资本预算约束对监管绩效的影响研究——预算目标特征的调节作用

杨水利，牛 群，田 野

（西安理工大学经济与管理学院，陕西西安 710054）

一、引言

国有资本是国有经济运行的基础和载体，国有资本经营预算制度的实施是实现国有资本保值增值的重要举措，预算的贯彻和执行对国有企业经营绩效进行客观评价，使企业能及时对自身经营战略做出调整，从而提高国有企业的经营效率，最终实现国有资本的保值增值。

现有研究大多关注国有资本经营预算对国有企业经营绩效的影响，纵观国内外现有研究，大部分学者都是从委托代理视角和产权视角研究国有资本经营预算实施与企业绩效之间的关系。①委托代理视角。有关委托代理视角的研究主要从代理成本、产权划转进行展开。国有资本经营预算制度的实施能够降低企业代理成本，增加收益分配的公平性，进而正向影响企业经营业绩；另外预算制度有利于出资人和国有资产监管人发挥职能[1]，加强企业国有资本监督管理和配置效率提升。②产权视角。有关产权视角的研究主要从企业利润上缴[2]、收益再投资[3]进行展开，利润上缴抑制企业过度投资，从而正向影响企业经营绩效；出资人通过收益上缴，进而形成对资本再投资，进而正向影响国有企业经营绩效。

综上分析，现有研究较少关注国有资本经营预算制度对企业国有资本经营效果的直接影响。鉴于国有资本配置效果是出资人通过国有资本经营预算制度对国有企业进行“管资本”的直接效用，为了进一步突出国有资本经营预算对企业国有资本监督管理的重要作用，本文拟研究国有资本经营预算制度如何对资本进行监管，为“管人、管事、管企业”向“管资本”转型提供相关建议。具体而言，从国有企业层面，基于预算全过程的视角对国有资本经营预算制度对资本使用监督约束进行探索；此外，基于预算目标在企业管理中的作用，研究了预算目标特征对资本预算约束与监管绩效的调节效应。

二、理论分析与研究假设

（一）资本预算约束与监管绩效

国有资本经营预算制度明晰了国有企业产权和管理权界限。其实质为法人预算，通过将国有资本经营虚拟为独立法人，国有资本经营预算将虚拟法人制度转化为真实可操作的运行机制，资产所有者由产权所赋予的权力和履行承担具体事项的职责予以“预算”形式实现，行使类似企业股东和董事权力。一方面，出资人通过股权投资等方式对企业国有资本进行布局[4]，将企业国有资本与政策目标连接，预算“一端”与政策目标相连，预算制定以政策目标为导向，而政策目标的实现则借助预算实现；预算“另一端”则与企业国有资本连接，企业国有资本各项支出通过预算实现，进而服务政策目标。以政策目标实现为前提，出资人通过对企业内部国有资本投资导向进行决策，如对国有企业的产业分布、参股与控股、增资与退出，对企业产业结构和布局进行指导，避免企业盲目、重复投资造成资源浪费，实现国有企业产业升级与生产经营重点转换。另一方面，出资人作为企业股东，通过对企业部门预算审批决策，包括部门本年度预算草案和上年度决算审查、批准和下达，不仅是对资金技术性审查，更是一种惩戒权利。通过明确部门预算资金支配范围、用途和方式，审查下级部门预实施项目或行为合理性，且预算草案事先表明了部门安排计划及责任，预算审批过程与结果为资本使用监督提供必要信息，限定部门权利行使范围。因此，本研究提出如下假设：

H1：预算决策约束对监管绩效具有正向影响。

国有资本经营预算制度的出台，出资人以预算制度为纽带形成对企业资本经营实务的授权批准，通过控制国有资本，实现企业生产经营知情权和行使出资人对企业的控制权，如制约企业经营者滥用权力、盲目乃至恶意决策的行为[5]，缓解企业“内部人控制”引发的道德风险问题。另外国有企业税收和利润上缴存在混淆，国企利润大部分留存在企业内部用于自身发展，导致了国家所有者权益“弱化”。而国有资本经营预算制度的确立扭转了国有企业长期不分红的态势[6]，明确所有者与经营者的收益分配关系，实现了出资人剩余索偿权。首先，出资人通过参与红利分配，对企业利润实行按比例收缴。根据自由现金理论，企业利润上缴降低了经营者对企业内部闲余现金流自由支配的“话语权”，减少其通过“过度投资”或攫取控制权私利损害股东利益的可能。企业留存收益减少必将通过外部“融资”的方式获取未来资金需求，外部监督者的引进对企业经营形成进一步约束监督[7]。另外，市场竞争背景下，国家作为资产所有者拥有完全市场主体经济职能。通过国有资本经营预算制度，引导国有资本向企业主业集中，用市场行为优胜劣汰，通过安排专项资金的方式弥补国有企业高昂改革费用，加快破除企业无效、低效产能退出的体制性障碍，化解企业过重的债务、冗余和社会责任等负担。因此，本研究提出如下假设：

H2：预算执行约束对监管绩效具有正向影响。

国有资本预算制度是企业制定国有资本经营计划的依据，也是出资人对国有资本营运管理、代理人经营和行为约束考核的重要手段。首先，出资人依据年度决算结果对企业下年预算申报审批，归因理论表明[8]，当考核结果存在负面信息时，审批人员倾向归因于经营者胜任能力，从而作出更为审慎判断，压缩经营者违规操作空间。其次，薪酬、晋升与声誉考核等倒逼机制的存在，经营者出于对自身利益和职业生涯考虑，会对短期利益进行权衡[9]。考核奖惩机制通过激励个体以合法方式达到价值追求，使其在违背与遵循企业目标无风险行为间进行权衡。薪酬考核机制根据个体努力程度和绩效，对个体进行约束或补偿。根据公平理论，个体通过对薪酬感知进而对其态度行为做出努力工作或悖离目标的选择[10]。声誉考核机制表明，个体自身能力与努力程度的显示基于长期工作累积的职业声誉，职业声誉和已有业绩决定了长远预期收益，促使个体稳定长期合作关系而放弃短期行为，理性个体会通过努力工作和诚实守信的行为提高声誉和塑造业绩，从而提供更为优质的劳动。声誉考核机制能得到他人好评与尊重，使个体获得满足感与成就感，将声誉激励作为高层次需求，会形成对主体有损声誉的行为的约束。晋升考核机制通过将业绩和利益进行桥接，业绩与晋升挂钩机制下，业绩更为优良的个体方能获得晋升，具有高职位的个体拥有获得更多货币与非货币的优势，职位级差带来更高收入和名望更能激发个体动力，为谋求更高职位从而改善企业业绩，从而使个体能力和岗位需求相匹配。根据信号传递理论，以业绩为依据的职位晋升机制会促使个体承担更多社会责任，进一步提高企业绩效[11]。因此，本研究提出如下假设：

H3：预算考核约束对监管绩效具有正向影响。

（二）预算目标特征对资本预算约束与监管绩效的调节作用

国有企业分类改革背景对国有企业使命承担提出新要求，国有资本作为企业责任履行的载体，资本配置应当以产业领域和市场结构需求为前提，而资本职能发挥离不开高效决策，价值管理角度表明，预算目标明确性对资本配置决策具有导向作用。经营者投资战略制定往往基于与投资决策相关信息和预期带来效用[12]，经营者对资本投资项目市场和环境分析，预测投资项目收益风险。在探寻市场机会和规避环境不确定性的基础实现投资项目筛选比较组合，提升决策效率与准确性。其次，预算执行是将预算体系下达文本形态转化为现实结果，而预算目标不明确会造成指令下达模糊和目标优先次序颠倒[13]，延伸目标冲突、执行不确定性等问题。最后，预算目标通过落实资本支出评价与审计，强化主体行为责任考核；而预算目标不明确导致考核标准缺失，对管理和执行者双方评估造成困难，影响执行者对目标的感知，进而影响执行者自身动力。因此，本研究提出如下假设：

H4：目标明确性正向调节预算约束对监管绩效的影响。

合理的目标水平能激励个体为实现更高绩效水平而付出，维持个体努力完成目标的动机和目标成就带来的满足感。目标水平过高会促使个体产生失望感进而降低努力的动机；目标水平过低则无法触发个体的兴趣动机。预算决策阶段个体会根据预算目标可控度，权衡绩效获取与风险规避间，当预算目标可控性过低时，为规避犯错且失败概率较大的预算任务，个体会选择“安全”领域，并对预期收益进行比较。预算执行阶段预算目标的可控度会影响个体对目标的认同，包括企业推行目标管理、下级对目标细分可实现与可接受程度、目标实现报酬性的认同。目标控制视角下企业通过绩效评价、反馈和偏差纠正和运用，根据个人与组织目标实现程度予以激励约束，进而促进个体对目标追求与承诺。另外，目标可控性程度反映预算执行的性质与基本要求，能及时发现差异并加以预防。预算考核阶段以预算目标指标作为绩效评价的标准，指标科学性和合理性不足将对个体行为约束产生影响。基于业绩压力的视角，将预算目标实现程度作为个体奖惩实施依据，诱导报酬动机下会触发个体将预算制定确定在较容易实现水平，当预算目标设置过高时，此时个体目标并非提高绩效，而是通过预算制定过程中低估其生产能力、趋向短暂的业绩目标使下期预算目标更容易实现。将对企业内部资本优化配置形成阻碍、降低参与者努力程度、影响预算管控效率[14]。因此，本研究提出如下假设：

H5：目标可控性正向调节预算约束对监管绩效的影响。

本文的概念模型如图1 所示。

图1 概念模型

三、研究设计

（一）数据收集

本研究以国有企业上市公司为研究对象，采用实地调研和电子问卷调查及第19 届中国国有经济发展论坛“新中国七十年国有经济发展理论与实践”学术研讨会成果，以电子邮件发放和回收形式，共发放问卷218 份，回收207 份，去除无效问卷，共回收问卷192 份。

（二）变量测量

为确保测量量表的信度及效度，本研究采用已有文献的成熟量表，除控制变量外均采用Likert 五级测量量表。

资本预算约束的测量：在Olson（2007）等、刘凌冰（2015）等、Kennis（1979）等编制的基础上，结合国有资本经营预算的特性进行修正，最终形成资本预算约束的Likert 五级测量量表，包括资本决策约束、资本执行约束、资本考核约束三个维度，形成如“股东对于资本预算决策具有决定性影响”“采用合理的预算支出策略控制各项业务活动资本支出”“预算绩效作为考核标准，在资本使用绩效中占有一定比重”等题项。

预算目标特征的测量：在高严（2011）和Kennis（1979）等编制量表的基础上，并基于本文的研究视角进行纠正，最终形成预算目标特征的Likert 五级测量量表，包括目标明确度和目标可控度两个维度，形成如“预算目标明确和专业使我知道如何达成任务”“我清楚知道工作内容和组织目标的关系”等题项。

监管绩效的测量：借鉴《中华人民共和国企业国有资产法》、郑石桥（2017）的量表，并结合资本使用过程及结果两个层面的指标进行适当修正，最终形成测量监管绩效Likert 五级测量量表，包括合规经营和资产安全两个维度，形成如“企业实施预算后，资本使用违规行为减少”“企业实施预算后，国有资本产生的经济与社会效益提升”等题项。

四、实证分析

（一）信效度检验

采用Cronbach's α 系数检验量表信度，经检验监管绩效量表Cronbach's α 值为0.749，资本预算约束量表Cronbach'sα 值为0.684，预算目标特征Cronbach's α 值为0.715，量表的总体Cronbach's α 值为0.847，说明该量表通过了信度检验。

本文采用验证性因子分析（CFA）法对各量表的效度进行检验。该模型的各项拟合指标如下：x2/df值为1.086，小于3；RMSEA 为0.034，小于0.5；IFI为0.934、TLI 为0.947、CFI 为0.978，均大于0.9，说明问卷的结构效度良好。区分效度如表1 所示，AVE 平方根基本都大于其相应行列中潜变量间的相关系数，说明问卷具有较好的区分效度。

表1 验证性因子分析矩阵

（二）层级回归结果分析

本研究采用层级回归分析法检验调节效应，结果如表2 所示：

表2 层级回归分析结果

首先，主效应的检验。M1 是企业规模（SIZE）、企业年龄（AGE）、行业变量（IND）等控制变量对监管绩效的影响，M2 在M1 的基础上加入了预算决策约束（BDC），回归方程结果说明，预算决策约束（BDC）对监管绩效（RP）有显著的正向作用（β=0.431，p<0.01），支持了假设1。M3 在M1 的基础上加入了预算执行约束（BEC），其结果说明预算执行约束（BEC）对监管绩效（RP）有显著的正向作用（β=0.452，p<0.01），支持了假设2。M4 在M1 的基础上加入了预算考核约束（BAC），回归方程结果说明预算考核约束（BAC）对监管绩效（RP）有显著的正向作用（β=0.474，p<0.01），支持了假设3。上述结论表明：三种资本预算约束方式对资本监管绩效的影响接近，但预算考核约束（BAC）的影响最大，预算执行约束（BEC）的影响次之，预算决策约束的影响最小。

其次，调节效应的检验。为避免多重共线性影响预算目标特征与自变量的交互项进行了去中心化处理。M5 在M2 的基础上加入自变量与预算目标明确性（CBO）的交互项（II1），结果表明交互项（II1）与监管绩效（RP）间呈显著的正相关关系（β=0.440，p<0.1）；M6 在M3 的基础上加入自变量与预算目标明确性的交互项（II2），结果表明交互项（II2）与监管绩效（RP）间呈显著的正相关关系（β=0.469，p<0.05）；M7 在M4 的基础上加入自变量与预算目标明确性的交互项（II3），结果表明交互项（II3）与监管绩效（RP）间呈显著的正相关关系（β=0.495，p<0.05），对比说明预算目标明确性在资本预算约束与监管绩效中起正向调节作用，支持了假设4。M8 在M2 的基础上加入自变量与预算目标可控性（CBO）的交互项（II4），结果表明交互项（II4）与监管绩效（RP）间呈显著的正相关关系（β=0.455，p<0.05）；M9 在M3 的基础上加入自变量与预算目标可控性的交互项（II5），结果表明交互项（II5）与监管绩效（RP）间呈显著的正相关关系（β=0.472，p<0.1）；M10 在M4 的基础上加入自变量与预算目标明确性的交互项（II6），结果表明交互项（II6）与监管绩效（RP）间呈显著的正相关关系（β=0.510，p<0.05），支持了假设5。对比说明预算目标可控性在资本预算约束与监管绩效中起正向调节作用。

五、结论与启示

上述实证分析，表明了资本预算约束对监管绩效具有显著的正向影响，预算目标特征正向调节资本预算约束和监管绩效。因而本研究认为出资人对国有企业进行“管资本”，要充分发挥国有资本经营预算对国有资本优化配置、明确企业产权和管理权界限、落实企业经营约束的促进作用，由此为加强企业国有资本监管提供如下对策建议。

（一）化解预算制定逆向选择风险

为避免短期逐利，预算单位可采取零基预算，将跨年度支出、滚动支出通过滚动预算，实现年度项目向滚动项目、年度预算审核重点从“收支平衡”向“支出平衡”转变，同时可细化预算收支科目分类的“类、款、项、目”四层次，采用“代码+科目名称”的形式，便于预算表相关信息的横向比较。另外可在预算编制主体引入各方利益主体，明确重大项目资金分配方案并采取集体决策。

（二）加强预算执行动态预警追踪

预算单位可通过预算总量和结构预警的方式，通过严控资本支出“红线”与“界限”等方式，保障效益“防线”。另外，为提高预算运行透明度，可借鉴“双随机、一公开”的思想，随机抽取预算监督检查对象、随机选派监督主体、及时公开监督结果，利用大数据打造预算联网平台，实现预算实时监督，促进预算数据“云处理”、预算偏差“智识别”、预算信息“微共享”。

（三）落实绩效考核反馈运用

绩效评价以“投入—过程—产出—结果”为依托，分别从经济性、效率型和效果进行评价，并落实绩效反馈整改结果公开，推行绩效考核与年度预算制定、支出安排、执行相挂钩的机制，形成“花钱必问效、问效必问责”的预算硬约束。