农村基层协商民主的困境与对策

董红 王有强

摘 要：农村基层协商民主是民主治理的一種形式，是中国民主政治在农村发展最广泛的实践。作为村民自治的一种实践探索，对于提高村民自治的合法性和有效性等意义重大。近年来，农村基层协商民主在运行中面临一系列困境，主要表现为：村民参与不足;协商主体结构失衡;协商机制不健全。农村基层协商民主要走出困境，需要提高村民的参与程度，提高参与主体的素质;优化参与主体的结构;建立健全协商机制。

关键词：农村基层;协商民主;协商主体

中图分类号：C912.82;F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2021）02-0057-07

基金项目：陕西省社会科学基金项目（2018G07）;西北农林科技大学基本科研业务费项目（2452020063）

作者简介：董红，女，西北农林科技大学人文社会发展学院教授，主要研究方向为农村政治制度。

一、引入协商民主的意义

农村基层协商民主是指在中国共产党的领导下，以农民为主体，对涉及村民政治利益、经济利益等问题进行协商讨论，使村民能够公开、平等地参与农村公共事务决策和农村治理的一种基层民主政治实践，是一种多元主体参与下的利益协调机制。协商民主作为一种有效的治理方式，对于推进民主政治建设意义重大[1]。进入21世纪以来，农村政治、经济和社会环境等发生了重大变化，农村治理面临许多新问题，村民自治陷入困境，迫切需要创新村民自治的形式，协商民主实践就是其中的一项探索。在村民自治中引入协商民主，具有重要的意义。第一，有利于提高村民自治的合法性。协商民主的首要特征是参与主体的广泛性和包容性，强调相关主体的广泛参与，要求所有利益相关者都参与协商。所有参与主体是平等参与，所有参与主体的利益诉求都能够平等地被尊重和考虑，保证了少数人和弱势群体的话语权和利益诉求，从而提升了村民自治的合法性。第二，有利于提高村民自治的有效性。协商民主的另一个主要特征是在理性协商的基础上达成共识，强调参与主体通过共同的讨论、辩论或者协商，最终说服他人，转变他人的价值偏好，在此基础上形成共识，从而培育了参与主体的公共理性精神。这不仅有效避免了多元利益之间的冲突，而且可以使村民在理性参与的过程中，真正从内心形成共同的价值偏好和对决策的共同认同，提高村民自治的有效性[2]。在乡村振兴、全面建设小康社会、实现百年奋斗目标等社会主义建设新时期，农村基层协商民主制度将面临新的挑战和机遇。因此，有必要研究农村基层协商民主进一步发展的对策。

二、农村基层协商民主的困境

进入21世纪以来，为了化解农村社会出现的新问题，各地开始创新治理方式，尝试探索协商民主，代表性的有下面几种：第一，“民主恳谈会制度”。这种协商模式产生于浙江温岭，是农村基层协商民主的一种典型形式，强调干部与村民群众的直接对话恳谈，其范围涉及民众参与决策、外部监督以及预算等，实现了对话式协商的广泛覆盖[3]。第二，“四议两公开制度”。这种协商模式是农村基层协商民主的另一种典型模式，起源于河南邓州，作为一种乡村工作法，是指村党支部提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民大会或村民代表会议决议，决议公开和实施结果公开[4]。第三，“乡镇长直选制度”。这种协商模式产生于四川遂宁，是中国历史上直接选举乡镇长的民主实践。在这种模式下，选民提名的几名候选人和党组织提名的1名候选人并列，在经过竞选演说、选民提问、候选人答辩等一系列程序后，由选民投票选举产生乡镇长，最后经乡镇人民代表大会确认[5]。这些探索，被誉为中国农村一道亮丽的风景线，是中国农村基层民主政治的新曙光，有力地维护了农村社会的稳定，推进了中国农村基层民主政治的发展[6]。随着探索的推进，各地纷纷开展协商民主实践以提高村民的参与能力，完善农村治理结构，促进农村民主政治建设的发展。但在运行中还面临一些困境，主要表现为：

（一）村民参与不足，素质不高

协商民主是一种更广泛的参与机制，主体的参与程度直接关系到协商的水平和效果。基层协商民主作为基层民主建设的一种新范式，其有效运行必然要求主体的广泛参与。村民是农村发展的主体，是农村协商民主不可缺少的参与者，其参与情况对协商机制的运行具有关键作用。只有村民能够自主、完整地参与协商，协商机制才能有效运行。如果村民不能参与或者参与不足，必然制约协商机制的有效运行，使其不能发挥应有作用。近年来，随着城镇化进程的加快，农村人口流动加剧，80%以上从农村劳动力流入城市[7]。调查显示 在2019年6-8月，课题组在陕西咸阳、渭南、宝鸡等三个市就农村基层协商民主问题进行了调查，共调查了6个县的12个村，调查对象为362位农民和28位乡镇干部。调查采取问卷调查和访谈相结合的形式。文章中调查显示的数据和资料都来自课题组的调查。，76.3%的农村家庭中有外出打工人员。这些外出的人基本上都是青壮年劳动力，有文化、有知识、有能力或者有一技之长，是农村的能人甚至是精英。他们本应是协商参与的主力，但因为外出无法参与协商，不能表达自己的诉求和意愿。或者因为长期在外，对家乡公共事务漠不关心，参与家乡民主建设的积极性不强。一份农民工政治参与的调查显示，关于当村干部的态度，45.6%的人表示无所谓，29.3%的人表示不想当，两项合计为74.9%。关于对村中公共事务的关心程度，表示比较关心和非常关心的仅占15.8%，而表示一般、不关心的占到76.9%[8]。可见，大部分农民工对当村干部不感兴趣，对村中公共事务持冷漠态度。村民参与不足，导致协商民主广泛性不够，削弱了农村基层民主的基础。

参与主体素质的高低也直接影响协商民主的效果。一方面，随着农村教育普及程度的提高，村民的整体素质有了一定程度的提高，但主要是基础教育程度的提高。文化程度较高的村民，大多数外出打工创业。留在村中的主要是妇女、老人和儿童，文化程度比较低，见识少，能力不强，民主政治意识不强，参政议政能力不足[9]。调查显示，关于村委会选举的重要性，6.8%的人认为非常重要，16.3%的人认为比较重要，两项合计为23.1%。关于村民会议的作用，52.6%的人认为一般，23.2%的人认为比较小或者是走过场，两项合计75.8%。关于在村民会议上的发言情况，56.1%的人没有发过言，32.3%的人发言很少，两项合计88.4%。可见，留守村民大多数没有认识到村委会选举的重要性和村民会议的重要性，主动参与、表达自己利益诉求和意愿的意识严重不足，能够建言献策的很少。另一方面，村干部作为农村基层协商民主的参与主体，是农村基层协商民主的组织者，其政治素质、道德水平和个人能力直接关系到协商效果。在实践中，部分村干部素质不高，把协商简单理解为开通气会、通报会或者发布会。还有一些村干部片面强调村民参与的数量，而忽略了协商本身的意义。个别村干部甚至认为村民参与协商导致办事效率低下，或者只是形式，走过场。以调查的某村为例，现任村委会主任何某，同时担任村党支部书记，当问到协商作用时，他说“村上开协商会议是完成上面的任务，只是一种形式，没有实际意义，具体事情还是要由村干部决定”。由于村干部素质低下，在协商实践中不能发挥出应有的组织作用，严重影响了协商的质量和效果。

（二）协商主体结構失衡

农村基层协商民主是一种多元化的协商机制，是各主体在各自的权力、职责范围基础上的行为模式、相互之间的关系[10]，强调所有主体共同参与讨论农村公共事务，在平等讨论的基础上达成理性共识，从而实现公共利益最大化。农村参与协商的组织有村党支部、村委会、家族组织、村集体经济组织、合作组织、公益性组织、互助性组织等，它们在协商中的角色和地位以及相互之间的关系是协商民主的重要因素，分为正式组织和非正式组织两大类。其中，正式组织是国家体制内组织，主要有村党支部和村委会;非正式组织是体制外组织，包括家族组织、合作经济组织、公益性组织、互助性组织等其他民间组织。农村家族组织与其他民间组织不同，它是以血缘关系为纽带建立起来的，具有内生性特点。农村基层协商民主要求正式组织和非正式组织之间形成合理的组织结构。近年来，随着城镇化进程的加快和农村经济的发展，农村大量青壮年劳动力外出进城打工、经商或者从事服务业，农村协商组织结构发生了重大变化，出现失衡现象。党支部和村委会作为正式组织，由于村庄精英大量外流，加上税费改革，村级财政不足，运转困难，其作用日益退化，很难发挥出应有的功能。农村非正式组织中的其他民间组织应当由村民主导，但实际上大多数民间组织不是由村民主导，而是由党支部、村委会或者政府主导。有学者调查显示，在农村，由村庄精英或者普通村民主导的民间组织只有30%，由乡镇政府或者党支部、村委会发起的民间组织有70%，这些组织基本上由村干部管理[11]。调查显示，在农村民间组织中，红白理事会、老年协会、合作社、技术协会等是由村委会、党支部或者乡镇政府组织发起的，只有妇女秧歌队、餐饮服务队等个别组织由村民发起。党支部、村委会、乡镇政府等对其发起的组织给予一定的支持，包括经费、活动场所等。这严重削弱了农村其他民间组织参与协商的能力。这些由党支部、村委会、乡镇政府发起的民间组织容易被发起者控制和干预，丧失本来的独立性。当然，党支部、村委会、乡镇政府发起民间组织也是为了促进农村新风尚的形成。例如，党在农村提倡社会主义新风尚，主张节约、节俭办事，反对铺张浪费，出于这一考虑发起红白理事会，受到村民们的普遍支持。

另外，由于大量人口外流，农村其他民间组织的培育和发展受到了限制。农村正式组织和其他民间组织的衰退为家族组织的发展和强化提供了空间。在有些地方，家族组织的功能不断强大，开始在农村各种协商和公共事务管理中掌握了一定的话语权。以调查的某村为例，张姓和朱姓是该村的大姓家族，王姓、刘姓和李姓等是小姓家族，多年来村中一直由张姓和朱姓家族主宰，村干部由张姓或者朱姓家族成员担任。由于大姓家族成员人多，投票或者讨论公共事务结果总是大姓家族占据优势。有学者的调查显示，村上开会讨论公共事务或者投票时，同姓村民的意见或者投票结果高度一致。在进一步的访谈中得知，在开会前或者参加选举前，村中同姓中具有权威地位的人会给村民们说讨论意见或者投票意见，他们基本上都是按照同姓权威地位的人的意见参与讨论或者投票[12]。可见，农村家族的负面作用是比较强大的。家族功能的强化导致农村社会的阶层分化日益明显，使得村民的合法权益在一定程度上受到威胁。当然，家族组织作为一种以血缘关系为纽带的民间组织，在凝聚族人人心、团结互助等方面发挥着积极的作用。党支部和村委会等正式组织和其他民间组织功能的弱化以及家族组织功能的强化，使得农村基层协商民主的组织结构失衡，直接影响了协商的推进和效果。

（三）协商机制不健全

农村基层协商民主的有效运行需要健全的机制予以保障。从农村基层协商民主的运行来看，其机制很不完善，主要表现为：

1.没有建立完善的网络协商机制。近年来，随着手机的普及和网络技术的发展，农村居民基本上都使用手机上网。利用手机网络平台如QQ、微信等开展协商，成为一种便捷的方式。建立起线上与线下相结合的协商形式，成为有效开展农村基层协商的必然选择。在实践中，有些地方没有建立完善的网络协商机制，村干部不开展网络协商，没有发挥网络平台的作用积极推进协商民主。调查显示，19.8%的村开展了网络协商活动，80%左右的村没有开展网络协商活动。由于网络协商机制不健全，村干部们要么不开展协商，要么只开展线下协商，使得这些外出的村民不能参与协商。

2.协商议题确定制度不完善。协商议题决定了协商的内容和范围，关系到协商的广度和深度。在实践中，对于哪些议题需要协商、哪些议题不需要协商、是否需要公开协商以及协商的规则等，都没有规定[13]。调查显示，制定了协商议题确定制度的村占21.2%，近80%的村没有制定协商议题确定制度。有些村虽然制定了协商议题确定制度，但过于原则，不具体。由于缺乏相应制度，使得协商议题的确定随意性很强，导致实际协商的议题往往不是真正需要协商的议题，直接影响了村民参与协商的积极性。

3.程序机制不完善。正当的程序为公共权力的运行设置了一道安全阀门，是保障公共权力合法有效运行的必要手段。农村基层协商民主有效发挥作用，离不开规范的程序。在实践中，由于没有对协商的相关程序，如协商会议召开的时间和频次、组织机构、参会人员的数量、协商方式等问题作出规定，导致协商不规范，直接影响了协商的效果。

4.缺乏反馈机制。为了提高基层协商民主的质量，需要建立科学的反馈机制。调查显示，关于协商成果的反馈情况，81.3%的人表示没有反馈，8.5%的人表示不清楚，两项合计89.8%。可见，在实践中对协商成果是否得到及时转化、转化的程度和方式等都缺乏反馈机制，导致协商成果经常得不到转化，从而使协商流于形式。

5.监督机制不健全[14]。在现行制度框架下，对基层协商民主行使监督权的为村监委会。但村监委会只是名义上的监督者，由于各种因素的影响，监委会根本无法承担起监督职责。调查显示，关于监委会的作用，41.3%的人表示没有作用，21.1%的人表示作用比较小，15.2%的人表示作用一般，三项合计为77.6%。可见，监委会形同虚设，没有发挥出应有作用。由于监督机制不健全，导致村干部把持和控制协商会议、以权谋私等问题发生。

三、加强农村基层协商民主建设的几点建议

农村基层协商民主是民主的一种具体实践形式。加强农村基层协商民主建设是农村民主政治建设一项刻不容缓的任务。新时期，国家实施了一系列惠农扶农政策，农村经济得到快速发展，农村居民素质提高，农村基础实施改善，这为农村基层协商民主的发展提供了良好的土壤和环境。今后，应当从中国农村的实际出发，在借鉴有益经验的基础上，有针对性的采取一些必要措施。

（一）提高村民的参与程度，提高参与主体的素质

1.提高村民的参与程度。一是建立健全网络协商机制。随着网络和信息技术的发展，对于那些无法回乡的村民，通过网络参与机制，如运用QQ、微信等平台，通过视频会议、电话会议等形式，让他们参与协商。二是建立间歇性参与机制。农村外出务工、经商的村民经常会在春节、清明节等重要节日或者农忙时临时回到村中，可以在这一期间开展临时协商活动。以调查的某村为例，该村外出打工人员非常多，大多数常年在新疆、山西、广东等地打工，这些人每年春节前回到村中，正月十五后返工。村上就把道路硬化、公共垃圾池修建等事務的协商放在春节前村民返乡期间，取得了较好效果。

2.吸纳外来资源充实村干部队伍。农村基层干部是村民的领头人，其素质高低直接关系到农村基层协商民主运行的水平和效果。为此，需要培育和嵌入具有较强的民主意识和创新精神的新型农村基层干部，需要吸纳优秀的外来资源充实农村基层干部队伍。可以直接采取外力引进的方式，从高等学校选拔那些有意愿支援农村建设的优秀大学毕业生到农村基层工作。今后要大力开展毕业生就业指导工作，促进大学生转变就业观念，鼓励大学生到经济相对落后的农村基层工作。这样做既可以拓宽大学生就业渠道，也可以进一步改善农村基层干部队伍的素质结构。优秀的大学毕业生直接进入农村基层政治组织，充实基层干部队伍，实现了优秀人才和基层政治的高度融合。目前实施的大学生担任村支部副书记（村第一书记）就是一项很好的实践。大学生思想政治觉悟高，有知识或者掌握一定技术，有闯劲，但缺乏农村工作的经验，选派他们到村上担任第一书记，既充实了农村基层干部队伍，提高了农村基层干部的素质，有利于做好农村基层工作，又培养和提高了大学生的实践能力。今后，政府要对大学生到农村基层就业提供有利条件，进一步加强大学生村官制度建设，从政策层面为大学生到农村就业创造机遇和发展空间，构建大学生到农村基层任职的激励机制。

3.加强教育和培训。加强教育和培训是提高参与主体素质的重要措施。一是普及公民教育。公民教育的目的是让受教育者形成现代公民意识，认识到自己作为现代公民的身份、政治角色以及相应的权利和义务。这里的公民教育不是指学校教育中的公民教育，而是对农村村民进行的公民教育，其方式不同于学校教育，主要是隐性教育，即通过无意识的、间接的、内隐的等教育活动来培养公民意识。可以把公民教育和法制教育、社会主义核心价值观教育等结合起来[15]，采取群众喜闻乐见的形式，如用乡村广播大力宣传基层民主决策、脱贫攻坚策略和产业政策等，制作农村生活题材的纪录片和电视剧等，对村民和村干部进行潜移默化的教育，使他们在不自觉中增强公民意识。二是建立专家服务制度[16]。政府可以牵头组建农村方面相关的专家咨询团或者专家服务团，主动到农村为村民提供各种咨询和服务，村民也可以通过电话、网络等形式寻求帮助。通过上述措施，丰富村民和村干部的知识，增强他们的民主政治意识和观念，提高他们的素质，增强他们在协商民主等政治活动中的话语权。

（二）优化协商主体的组织结构

优化协商主体的组织结构是推进农村基层协商民主建设的一个重要方面。农村正式组织和非正式组织作为农村基层协商民主参与的组织载体，需要相互协调和配合，构建起平衡的组织结构。考虑到农村基层协商民主实践中，协商主体组织结构不平衡影响农村基层协商民主的推进和效果这一现实，有必要予以优化。

1.加强党支部、村委会建设。党支部和村委会是农村正式组织，在农村基层协商民主中发挥着重要作用。加强党支部和村委会建设，对于促进基层协商民主发展意义重大。以调查的某村为例，该村有235户，主导产业是桃、杏等杂果和草莓，村民们在果品生产和销售方面遇到不少难题，收入不高。在2008年，党支部和村委会决定引导村民成立合作社，实行“公司+合作社”的运作模式，为此村上召开村民会议商议。在召开村民会议前，党支部和村委会做了宣传和动员，经过宣传和动员，83户有参加合作社的意愿。在召开第一次会议时，有意愿的83位村民都来参加会议，经过协商，26位村民愿意参加合作社，38位村民不愿意参加合作社，19位村民持观望态度。在这种情况下，考虑到愿意参加合作社的村民太少，党支部和村委会进一步做宣传和动员，并邀请本县一个比较成功的合作社的负责人现场宣讲。在召开第二次会议时，经过协商，32位村民愿意参加合作社，34位村民不愿意参加合作社，17位村民持观望态度。在这种情况下，党支部和村委会进一步做宣传和动员，并组织村民到省内其他地方参观考察合作社。在召开第三次会议时，经过协商，愿意参加合作社的村民有43位，不愿意参加合作社的村民有26位，持观望态度的村民有14位。在这种情况下，党支部和村委会指导村民成立了合作社，村民可以用现金入股，也可以用土地承包经营权入股。入股的村民作为社员，可以在合作社上班，每人每月的工资为2 600元。合作社成立后在党支部和村委会的领导下，加强内部建设，积极开拓市场，取得了比较好的效益。从事同样产业的社员户的收入比非社员户的收入高出20%以上。由于合作社给社员带来了实惠，要求入社的村民不断增加，目前，该合作社已经有328户社员，社员发展到周边村庄。

党支部是党在农村的基层组织，代表中国共产党在农村行使领导权，在农村基层协商民主运行中起组织、领导作用。加强党支部建设，重点是推进党支部的组织建设，可以考虑选派县级或者乡镇干部到村党支部任职，由财政负担其工资和福利待遇，以弥补农村人口大量流出出现的治理精英缺失问题。明确党支部在农村基层治理中的职责和权限，使其真正成为农村基层协商民主的组织者和领导者。村委会是农村基层协商民主的实体，在农村基层协商民主运行中起主导作用。加强村委会建设，重点是进行制度创新，解决好村干部的待遇和社会保障问题，如规定村干部的报酬不低于本村人均收入;对工作时间长、贡献大、正常离职的村干部，建立退休制度和养老保险制度，以解决他们的后顾之忧。以此吸引外出务工人员返乡担任村干部职务，全心全意为村民服务。

2.弱化家族组织的负面作用，培育和发展农村其他民间组织。农村其他民间组织是非正式组织，具有公益性、服务性和互助型特点，是农村基层协商民主的重要组织载体，是扩大村民有序政治参与的重要形式，通过协调村民的利益和行为，把较为分散的利益诉求转化为有组织和有序的参与。要大力培育和发展农村其他民间组织，保障和扩大其参与基层协商的活动空间，使他们和党支部、村委会等正式组织之间形成一种平等、合作的关系，以提高他们在农村基层协商中的话语权。为此，需要引导家族组织在凝聚人心、团结互助、与人为善等方面发挥积极作用的基础上，不断弱化其负面作用，强化其他民间组织的公共服务功能，使他们逐渐成为农村基层协商中的主导力量，在农村基层政治生活领域发挥应有作用。

（三）健全协商机制

1.建立健全网络协商机制。把开展网络协商作为一项制度明确规定下来，具体规定为：农村基层协商实行网络协商和线下协商相结合的机制，如果村民外出不能参与线下协商的，应当通过微信、QQ等网络平台参与协商。建立网络协商法律责任制度，对于应当开展网络协商而不开展网络协商的村干部，规定必须承担一定的法律责任，以法律责任督促村干部组织开展网络协商活动。通过建立健全网络协商机制，保障农村基层协商民主落到实处。

2.完善协商议题确定制度。在相关的政策性文件中对需要协商的议题、不需要协商的议题、公开协商的范围以及协商规则等问题作出具体明确的规定，为基层协商民主提供操作性较强的依据，使协商议题的确定规范化。

3.健全协商程序机制。重点是要确保村民的参与权、协商权和知情权。为此，一是建立过半数参与制度。为了体现村民的主体地位，保证村民的参与权，有必要建立严格的村民参与制度。可以规定为：协商议题必须征求一半以上村民或者村民代表的意见;协商必须有过半数的村民或者村民代表参加;达成共识需要过半数的村民或者村民代表同意。二是建立公示制度。为了保证村民的知情权，建议实行协商公示制度，规定协商议题确定后和达成协商结果后，应当进行公示，广泛听取其他村民的意见和建议。三是建立参与者发言限制制度。为了保证每一位参与协商者，不论其身份、性别、文化程度、社会地位等，都能在平等基础上参与协商，有必要建立参与者发言限制制度，例如规定每位发言者在每次协商会议上发言不超过1次，发言的时间不超过5分钟等，以此保证每位参与者都有发言机会。四是建立协商争议司法救济机制。现行法律虽然对农村基层协商民主争议规定了救济机制，但由于救济方式单一，以行政救济为限，不利于保护村民的权利。建议建立农村基层协商争议司法救济机制，实行农村基层协商争议行政救济和司法救济相结合的救济模式。具体可以规定为：对于农村基层协商争议，相关主体可以向县级人民政府或者其民政部门申请裁决;对县级人民政府或者其民政部门作出的裁决不服的，可以向县人民法院提起诉讼。通过赋予相关主体提起诉讼的权利，使农村基层协商争议得到充分的救济。

4.构建协商反馈机制。为了提高协商效果，确保协商成果得到转化，有必要建立协商反馈机制。这方面实践中有比较成熟的经验可以借鉴，例如江苏邳州市的“四权”建设工作机制，积极推进“社区服务平台、百姓服务零障碍、网络问政”三大平台建设，打造市镇服务与社区服务无缝对接，让群众说话有地方、诉求有人办、呼声有回应[17]。通过建立健全协商反馈机制，以保证协商成果能够得到转化，从而使协商民主发挥应有的作用。

5.健全协商监督机制。为了保证农村基层协商民主能够健康发展，有必要加强协商监督机制建设。基层政府要与农村建立专门的沟通和联系机制，加强对协商结果落实情况的跟踪调查，定期和不定期开展明察与暗访活动。要加强与村民群众的联系，在村民中完善评价监督体系。村民群众要不断提高自身的主人翁意识，加强对协商民主的参与和监督。

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（责任编辑：马欣荣）