发挥碳市场减排作用，促进实现碳达峰目标

广州碳排放权交易中心

近日，中共中央政治局就新形势下加强我国生态文明建设进行第二十九次集体学习，习近平总书记在会上强调，“十四五”时期我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向的关键时期，实现碳达峰、碳中和是我国向世界作出的庄严承诺，是一场广泛而深刻的经济社会变革。碳排放权交易市场作为一种政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作的碳排放总量控制机制，在促进减碳降碳、树立低碳意识方面发挥了有效作用，将是未来推进2030碳达峰、2060碳中和战略目标实现的重要手段。

促进温室气体减排，碳市场被广泛接受

碳排放权交易机制是一种市场化的减排机制，其原理是基于科斯定理的经济外部性，以二氧化碳为代表的温室气体需要治理而设定排放目标，使温室气体成为一种稀缺资源，作为一项权利（产权）交换。温室气体排放的负外部性（超额排放）和温室气体减排的正外部性（减少排放）之间通过市场交易，形成碳排放权交易市场，从而使得碳排放权交易成为市场经济框架下解决碳排放问题效率显著的方式。

1997年12月《联合国气候变化框架公约》缔约方在日本京都召开第三次缔约方大会，149个缔约方通过了《京都议定书》，建立了以促进全球减少温室气体排放为目的的温室气体排放权（减排量）市场交易机制，二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟碳化物（PFCs）及六氟化硫（SF6）为公约纳入的6种要求减排的温室气体。从对全球升温的贡献百分比来说，二氧化碳由于含量较多，所占的比例也最大，因此温室气体交易往往以每吨二氧化碳当量（tCO2e）为计量单位，统称为“碳交易”。其交易市场称为“碳市场”。《京都议定书》中规定了三种减排机制，即清洁发展机制、联合履行、排放交易，这三种都允许联合国气候变化框架公约缔约方国与国之间，进行减排单位的转让或获得，但具体的规则与作用有所不同。

根据以上三种机制，碳交易被区分为配额型交易和项目型交易，配额型交易指的是碳排放总量控制下产生的排放配额单位的交易，如欧盟碳市场的欧盟排放配额、广东碳市场的广东碳配额，主要是在碳排放总量控制下控排企业、设施等超额排放和减排量的交易。项目型交易指的是因进行减排项目所产生的减排量单位的交易，如清洁发展机制项目活动获得“排放减量权证”、自愿减排项目获得的“自愿减排量”、中国核证自愿减排项目获得的“核证减排量”。

随着全球变暖等气候问题成为全球治理的关注焦点，2015年第21届联合国气候变化大会通过《巴黎协定》之后，配额型的碳市场作为控制温室气体的市场化治理手段越来越被重视和使用，全球已有39个国家、18个省和州、6个城市建立了不同层级的碳市场。目前欧盟碳市场是全球最大的碳市场。

从试点到全国，碳市场建设有序进行

我国早在2011年开始就着手建设碳排放权交易试点市场。国家发展改革委于2011年10月29日印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，确定在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。

2012年6月13日，国家发展改革委印发《温室气体自愿减排交易活动管理暂行办法》，确定了中国核证自愿减排量交易机制。2013年开始，各试点碳市场陆续开始启动运行，在碳市场机制建设、碳排放权分配、碳金融产品创新方面开展了诸多探索。至2020年底，全国各试点碳市场共覆盖电力、钢铁、水泥等20余个行业近3000家重点排放单位，碳配额总成交量4.6亿吨，总成交金额105亿元。

随着试点碳市场机制的不断成熟，建设全国碳市场的呼声也越来越高。2017年12月18日，国家发展改革委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，首次提出在发电行业率先启动全国碳排放交易体系。这标志着全国碳市场建设的正式启动。

2018年6月，应对气候变化工作职能由国家发展改革委划转至生态环境部，碳市场的工作也随之转隶到生态环境部。2020年12月25日，生態环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》。12月29日，生态环境部编制发布《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，汇总形成了《纳入2019—2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》，将电力行业作为首批纳入全国碳市场的行业，正式开启全国碳市场。

全国碳市场开启后，首批纳入的电力企业将超过2000家，覆盖的排放总量将超过40亿吨，如果未来将石化、化工、钢铁、建材、有色、造纸、航空等行业纳入，全国碳市场将更具系统性和统一性。仅纳入电力企业后，全国碳市场总体规模将超越欧盟碳市场成为全球第一大碳市场。

2020年9月，习近平总书记在第72届联合国大会一般性辩论上向全世界宣布中国2030碳达峰、2060碳中和的战略目标。随后在中央经济工作会议和中央财经委会议明确提出建设全国碳排放权交易市场作为促进碳达峰、碳中和的重要内容。

作为全球最大的碳排放国，碳达峰目标紧迫、中国碳中和任务艰巨，各地区经济发展差异性显著，如果仅靠控制化石能源消耗和高耗能工业项目上马等刚性手段，既不符合经济持续发展的要求，也不利于统筹全国各地区碳排放的差异性。因此推进碳达峰、碳中和需要采取更加柔性的手段，通过碳定价的市场机制建设来逐步引导低碳投资和树立低碳发展理念，促进碳排放权作为一种发展要素在全国范围内流通，实现东西部均衡发展，协同达峰。

助力碳达峰，广东碳市场减排效果明显

作为中国最大的试点碳市场，广东碳市场经过八年的运行和建设，为推进碳达峰、碳中和打下了坚实基础。广东碳市场将钢铁、造纸、水泥、石化、电力、航空六个行业中排放超过2.6万吨二氧化碳当量的约245家控排企业纳入碳排放权交易体系，覆盖的碳排放量超过了广东省全社会70%以上，是广东省推进节能减排重要的市场化抓手。截至目前，广东碳市场累计成交量1.78亿吨（占全国37%），成交金额37.62亿元（占全国34%），是全国最活跃的区域市场。广东碳市场不仅在直接促进控排企业节能减排上取得明显成效，还在碳金融工具创新上提供资金支持企业减排、推动森林碳汇和新能源减排发展方面取得显著成绩。

实践证明，广东碳市场有效促进了企业节能减排，减碳增效激励作用明显。数据显示，自碳市场运行以来，已有超过80%的控排企业实施了节能减碳技术改造项目，超过60%的控排企业实现单位产品碳强度下降。电力、水泥、钢铁、造纸、民航行业单位产品碳排放量呈总体下降趋势，单位产品碳排放量分别下降11.8%、7.1%、12.7%、15.9%、5.4%。不仅如此，碳市场对落后产能产生了更大的成本压力，使落后企业逐步退出市场。

此外，广东碳市场通过引入投资机构、创新碳金融工具为控排企业节能减排提供资金支持。目前，广东碳市场陆续推出了碳配额抵押融资、碳配额回购融资、碳配额远期交易等创新性碳金融业务。数据显示，各类碳金融业务累计交易碳排放权3146万吨，实现融资金额3.67亿元，为企业节能减排拓宽了资金来源。

森林等自然资源是吸收固定二氧化碳的重要碳汇源，国家多次强调要提升生态系统碳汇功能，助力实现碳达峰、碳中和。广东碳市场开创性的设置了碳普惠机制，将碳普惠机制作为碳市场的补充，鼓励控排企业使用一定比例的来自森林碳汇、新能源减排量等抵消自身的排放。数据显示，广东碳市场共签发森林碳普惠、新能源碳普惠等170个项目，签发森林碳汇、光伏等减排量近200万吨，有力地促进了广东省森林经营、管护，提升了森林生态系统固碳功能，扩大了社会机构对光伏发电等新能源资产的投资建设。

总体来说，“十三五”期间广东通过碳市场建设，已初步探索出一条减排有效、创新活跃、激励显著的市场化减碳机制。“十四五”期间，广东省明确提出要率先实现碳达峰目标。围绕着国家碳达峰、碳中和战略，广东碳市场可以在深化配额有偿分配、扩大行业控排范围、建设粤港澳大湾区碳市场等方面进一步探索发展，为全国碳市场发展继续提供样板经验，为推动广东率先碳达峰目标的实现提供强大助力。