西藏科学技术进步法立法的修订与立法建议*

张林 张战

（西藏民族大学法学院，陕西 咸阳 712082）

1 西藏科技进步立法的现状与修订

1.1 立法现状

现行《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科技进步法》）施行于1993 年10 月1 日，2007 年12月29 日全国人民代表大会常务委员会对该法进行了第一次修订。为了促进科学技术进步，加快科学技术成果转化，西藏自治区人民代表大会常务委员会结合西藏实际于1998 年7 月24 日颁行《西藏自治区实施〈中华人民共和国科学技术进步法〉办法》（以下简称《办法》），并于2004 年6 月9 日、2011 年9 月30 日进行了两次修订。随着全国人大常委会启动新一轮《科技进步法》的修订工作，西藏也需要开展相关立法准备工作并适时修订《办法》。

科技进步能够有效推动经济社会发展，对于西藏而言，科技进步还是守住生态底线、实现西藏高质量发展的关键。早在中央第六次西藏工作座谈会上，总书记就提出“要坚持生态保护第一”的原则，加强对青藏高原空气、土地的治理，加大对草地、湿地和天然林的保护；在中央第七次西藏工作座谈会上，总书记指出“保护好青藏高原生态就是对中华民族生存和发展的最大贡献”，把生态文明建设摆在更加突出的地位。同时总书记对于西藏的科学研究提出了新的任务,不仅仅是要加强保护的问题，更重要的是要“揭示环境变化机理”，把握青藏高原生态变化规律并提出系统治理方案。要解决经济发展、人类活动与生态环境之间的紧张关系，提升地区产业竞争力，从依赖消耗自然资源的发展模式向更多依靠科技进步、依靠提升劳动者素质的创新发展模式转变，西藏必须推动科技体制机制创新，完善科技进步立法，但从西藏现行《办法》来看，存在科技行政管理职权划分不科学、科学研究规划设计不合理、科技资源使用效率不高等相关问题，需要进行相关修订。

1.2 立法修订的指导思想

习近平关于科技创新重要论述是马克思主义创新理论的继承和发展，更是马克思主义中国化的重要内容。按照中共中央文献研究室编著的《习近平关于科技创新论述摘编》的内容，总书记的重要论述包括：创新是引领发展的第一动力、实施创新驱动发展战略、加快科技体制改革步伐、牢牢把握集聚人才大举措等八个部分。随着总书记近年来在全国科技创新大会、两院院士大会、科学家座谈会上发表系列讲话，该重要论述得到不断丰富和发展，并成为当前修订《办法》的指导思想。

2 确立“三个分工”“一个加强”的科技管理目标

2.1 要加强党的领导，把握正确政治方向

总书记指出要以转变政府职能为目标做好“三个分工”和“一个加强”，即政府与市场的分工、重要各部门功能性分工、中央和地方政府职能的分工，同时要加强党对科技工作的领导，把握好方向。党的坚强领导是我国各项事业取得成功的根本保证，也是我国科技创新事业不断取得成功的根本政治保障。按照法兰克福学派的观点，生产力所包含的科技发展水平，从政治的角度来看已经不是对生产关系合法性进行批判的基础，它本身已经变成合法性的基础，或者说科技已经成为“意识形态的制度框架”。从以蒸汽机为代表的第一次工业革命到以人工智能为代表的第四次工业革命，标志性的发明创造不仅仅大大提升了生产力水平，作为劳动者的人也在发生改变：人的大脑和手脚、感官功能在得到加强的同时还在经受着替代，不借助智能化工具人类将无法完成生产生活，因而科技的发展必须与一定的解释模式相适应才能够遵循一定的目的理性并得到有效控制。当前我国在科技领域取得了一系列重大突破，正在从“跟跑者”向“并跑者”“领跑者”转变，我们应当将科技进步与社会主义制度优越性结合起来、与中华优秀传统文化的传承发展结合起来，贯彻党的治藏方略，加强党的集中统一领导。因此，建议将“加强党对科技创新的领导”写入《办法》，坚持和加强党对科技工作的全面领导。

2.2 增加横向部门之间的协作配合

推进科技进步是全社会的共同责任，而不是某一个部门专属的职权。总书记多次指出“创新是引领发展的第一动力”，创新在引领社会发展中处于首要地位，这一观念应当成为全社会的共识，并成为自治区各级政府、事业单位、社会团体和各族人民共同努力的目标。我们认为，《办法》第十二条对于县级以上人民政府各部门之间科技分工与协作的规定过于概括，没有对于各部门具体职权加以明确规定。其次，该条文也没有对于部门之间的统一协调组织进行规定，对于哪些科技行政管理事项由本级人民政府负责协调，哪些事项由科技厅（科技局）负责协调没有作出明确的规定，结果导致“九龙治水”各自为政，大大降低科技行政管理的效率。再次，该条文不具有开放性，从科技管理实践来看，一些部门并没有被纳入到立法列举的科技协同管理组织范围之内，例如，科技创新券的管理需要地方财政部门的支持和配合，专利权质押融资离不开知识产权局、银行监管部门的支持和配合。我们建议：一方面，可以通过加强多部门共同立法或者直接由本级人民政府立法的方式对部门之间的职权进行科学划分，提升各部门之间行政管理的效率；另一方面，可以在各级人民政府建立一个独立的科技创新委员会，吸纳各相关部门负责同志参加，将部门协同管理常态化，统筹推进西藏科技行政管理工作。

2.3 扩大基层人民政府的科技行政管理职权

除了横向部门之间相互协作之外，在纵向上《办法》也缺乏对各级人民政府科技行政管理职权的合理划分。在《科技进步法》中有8个条文对地方人民政府的科技管理职权进行了规定，其中属于地方各级人民政府的科技管理职权包括采取措施推进科技进步（第十条）、鼓励和引导群众性科技组织为农牧业发展提供科技服务（第二十三条）、提高科技人员工资福利待遇（四十九条），保障科技人员接受继续教育的权利（第五十条），属于县级以上人民政府的科技管理职权包括采取措施支持公益性农业科技研发机构和推广机构（第二十三条）、制定科学计划、确定科技计划项目、鼓励企业积极参与实施（第三十一条）、创造公平竞争市场环境（第四十条），而《办法》对自治区的科技管理职权的规定有36 条之多，而对于市、县人民政府科技管理职权的规定只有2 个条文且非常概括，没有对于乡镇基层政府科技行政管理职权加以规定，有过分倚重自治区人民政府及其科技管理行政部门的倾向。因此，我们建议在《办法》中增加市、县两级地方人民政府的科技管理职权，如规定市、县人民政府实施科技创新驱动发展战略，制定本地区科学技术发展规划，领导本地区的科学普及工作，建立农牧业发展基金、设立科技创新基金等内容。

从统计数据来看，西藏科技资源地区差异性大，大多数科技资源都集中在拉萨。根据2018 年西藏科技统计数据显示，西藏全区27家科学研究与技术服务事业单位（不包括转为企业一家），在拉萨市24 家，占总数的88.89%；山南市、昌都市、日喀则各有1 家，林芝市、那曲市和阿里地区没有一家。2018年西藏自治区科学研究和技术服务事业单位共有从业人员1741人，其中拉萨市852 人，占科技活动人员总数的86.85%；昌都市21 人，占科技活动人员总数的2.14%；山南市40 人，占科技活动人员总数的4.08%，那曲市、林芝市、阿里地区则没有一人。城市群是现今经济发展格局中最具活力和潜力的核心地带，也是创新资源最为密集、成果最为丰富的地区［1］。在西藏，拉萨作为首府拥有良好的工业基础、庞大的消费群体、良好的公共设施、大量高水平科研人员，但其科技研究成果的外溢性并不明显，并没有能够有效辐射、引领其他城市的科技创新。西藏的科技进步应当是7个地市的共同进步，西藏7 地市都应当充分发挥自己的科技优势构建本地区的科技发展规划，从立法角度来看，对各市县政府科技职权的规定有利于充分发挥各地区科技创新的积极性，实现7个地市科技共同进步。

2.4 确立行政职权行使的合法性审查标准

随着科技发展的标准化、专业化、集中化的加深，为了持续推动全社会的科技进步，一个强有力的政府是必不可少的。在科技行政管理中，行政主体所实施的行政行为大多为柔性的行政指导、行政确认、行政奖励行为，但这些行政行为不仅仅与激励技术创新相关，还与全区的大众创业、产学研合作、企业融资、高等教育、生态保护、粮食安全存在着密切的联动效应，如若缺乏监督将有害于地方经济社会发展。因此，我们建议在下一次修订《办法》时，立法应当保障行政相对人和利害关系人申请行政复议、行政诉讼的权利，以监督行政主体依法行使职权，纠正科技行政管理中的不作为、乱作为。

3 制定科学的科技发展规划

3.1 正确处理科学研究重点领域与重点产业之间的关系

3.1.1 重点领域的确定不应当完全取决于政府的产业政策。与江苏省等省区在科技进步法实施条例中直接规定科学研究的重点领域不同，我区《办法》第十五条并没有明确规定科学技术研究的重点领域，而是在“科技服务产业发展”理念指引之下，将特色农牧业、藏药业、民族手工业、特色旅游业、优势矿产业、高原特色生物产业和新能源确定为科学研究、技术应用推广的主要领域。通过调取2010 年西藏自治区人民政府工作报告来看，当年确立的重点发展产业包括：旅游业、藏医药业、优势矿产业、高原特色生物产业和绿色食（饮）品业、特色农牧业及加工业、建筑建材业、民间手工业和以水电为主的能源工业［1］，《办法》中确立的7个重点研究领域全部被包括在自治区的重点产业中，但实际上“特色旅游业”属于典型资源型产业，科技创新附加值并不高。科技创新和推广应当有利于当地经济发展，但并不能因此认为只要有利于地方产业发展的研究都属于重点科学研究领域。无论从国家顶层设计，还是从地区发展规划来看，科技创新都具有相对独立价值，尤其是基础研究领域的重大突破往往具有战略意义，仅仅从推动地区经济发展层面评价科技创新实际上是不全面的。

从2017 年、2018 年、2019 年西藏自治区科学技术奖获奖的59个项目来看，高原特色农牧业和青藏高原生态保护领域各取得13项成果，高原医药学和可再生能源技术各取得8 项成果，四个领域所取得的科技成果占所有科技成果71.2%.（见图1）而作为自治区长期确立的特色旅游业产业竟然没有1 项科技成果获奖，甚至不如非重点产业的建筑工程技术的科技成果多（5项），这充分反映产业之间是存在差异性的，一些产业属于技术密集型，有的产业本身就属于资源密集型，在同等科技政策、财政支持之下科技密集型产业能够生产出更多优质科技成果，能够更加有效地提升科技的外溢性。

图1 2017—2019年西藏科技重大突破领域分布图

3.1.2 重点领域的确定应当具有前瞻性和科学性。一方面，确定科技发展的重点领域应当具有一定前瞻性，我们要按照总书记“谋创新就是谋未来”的精神，从本地区社会经济社会发展目标出发，但还需要考虑国内外科技发展现状和趋势，尊重科学研究和成果转化的客观规律；另一方面，重点研究领域的确定应当兼顾西藏基础研究和应用研究，基础研究是科技创新的源头，基础研究领域的重大进步可能带动多个产业，例如人工智能，而有些具有战略意义的基础研究持续时间长、成本高昂，不能因为短期内对于当地产业发展不具有明显的推动力而忽视其研究价值。

科学研究重点领域的确定往往是建立在对本地区科技创新能力的综合评价基础之上的，在一定时期内具有相对稳定性。地方政府在每一个五年计划中都会对重点产业进行调整，如2020年自治区人民政府工作报告已经将高原生物产业、旅游文化产业、清洁能源产业、绿色工业、现代服务业、高新数字产业、边贸物流业确定为我区重点产业，但重点产业的变化并不能成为调整自治区重点科学研究领域的充分条件，否则就有违科学研究与技术推广的发展规律。西藏目前的传统产业依然占据主导地位，产业结构调整的重点是传统产业结构的优化升级，从劳动密集型向知识密集型转变，从依赖资源的传统产业向技术密集型产业转变。战略性新兴产业往往是建立在突破性技术的基础上，通过知识扩散、技术聚集新兴产业往往对传统产业注入新的生命力量。因此通过高新数字产业、清洁能源产业带动传统畜牧业、传统医药业、传统制造业技术更新、产业升级是西藏当前实现产业技术创新布局的重要内容。

2016 年中共中央、国务院出台的《国家创新驱动发展战略纲要》是科技部会同相关部门在开展国内外调研、中长期科技规划纲要和科技评估、科技预测基础上作出的，它是落实习近平总书记系列重要讲话精神和十八届五中全会提出的创新发展理念的具体行动，是对未来30年创新发展战略进行的顶层设计和系统谋划［2］，因而全区在修订《办法》时应当充分考虑该份纲要。《国家创新驱动发展战略纲要》提出发展智能绿色制造技术、现代农业技术、现代能源技术、现代服务技术是与我区相应产业发展存在密切联系的，为了推动这些产业发展有必要将高原生物产业、清洁能源产业、绿色工业、现代服务业、高新数字产业、边贸物流业等领域视为科学研究的重点领域，同时随着新冠肺炎病毒的肆虐，藏医药产业应当成为自治区科学研究的重中之重，因此建议在修订《办法》时将重点研究领域列为：“高原生物、藏医药、清洁能源、绿色工业、现代服务、高新数字”。

3.2 第二次青藏科考对于制定西藏科技发展规划的指引作用

开始于2017 年8 月的第二次青藏高原综合考察研究（以下简称“第二次青藏科考”）是西藏近年来影响最为深远的科学研究项目。在第一次青藏科考的基础上，第二次青藏科考着眼于近50年来青藏高原自然与社会环境发展的巨大变化，确立了“亚洲水塔”动态变化与影响、生态系统与生态安全、生物多样性保护与可持续利用、人类活动与生存环境安全等10个重大研究任务和60多个科考专题。

3.2.1 第二次青藏科考是一次着眼于国家战略需要的跨学科、跨地区的重大科学研究。通过运用地球科学理论，第二次青藏科考将大气圈、水圈、冰冻圈、岩石圈、生物圈、人类圈等不同的地球圈层研究有机整合起来，揭示各个子系统之间相互联系和相互作用的机制，从而为青藏高原的环境变化和可持续发展打下基础。面对日趋复杂的研究内容和日益激烈的国际竞争，以单一学科为基础的“划科而治”只会导致学科发展的“画地为牢”，合理的科学规划应当鼓励多学科协同创新，融合不同学科的知识和方法。为了实现跨学科的联合创新，研究团队就需要打破地域、人事隶属关系的束缚，以解决重大实际问题的目标，在全国甚至在全世界范围内寻找每一个领域的顶尖人才，实现多学科科学家的协同创新。

3.2.2 现代科学研究平台是以数据公开、共享为基本特征的。西藏自治区政府提出的“建平台、攻专项、促转化、广普及”科技工作要求，但却没有对“平台”加以定义。结合第二次青藏科考笔者认为，“平台”首要功能就是为参加者提供一个获取相关科技信息资源的场所。通过使用高寒网、青藏高原数据中心、“第三极环境（TPE）”国际中心、中科院海外科教中心等国际科学联盟，极大提高了第二次青藏科考的准确性，而在使用数据的同时，第二次青藏科考还在不断将取得的动态数据和最新成果对外进行公开，为全世界关注“第三极”的科技工作者共享数据提供了条件。无论是政府制定中长期科学规划，还是组织跨学科科研团队、实现科研成果的转化，都应当实现信息在一定范围内的公开、共享，不仅仅包括研究成果信息，还包括实验数据等过程信息。

3.2.3 通过优化人才发展机制集聚优秀人才。第二次青藏科考汇集了中科院青藏高原研究所在内的众多国内国际知名研究机构的研究人员，仅在前期论证建议阶段就有全国16 个单位23 位院士参加［3］。“人才资源是第一资源，也是创新活动中最为活跃、最为积极的因素。”［4］解决西藏对高层次人才，尤其是领军人才的迫切需求关键是要改革和完善人才发展机制，不断提高科技人才的待遇，保障其从事科学研究的基本条件。

3.3 提高财政购买科技资源的使用效率

3.3.1 提高大型科学仪器设备的使用效率。针对一些地方存在“科技资源配置分散、封闭、重复建设问题比较突出，不少科研设施和仪器重复建设和购置，闲置浪费比较严重，专业化服务能力不高”的情况，总书记指出对于公共财政投资形成的国家重大科研基础设施和大型科研仪器应当向社会开放［5］。“西藏大型科学仪器设备数据库现有区内可供仪器设备共享单位16 家，仪器设备324 台，仪器总价值为1679.8069 万元，但由于管理机制导致的条块分割、地区分割、行业分割，使西藏地区大中型仪器设备重复购置，有限的资源得不到有效利用。”［6］

根据《中国统计年鉴》（2018 年）的统计数据显示西藏2017 年研发经费投入2.9 亿元，排在31 个省区最后一名，在投资经费有限的情况下，我们更应当提高大型仪器设备使用效率，提高企业、高等院校、科研机构对于仪器设备使用的协作机制。在增加财政投入力度的同时，不断提升科技资金的使用效率，因此建议《办法》专门对科研设备、大型仪器共享机制加以规定。

3.3.2 通过立法构建西藏大型科学仪器设备的共享机制。我国《科技进步法》第四十六条明确规定利用财政性资金设立的科学技术研发机构应当建立科学技术资源共享机制，促进科技资源的有效利用，在随后的六十四条、六十五条、六十八条对于大型科学仪器设备的购买、科学设备的共享使用、知识产权保护以及不履行科学技术资源共享义务的法律责任进行了规定。《办法》在第六十三条也规定了财政性资金投资的大型科学仪器设备和平台资源共享机制，但并没有对于如何建立大型科学仪器设备清单，如何对外公布信息，如何接受申请，如何建立与他人共享仪器设备行为进行奖励加以规定。从其他省区的立法来看，上海、陕西等地出台的相应规定值得我区借鉴。2007年出台的《上海市促进大型科学仪器设施共享规定》提出建立仪器设备共享服务平台、为用户提供大型科学仪器设备共享的信息查询、服务推介、技术培训等服务；购买新建大型设备可行性研究报告应当提供共享服务的承诺并对于共享时间、范围、方式进行约定；对于本市已有同类大型科学仪器设施并且通过共享服务可以满足申请单位科学研究的，不允许批准新购该类设备。按照2018年出台的《陕西省重大科研基础设施和仪器设备开放共享实施方案》，陕西省建立了重大科研设备和仪器设备开放共享专项工作协调小组，建立部门联动机制，省科技厅牵头负责仪器设备开放共享的宏观管理和综合协调，建设陕西省科研设施和仪器设备网络管理平台，公布科研设施与仪器设备目录、开放共享制度、服务方式、服务内容、服务流程、收费标准等信息，实时提供在线服务。

全区应当在借鉴上海和陕西地方立法的基础上，综合考虑西藏特殊区情构建具体的共享机制：（1）对于财政资金资助购买的仪器设备信息，只要不涉及国家安全和个人隐私问题，都应当通过网络平台予以公布；（2）对于新购买的大型仪器设备，应当提供申请使用仪器设备的途径；（3）对于项目申请人提出购买大型仪器设备的请求进行审查，申报书须要对于仪器设备是否同意向社会公开作出承诺并对共享使用的条件进行设定；（4）申请购买大型设备仪器须提供自治区科研仪器、设备网络平台的检索报告，如果通过共享方式能够满足新申请项目研究需要的，不批准购买新的仪器设备，从而避免科研仪器设备的重复购置；（5）为了激励大型仪器设备管理单位参与科研资源共享制度，减少仪器设备闲置浪费的发生，需要建立自治区大型科研仪器设备共享奖励基金，对于共享使用率高的仪器设备管理单位应当予以奖励，对于闲置率高、共享使用低的管理单位应当予以劝诫和通报批评，暂停该单位购买大型仪器设备的申请；（6）实现西藏与内地援助省区仪器设备信息联网互通，开辟共享仪器设备使用的咨询板块，加强内地援助省区科技人员对于仪器设备使用的技术指导，建立西藏与内地援助省区科技资源的共享机制。