基于公共交通视角的城市交通拥堵治理策略——以河南省为例

张 浩 刘艳忠 饶明雷 李 文

（1.郑州市公安局交警支队，郑州 450003；2.河南省城乡建筑设计院有限公司，郑州 450003； 3.河南省公共交通协会，郑州 450044）

引言

随着经济社会的快速发展，交通拥堵已经成为我国城市普遍面临的“城市病”之一，引起社会广泛关注。虽然河南省早已关注和介入城市交通拥堵问题，多年来坚持实施公交优先发展战略，不断增加交通供给，但大多城市的交通拥堵情况仍然呈越来越严重的趋势，使得城市面临着公共交通优先路权得不到保障、公交吸引力逐渐下降、城市资源紧张、大气污染严重等问题的严重挑战。公共交通以其自身大运量和道路资源利用率高的特点为解决交通拥堵提供了新的出路，故基于公共交通视角探讨城市交通拥堵治理措施意义重大。目前已有一些分析交通拥堵成因和治理的成果，如运用交通工程学、经济学、运筹学相关理论来解释和研究交通拥堵的形成原理[1-3]，或从公共交通、拥堵收费等方面归纳出拥堵治理的对策[4-6]，这些研究多从技术层面出发，且大多数研究界定在大城市，针对性不强。本文以河南省为例，特别针对中小城市，从交通需求、基础设施和规划管理角度剖析城市交通拥堵问题的成因，基于治堵思路转型，提出公共交通视角下城市不同发展阶段交通拥堵预防和治理的策略措施，以此探讨我国城市交通拥堵的应对治理 之路。

1 河南省城市交通拥堵成因分析

1.1 交通需求增长迅速

1.1.1 城镇化速度加快，人口增长与流动加剧

2007-2017年是河南城镇化发展速度最快的时期。2017年，全省总人口1.085亿人，城镇常住人口4794.86万人，城镇化率首次突破50%，达到50.16%，城镇化增长速度快于同期全国平均水平。农村人口向城市迁移聚集，中心城市集聚态势更加明显，郑州市人口占全省人口的比重从2000年的7.3%上升到2017年的10.3%。人口的大量迁移给城市交通带来更大压力，城市基础设施供不应求，使得大城市交通拥堵更加严重。

1.1.2 机动车井喷式增长，保有量持续上升

2016年河南省机动车保有量已经位居全国第三位，省会郑州机动车保有量突破400万辆，位居全国第七位；小城市济源机动车保有量虽然仅是郑州的二十二分之一，但按照驾驶人数计算，平均2个济源人就有一本驾照。由此可见，不仅大城市机动车增长态势明显，小城市机动车出行也越来越常态化。

1.2 基础设施供不应求

1.2.1 道路设施总量不足，结构不均

河南省各地近些年不断完善道路设施，但全省路网密度平均水平较低，路网密度差异性较大，截至2017年底，特大城市郑州路网密度为6.22km/km2， 而小城市济源只有3.63km/km2。而且很多城市的老城区道路比较狭窄，连接主干道的次干路、支路严重不足，断头路、瓶颈路多，一旦由于施工或上下班高峰主干道发生拥堵，车辆难以通过其它道路疏散或分流，极易引发严重拥堵。

1.2.2 公交及慢行设施建设滞后

2014年以来，河南省通过公交都市和省“公交优先”示范城市的创建鼓励公交发展，取得了一系列成效，但总体发展相对滞后，主要问题有：

（1）大运量公共交通如轨道交通、BRT、快速公交建设滞后，除郑州、洛阳等大城市外，其它中小城市公交服务供给能力不足。

（2）常规公交线路设置不合理，线路重复系数高、空驶率高；公交站点覆盖不足，换乘不便；出行信息服务不完善，市民乘坐公交意愿不高。

（3）慢行空间存在被挤占、不连续、出行环境差等问题。

（4）公共交通与其它交通系统换乘不便捷，出行一体化程度不高，“最后一公里”问题尚未很好解决，居民公交出行体验差。

1.2.3 停车设施紧缺

与机动车保有量快速增长不相匹配的是，停车位的增长非常缓慢。公共停车场建设仍存在多头管理问题，涉及规划、城建、交警等部门，难以统一协调。目前河南省各地缺少前瞻性的停车场规划，同时监督管理机制的不完善使停车问题成为交通拥堵的重要原因之一。

1.3 规划管理水平欠缺

1.3.1 施工现象普遍

近几年河南省各地老城区改造步伐加快，一些市政工程的施工使原本拥堵的道路更加难行，且许多项目缺乏系统规划，建设工期长、反复拆建，影响道路交通正常运行。

1.3.2 违章现象较多，交通执法不到位

三轮车、电动车当前仍普遍存在，尤其是中小城市居民出行范围小、距离短，相比私家车，电动车更加方便快捷。但多数地方对三轮车、电动车疏于管理，交通秩序混乱，乱停乱放、违章占道等现象严重影响道路通行。

1.3.3 交通管理智能化水平落后

交通管理手段比较落后也是造成城市交通拥堵的重要原因。河南省智能交通系统建设起步较晚，部分城市缺少现代化的交通监管与疏导设备，交通信息不能实时、有效传递，没有形成统一的交通指挥网络系统，交通事故处理效率较低。

2 公共交通视角下的交通拥堵治理目标

2.1 治堵思路转型

2.1.1 跳出局部单一的治堵思维

城市交通拥堵反映的不仅仅是交通本身的问题，它折射出一个城市在规划建设、公共服务供给、市民素质以及城市治理等方面的不足和缺陷。因此，交通拥堵必须跳出局部、单一的治理思维。

（1）城市交通拥堵治理应更加强调公交优先理念。很多时候由于公共交通供给不足，且可达性、对接性、舒适性和便利性无法满足大众需求，导致了私家车激增、拥堵加剧。

（2）城市交通拥堵治理应更加强调主体多元。要形成以政府部门为主导，社会多元主体及市民共同参与的模式，拥堵治理不只是政府单方面的事务，而是全体市民共同关心的事情。

（3）应更加强调交通一体化的发展思路。要关注公交与其它出行方式的衔接，做好换乘枢纽建设，完善“最后一公里”接驳，提高整个城市的交通出行效率。

（4）城市交通拥堵治理应更加强调以人为本。驾驶员的基本素养、行人的安全意识、公众的交通法规意识对城市交通拥堵具有非常显著的影响。解决好了人的问题，交通拥堵就可以得到相当程度的缓解[7]。

2.1.2 治堵思维的转型

本文将交通拥堵治理分为两个视角：战术视角和战略视角。战术视角解决的是交通拥堵技术层面的问题，如控制车流量，完善信号灯设计以及收拥堵费、限行限车、提高停车收费等增加出行成本的经济管制型治理措施；而战略视角解决的是交通拥堵系统层面的问题，如完善主城区的空间布局，控制主城区人口密度，提高交通管理和服务水平等。两个视角缺一不可，只有两种治理思维和方法的统合才能起到标本兼治的功效（图1）。

图1 交通拥堵治理模式

综上所述，交通拥堵治理应该有一个思路的转型，即：从战术型治理向战略型治理思维转型；从应急型治理向常态型治理思维转型；从消极型治理向积极型治理思维转型；从约束型治理向激励型治理思维转型；从封闭型治理向开放型治理思维转型；从局部型治理向全局型治理思维转型；从管制型治理向服务型治理思维转型；从人治型治理向法治型治理思维转型。

2.2 河南省城市交通拥堵治理目标

2.2.1 总体目标

立足河南省经济社会发展实际，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，以解决“出行难、乘车难、行车难、停车难”问题为导向，坚持以人为本、公交优先、多措并举、统筹调控、科学治理，为市民便捷出行、安全出行提供良好的交通秩序和运行环境。

2.2.2 具体目标

近期（2020-2025）：确立公共交通在城市交通中的主导地位，采取“多管齐下”的方式，运用交通系统管理、交通规划建设、交通需求管理等多种方式，从源头上解决交通拥堵。

远期（2025-2035）：固化公共交通在城市交通中的主导地位，构筑高效便捷、安全舒适、经济可靠、绿色低碳的出行环境，满足广大人民群众出行需求，使公共交通与经济社会同步发展、协调 发展。

3 公共交通视角下的交通拥堵治理策略

3.1 城市交通拥堵预防策略

对于现状畅通及轻度拥堵的区域采取预防措施。包括提高公交专用道设置比率、提高公交港湾停靠站设置比率、提高公交线网密度、加强公交发展规划及政策制定等。

3.1.1 提高公交专用道设置比率

在城市主干道布设公交专用道是优先发展公共交通的一种基本形式，可以为公共交通提供良好的运行环境，是预防城市拥堵的有效途径之一[8]。建议在拥堵路段上优先考虑公交专用道的设置，虽然短期会引发社会反响，但从长远来看，设置公交专用道是保障公交路权、预防交通拥堵的有效措施，也是一种可持续发展的措施。

3.1.2 提高港湾停靠站设置比率

公交停靠站的设置对公交车辆的行驶影响较大，同时也影响道路交通秩序。在道路条件允许的情况下，港湾停靠站可以减少对旁侧交通流的干扰，降低公交车停靠对后续车辆的影响，有效预防停靠引起的交通拥堵（图2）。

图2 港湾公交停靠站设置形式

3.1.3 提高公交线网密度

提高公交线网密度能够减少候车时间，提升居民出行的便捷程度，增加公共交通吸引力。建议以“功能分级，服务分区，枢纽聚线，换乘整合”为主线，构建以大中运量公共交通为骨干，常规公交为主体，定制公交、出租车为补充，公共自行车为延伸的具有竞争力的公共交通系统（图3）。

图3 公交线网功能分层示意图

3.1.4 加强公交规划及政策制定

加强公交规划及政策制定能够对交通拥堵起到良好的预防作用，尤其是城市新区建设应具有前瞻性，做好公交发展规划，制定好政策，预防由于小汽车快速增长而导致的交通阻塞。公交优先政策体系见图4。

图4 公交优先政策体系

3.2 城市交通拥堵治理策略

对于现状中度拥堵与严重拥堵的区域采取治理措施。包括提高公交车高峰时段平均运营时速、提高智能公交站台设置比率、提升公交调度智能化水平、优化施工区交通组织等。

3.2.1 提高高峰时段平均运营时速

尽管是白天，但别墅里的光线却格外晦暗。罗恬只感觉陈洋的眼睛灼灼地闪着光芒。陈洋轻轻抚着她的脸颊说：“那么多人死了，你不害怕吗？”

提高公交车高峰时段平均运营时速是增加公交吸引力的主要方法，对于潮汐交通现象明显的区域，建议设置潮汐车道，并改善路网级配。

潮汐车道的设置条件：

（1）机动车车道数为双向3车道以上，城市主干道5条车道以上，道路双向车道数为奇数的道路更适宜设置潮汐车道。

（2）交通量方向不均匀系数KD至少为2/3，尽可能在3/4以上。

（3）设置潮汐车道的道路不能有中间隔离带，也不能有有轨电车轨道等设施经过。

（4）潮汐车道设置后，重交通流方向的拥堵状况应有所减轻，同时也不能造成轻交通流方向的车道拥堵。

（5）设置潮汐车道的路段不宜太长，一般控制在1-5km比较合适，且潮汐车道的道路终端应具有充分的交通处理能力。

3.2.2 提高智能公交站台设置比率

3.2.3 提升公交调度智能化水平

智能化公交调度是集多种先进技术于一体的综合性调度系统，在治理交通拥堵中具有重要的地位和作用。首先，根据交通流特征及交通状况确定初始发车时刻表，再分配相应的公交车辆和驾驶员，同时根据运行中采集到的动态数据对调度模型的参数进行不断更新，对调度系统效益进行评价，从而选择最优方案。智能化公交调度系统的功能模块包括：信息系统模块、监控系统模块、通讯系统模块和调度控制模块（图5）。

图5 智能化公交调度系统功能模块结构图

3.2.4 优化施工区域的交通组织

城市交通基础设施建设推进较快，占道施工的路段急剧增加，对道路交通的安全与畅通影响较大（图6）。优化施工区域交通组织的方法主要有：

图6 施工区域交通流动态示意图

（1）施工区行车道交通组织优化

占道施工区应尽量减少对车道的占用，必要时可通过减小车道宽度来补偿，将车道宽度压缩为3.0m，也能够起到降低车速的作用。

在设计行车道流线时，转弯角尽量小于135°，否则会导致车辆通行缓慢；也要注意车辆的转弯半径，避免公交车转弯半径不足的问题，若在施工区域无法变更时，可以通过更换小型公交车来解决。

（2）施工区交通流组织优化

施工区交通流组织应该以标志诱导为主，改善周边道路为辅，采取“外部诱导、内部管控”的 措施：

①交通诱导：属于相对柔性的交通管理措施。通过发布路况信息，使出行者及时准确地掌握实时交通状况，提前合理选择路线，避开施工区域。

②交通分流：属于相对刚性的交通管理措施。采用交通渠化等方式，引导车辆进入指定道路，使区域内部路网的交通流分布均衡，在进行道路改造时，尽量利用道路红线内剩余的道路资源来弥补施工带来的损失。

③交通管制：属于强制性交通管理手段。主要依靠交管部门现场指挥调度以及标志标线的引导，一般来说，在外围影响区、交通过渡区需要设置告知标志。

（3）施工区车辆组织优化

车辆在通过施工区时速度会明显下降，若仍以上游相同速度行驶就易造成交通事故和交通拥堵。对于城镇道路，占道施工路段最低限速一般为40km/h，特殊路段最低限速也不宜过低，一般为20km/h。当施工区限速与正常行驶车速相比减小幅度大于16km/h时，还需在最低限速标志前适当增加提示标志，使驾驶员提前逐步降低车速。

（4）施工区公交组织优化

在道路资源有限的情况下，尽量实现公交分流，缓解交通压力，积极调整公交线路，使其与施工协调。尽量保持公交线网结构，不要大规模调整公交线路，体现就近原则，减少乘客步行距离。

①调整公交线路首末站和走向：对施工区必须占用的公交线路，可根据实际情况选择其周边有条件的道路来代替，保证施工区域附近的居民出行。

②调整公交站点：公交站台的迁移距离不宜超过1km，并通过信息板、电视、报纸等媒体及时通知市民。

③调整公交车型和发车频率：通过施工区的公交车尽量采用车型较小、对道路条件要求较低的车辆，同时，发车频率可以适当加大。

4 结语

促进公共交通发展是解决交通拥堵、停车难等问题的重要手段。同时，由于机动车快速发展，慢行交通方式受到冲击、空间受到挤压，优先发展公共交通，将有限的公共资金和资源投入到公共交通建设中，可以更多保障步行和自行车的交通空间。

本文在河南省城市交通拥堵成因分析的基础上，讨论了治堵工作的转型思路，归纳了城市不同发展阶段交通拥堵预防和治理的策略措施，可以为城市交通拥堵治理工作提供参考，并为城市公共交通的健康、快速、可持续发展提供支持。