“紧日子”新形势下基层央行内部审计履职路径探析

龚书莹

【摘 要】基层央行内审部门应“审势度事”，及时适应新形势变化，准确把握上级行关于“过紧日子”的相关要求，结合审计任务及时调整审计重点，不断落实监督职责，更好发挥内部审计在推动提高央行治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

【关键词】紧日子;基层央行;内部审计

一、背景

2019年“两会”期间习近平总书记指出“党和政府带头过紧日子，目的是为老百姓过好日子，这是我们党的宗旨和性质所决定的”，随后全国财政工作会议明确要坚决落实习总书记过紧日子要求，开源节流、增收节支、精打细算，执守简朴、力戒浮华，厉行节约办一切事业。2020年，突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来了前所未有的冲击，预算收支矛盾加剧，党中央、国务院明确要求各部门必须真正过紧日子，各项支出务必精打细算，讲求绩效。这些仅仅是过“紧日子”的开始，预算资金压减的趋势将在未来几年持续存在，过“紧日子”也将成为各部门长期面临的新形势。

二、央行政策解读

2020年6月，中国人民银行银行办公厅印发了《关于严把关口落实落细过紧日子要求的通知》，要求人民银行系统各级机构必须贯彻落实党中央、国务院关于真正过紧日子的决策部署，结合人民银行实际情况和推动创建“让党中央放心、让人民群众满意的模范机关”工作，落实落细过紧日子各项要求，全面推动预算资金提质增效。具体措施有：

1.提高政治站位，牢固树立过紧日子思想。

严格贯彻落实党中央决策部署，增强“过紧日子”的政治自觉、思想自觉、行动自觉。围绕做好“六稳”工作、落实“六保”任务，高质量管好用好财务资源，确保各项工作任务责任不减、力度不减、成效不减。将过紧日子和全面从严治党结合起来，加强和改进作风，落实中央八项规定及其实施细则精神，严肃财经纪律，层层压实责任，严格执行标准。

2.精打细算，落实落细过紧日子各项要求。

（1）强化预算刚性约束。优化支出结构，保障重点支出，压减一般性支出。加强预算执行管理，从严控制预算调整。加强采购管理，降低采购成本，严格控制单一来源采购，提高竞争性采购的比重。严格执行预决算公开规定，稳步推进财务透明度建设。

（2）保障重點领域支出。优先保障重大改革、重要政策和重点项目，做到保刚性支出、保有效运转、保重点支出。做好与当前预算已执行部分的衔接，加强项目库管理，严格审核项目必要性和合理性，整合和减少小、散项目，按照轻重缓急原则进行项目排序。

（3）大力压减一般性支出。全面梳理费用支出，重点压减一般性支出，对无实质内容、可暂缓实施或无法开展的支出事项，要坚决予以取消。研究分析近年公用经费和项目支出的费用结构、规律和特点，动态调整预算定额标准，确保一般性支出应压尽压、可压尽压。

（4）严控各类支出标准。大力精简一般公务活动，统筹开展各类业务条线宣传，进一步加强协调整合，积极采用视频、电视电话、网络等方式开展，努力节约日常经费开支。加强支出审核，从严从紧控制支出。

（5）提高资源使用效益。加强年度预算资金、结转结余资金、专项资金管理，加强全口径预算监控。结合不动产清理规范工作，完善共享共用和调剂机制。落实公务用车制度改革工作、加强对能源和办公设施用品的节约集约利用、持续推动信息系统整合和资源共享，提高信息技术基础设施和系统运维效率。

3.讲求绩效，全面推动预算资金提质增效。

（1）全面加强绩效管理。开展整体支出绩效评价试点，将预算绩效管理范围从项目支出拓展到所有预算资金，延伸至基层单位和资金使用终端，推动提升预算管理水平和政策实施效果。

（2）增强绩效目标约束。建立“绩效目标认领制”，按照“谁申请资金、谁设定目标”的原则，结合业务规划、历史数据、内外部检查整改建议等，合理设置绩效目标，提升绩效目标质量。

（3）提升绩效监控与评价的质量。稳步推进预算执行进度和绩效目标实现程度“双监控”，突出结果导向，全面衡量项目的产出和效果，将业绩考核结果、内外部检查发现的绩效相关问题在评价中予以反映。

三、“紧日子”新形势下基层央行内审部门职能转换及工作重点的变化

“紧日子”新形势下的最大特点是预算资金的持续压减，但人民银行的法定职责义务却没有减少，对于完全依靠中央财政预算和上级行拨款的人民银行而言，资金缺口将陆续出现乃至越来越大。因此，按照党中央和上级行要求，过好“紧日子”，基本的管理思路是“开源节流”和“提质增效”。因此，按照这个思想，作为基层央行内部审计部门应在工作中关注以下重点：

1.持续开展预算管理审计，更加关注全面绩效。

对于基层央行内审部门而言，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，力争建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，其主要任务在于推动各部门、各单位树立绩效意识、落实预算绩效工作。人民银行各级内审部门应通过开展预算管理审计，关注各部门、各单位在预算管理和预算执行过程中的预算绩效组织管理情况、预算绩效目标设定情况、项目支出绩效自评情况、绩效评价及结果应用情况。重点关注：一是绩效目标设置情况。目标设定是否符合“细化量化、合理可行”的要求，是否与业务规划相吻合，是否能准确反映本单位重点工作;设定依据是否充分，是否经过调研论证，是否符合客观实际，是否与资金量相匹配;是否可细化为具体的绩效指标，绩效指标是否科学、合理。二是绩效目标评价情况。绩效目标完成情况自评时是否覆盖所有支出，是否如实反映绩效目标实现情况，是否对未完成的预算绩效目标及指标的原因进行合理性分析;自评结果是否真实、准确、客观。

2.深入开展经济责任审计，更加突出厉行节约。

十八大以来，坚持厉行节约反对浪费是各单位作风和形象方面的明确要求，在新形势下“勒紧腰带”也是基层央行“过日子”的现实选择。近年来，人民银行各级单位对机关经费管理、差旅管理、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房等都做出了全面规范，且与中央八项规定精神紧密相联。各级内审部门应通过开展任中经济责任审计和离任审计，关注人民银行各单位及各级领导干部贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神，全面严肃财经纪律和过紧日子要求的落实情况，关注预算资金、业务专项资金和其他收入执行的规范性，揭示各类违反财经纪律问题。

从近年的审计情况来看，基层人民银行厉行节约的意识已经树立，故意违规的问题大为减少，当前基层行内审部门的审计重点应强调防止出现“疲劳综合症”，避免违反八项规定问题回弹。按照上级行“过紧日子”的要求，当前审计重点关注：在“车改”过程中是否出现变相增加保留车辆;是否在会议费、培训费等科目中列支、转移、隐匿其他费用;是否在国内公务接待中报销各类烟、酒等费用;是否严格落实“收支两条线”的要求，有无截留、坐收坐支、挪用等现象;专项资金是否专款专用、是否存在多头管理、是否存在扩大开支范围、超标准支出、弥补预算内资金等情况;租赁收入、政府拨补资金等其他收入是否依法合规管理使用。

3.查深查透各类项目支出，更加强调专款专用。

“过紧日子”新形势下，资金如要发挥更大的效益，就要遵守各自的支出秩序，各负其责。要将项目支出与一般性支出区分开来，更加关注项目支出和管理过程中有关制度的权威性和执行力，更加强调预算的管理效率。人民银行项目经费按照属性区分，分为行政事业类支出和基本建设类支出，近年来随着基本支出预算收紧，一些单位出现“项目经费基本化”的趋势，基层央行内审部门审计行政事业类支出时尤其要关注经常性经费，如货币发行费、反假货币经费、电子设备运转费等，避免出现将项目支出视作基本支出的补充和补偿，挤占挪用项目经费、超范围列支项目经费等问题。审计基本建设类支出时应注意其具有投资大、周期长的特点，新形势下审计中应更加关注工程项目推进的效率和建设资金使用的效益。工程效率方面，审计中重点关注工程项目是否按照可行性研究和初步设计批复的建设计划进行，对于延期时间较长甚至处于停滞状态的项目要进一步了解原因，并针对不同原因提出审计整改意见。资金效益方面，审计应重点关注基建项目的预算执行进度，检查财政资金长期结转的原因和合理性，重点关注是否存在不及时上缴结余资金或违规使用结余资金建设概算外内容的问题。

4.扎实做好调查、咨询、服务，更加重视使用效益。

目前，人民银行部分资产存在长期闲置或超标准配置等现象，在过“紧日子”的新形势下必须探索建立本单位长期利益的资产协调共用机制，加大共享调剂力度，切实盘活存量资产，提高资产使用效率。基层央行各级内审部门应通过开展调查、咨询、服务等工作充分了解目前单位闲置资产的使用及管理情况，尤其是重要资产如房产、车辆等情况。目前，出租是解决资产闲置、提高资产使用效益的有效方式，但这些资产的出租出借行为需按照资质报上级行有关部门批准，审批流程和周期较长，而未批先租又面临政策性风险，在目前“过紧日子”的新形势下，各级审计应帮助资产管理部门共同寻求既不违反政策规定又强调资产使用效益的办法和手段，共同促进闲置资产的配置、使用、处置、盘活，强化效益观念，使资产使用收入成为基层行其他收入的重要补充。

5.强调风险管理和内部控制，更加兼顾制度效率。

内部控制和风险管理都是人民银行的重要管理活动，是基层央行单位治理的基石，也是各级内审部门的重要的制度安排。2013年，人总行办公厅转发了《财政部关于印发行政事业单位内部控制规范（试行）的通知》（银办发〔2013〕199号），将内部控制的基本原理与人民银行实际相结合，梳理了业务流程，瞄准了内部管理中的薄弱环节，将制衡机制嵌入到内部管理制度之中，对加强内部管理具有重要的指导价值。2018年，人民银行内审司下发了《内审部门风险评估工作管理办法》（银内审发〔2018〕23号），要求各级内审部门探索通过风险评估系统的方式对全辖各机构、各业务单元、各业务职能开展风险评估。基层人民银行应当从单位实际情况入手，将内部控制、风险评估与单位性质、业务范围、风险水平、经济活动特点以及内外环境等相结合，才能取得理想的控制效果。“过紧日子”的新形势下，基层央行内审部门应加强对内控规范和风险评估的学习，吃透文件精神，准确把握其内涵和要点，在审计实践中既要评估单位内控制度存在的风险，也要关注内控制度执行的效率，促进单位建立健全符合有关规定、贴合单位实际的制度体系，真正将制度优势更好转化为治理效能。

四、“紧日子”新形势下基层央行内审部门工作的新要求

审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是国家治理体系当中依法用权力监督制约权力的一项制度安排。内部审计肩负着全方位监督本单位经济运行的重要职责，是人民银行经济决策科学化、内部管理规范化、风险防控常态化的重要制度保障。“过紧日子”形势下，基层央行内部审计部门应切实履行监督职能，推动国家“过紧日子”相关要求在本单位的有效落实，实现审计价值;同时，带头落实过“紧日子”的要求，在保证审计质量的前提下厉行勤俭节约、降低审计成本，提高审计效能。具体可从以下四个方面入手：

1.依法审计，强化规范审计理念。

强化依法审计，是适应“紧日子”新形势的客观要求，坚持依法并规范审计，才能更好地履行内部审计职责。首先，审计应始终坚持合法合规开展，不断提高自觉遵法、模范守法的能力和水平，切实规范审计取证、事实确认、审计处理、审计整改等行为，明确各环节责任，强化审计过程控制，使审计结果经得起各方面检验。其次，要以质量为前提，严格项目流程质量把关，合理规划年度审计项目，2020年，人行南昌中支印发了《江西省人民银行系统内审项目全过程质量控制办法》，从项目准备、现场实施、审计报告、后续阶段等环节对内部审计工作流程进行了全面梳理規范，将依法审计、规范审计的理念应用到审计实践，对全省内审系统今后开展内部审计工作具有重要指导意义。

2.切实整改，敢于揭示并解决问题。

首先，要通过设定审计发现问题整改分类定性标准、建立审计发现问题整改巡查回访机制和全程跟踪评价机制不断实现整改落实到人、责任到岗，探索建立信息共享、结果共用、重要事项共同实施、委托整改问责共同落实的审计发现问题联动整改机制。其次，要注重坚持从历史性、全面性、客观性角度看待审计发现问题，让审计评价更客观、问题定性更准确。面对违法违纪问题要有敢于担当、敢于碰硬、敢于揭示问题的精神，对于明显违反“紧日子”要求的行为要坚决提出审计整改意见，并依据问题台账和责任清单督促被审计单位和对象限期整改。

3.创新方式，提高内部审计效能。

首先，要注重优化审计资源配置，做到科学规划，统筹协调，积极探索融合式审计开展方式，结合实际情况整合开展预算管理审计、经济责任审计、专项审计、审计调查等各类审计项目，努力做到“多项一审”、“一审多果”、“一果多用”，做好内部审计项目、内部审计组织方式“两统筹”，进一步提升内审成果运用的质量和层次。其次，要结合本单位业务特点，积极创新内部审计方式方法，加强审计信息化建设，综合运用现场审计和非现场审计方式，提升内部审计监督的效能。

4.加强内部审计结果的运用。

首先，要拓展审计成果运用渠道，发挥大监督机制的合力，不断推动将审计结果和审计问题整改情况作为考核、任免、奖惩干部以及相关决策的重要依据，并加强内部审计与纪检、巡察、办公室、组织人事等部门的沟通协作，建立信息共享、结果共用等机制，对审计中发现的重大问题和责任人，移交纪检监察追责，或由人事部门做出组织处理。其次，要对一些普遍性、苗头性、倾向性问题及时开展风险提示，督促各级加强防范，促进依法履职，努力实现提示一个、触动一片、影响一方的效果，并通过开展编写案例、综合分析、业务调研，等多种形式推介工作成果，扩大交流，提升工作影响力，不断提高内审工作质效，促进内审履职发展水平提档进位。

（作者单位：中国人民银行新余市中心支行）