“十四五”时期推动公共服务高质量发展研究

高 传 胜

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023)

进入新时代的中国，不仅社会主要矛盾发生了根本性转变，而且面临复杂严峻的国内外发展形势。走进“十四五”，风险犹存，挑战依然严峻。一方面，国内发展不平衡、不充分的问题仍然突出，结构性、体制性和周期性的矛盾并存，社会民生领域还存在不少短板弱项，稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的任务仍然十分艰巨，亟需培育经济发展新动能，顺利实现高速增长向高质量发展的有序转换。另一方面，国际上单边主义、保护主义、逆全球化抬头，不稳定、不确定因素增加，我国发展面临异常严峻的外部环境。

为此，“十四五”时期亟需积极培育发展国内大市场，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，增强内需对经济发展的驱动力。推动公共服务高质量发展，不仅是统筹推进不同领域、不同层次和不同类型的公共服务多元化供给的迫切需求，也是推动社会事业和社会产业协同发展，进而更好地满足人民群众多层次、多样化美好生活需要的现实要求，同时也是适应新时代社会主要矛盾发生根本性转变的必然要求和加快构建新发展格局的重要途径与有效抓手。习近平总书记指出，增进民生福祉是发展的根本目的①，公共服务直接关系民生保障与民生改善、关乎社会公平正义，因此，“十四五”时期必须切实践行以人民为中心的发展理念，加快推动以需求为导向的公共服务高质量发展，这样既可以筑牢民生保障安全网，更好地满足人民群众对美好生活的需要，也可以有力地支撑新发展格局的构建，积极应对复杂严峻的国内外发展环境与形势。鉴于此，本文在总结近年来我国公共服务发展状况的基础上，确定“十四五”发展方向与基本思路，剖析面临的发展障碍，并运用相关理论探寻有效的应对之策。

一、发展基础

近年来，我国在公共服务领域的财政投入不断增加，服务设施不断完善，服务供给日益充分，由此带来的脱贫攻坚效果也十分显著，就业水平保持高位，人民群众获得感显著增强。如图1所示，自2010年以来，我国农村贫困人口数量与贫困发生率持续走低；2019年末，农村贫困人口已进一步降至551万人，贫困发生率降至0.6%，两个指标的累计下降幅度非常大，反映出脱贫攻坚成效显著。2020年，我国更是实现了现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫、832个国家级贫困县全部摘帽②。

不仅如此，我国就业形势稳定，就业率也一直保持在较高水平。尽管近几年国内外发展形势十分复杂严峻，但我国就业状况仍然较好。如表1所示，无论是就业人员总量，还是就业人口占劳动力人口百分比，都处于较高水平，而且2013～2019年连续七年每年城镇新增就业人数均维持在1300万人以上。2020年，尽管受到新冠肺炎疫情的严重冲击，城镇新增就业人数仍然高达1186万人③。同时，城乡居民收入也保持持续增长态势，且其增长速度超过经济增长速度，中等收入群体在不断扩大。客观而言，这些成绩的取得，离不开公共服务持续发展带来的强有力的支撑保障。公共服务涉及的领域较多，以下仅从一些重点领域来分析近年来公共服务的发展状况。

表1 就业基本情况

(一)财政性教育经费投入持续增长，教育事业得以充分发展

近年来，国家财政性教育经费一直保持着持续增长的态势。如图2所示，2019年，国家财政性教育经费已经增加至40046.55亿元，而其占GDP的百分比亦在2017年创下历史新高，达到4.14%。财政性教育经费的持续增长，无疑为教育事业的全面充分发展提供了较为有利的条件。

图2 国家财政性教育经费增长情况

如图3、图4所示，近年来，为适应社会需求的不断增长，我国普通本专科招生人数呈稳中上升趋势，2019年升至914.9万人，尽管招生人数在增加，但同期的普通高校生师比大体保持稳定。普通高中招生人数总体上在缓慢减少，2019年转而开始回升，而生师比在持续下降。初中招生人数总体上呈先降后升的扁平V字型变化趋势，其中2015年触底，降为1411.0万人，此后四年则连续增长，2019年升至1638.8万人；生师比则在持续下降后，于2015年、2016年降到波谷，谷值为12.41，后又略有回升，2019年微升至12.88。普通小学的招生人数总体上呈上升趋势，2019年升至1869万人；生师比则总体上呈现缓慢下降趋势，2019年略降至16.85，比2010年的17.70微降4.8%。学前教育由于受出生人数等多种因素的影响，招生人数先升后降，呈扁平倒U字型，其中2015年达到波峰，峰值为2008.8万人，此后转而下降，到2019年已降至1688.2万人，比2010年的1770.4万人略低。特殊教育的招生人数尽管比较少，但总体上在不断增长。中等职业教育由于受社会需求和学校转型等因素的影响，招生人数总体上呈下降趋势，但2019年又转而略有上升，而同期的生师比则总体上呈下降趋势。综上所述，得益于国家财政性教育经费的持续增加，近年来我国教育事业总体上有了明显发展，尽管未来仍然还存在不小的优化空间。

图3 各级各类学校招生人数

图4 各级各类学校生师比

(二)医疗卫生条件持续改善，人民健康水平大幅提高

无论是根据从业人员数还是机构床位数看，近年来医疗卫生事业都实现了持续发展。如图5所示，执业(助理)医师人数和注册护士人数，都呈明显增长趋势。

图5 卫生技术人员数

从图6所示的医疗卫生机构床位数来看，医院的增长速度更加显著，乡镇卫生院虽然增长速度比较慢，但总体上也呈稳步上升态势。

图6 医疗卫生机构床位数

图7和图8则进一步反映了每千人口执业(助理)医师数和注册护士数的变化情况，显而易见，二者均呈稳步上升趋势，到2019年分别达到2.77人和3.18人，不过城市和农村还有不小差距。

图7 每千人口执业医师数

图8 每千人口注册护士数

随着医疗卫生服务的显著发展，人民健康水平有了大幅提高，平均预期寿命不断延长。据全国妇幼卫生监测数据显示，婴儿死亡率已由2010年的13.1‰稳步下降到2019年的5.6‰，孕产妇死亡率由2010年的30.0/10万下降到2019年的17.8/10万④。根据全国人口普查汇总资料，我国人口平均预期寿命已由2010年的74.83岁稳步延长到2019年的77.30岁⑤。总体上，我国居民主要健康指标优于中高收入国家的平均水平，尽管其中的原因是多方面的，但和医疗卫生服务的持续发展与不断改善密切相关。

(三)养老服务明显改善

随着社会重视程度提高和投入增加，养老服务总体状况不断改善。如图9所示，提供住宿的各类养老服务机构床位数在快速增长数年后，已进入缓慢增长阶段，其中2017年比2016年增加14.6万张，2018年则比2017年减少17.7万张，2019年重拾升势，并一举创下历史新高，达到775万张。同时，每千名老人拥有养老床位数也在快速增长之后稍有回落，由2016年的最高点31.6张降至2018年的29.1张，2019年又转而回升，微升至30.5张，但仍低于2016年和2017年的水平。

图9 提供住宿的各类养老机构床位数增长情况

(四)以社会保险为主的社会保障制度，覆盖越来越多的人口

跟世界上许多国家类似，我国社会保障制度选择的也是以社会保险为主的模式，而不是以社会救助为主的模式。目前，我国社会保险分城乡居民和城镇职工两大群体建立制度，其中，城乡居民主要有基本养老、基本医疗和大病保险，城镇职工则有基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育保险以及住房公积金制度。

图10反映了城镇职工和城乡居民参加基本养老保险的情况，从中可以看出，城镇职工参保人数一直呈稳步增长态势，城乡居民经过2012年之前的快速增长之后已进入缓慢增长状态，2019年基本养老保险参保总人数已增至9.68亿人，再创历史新高。

图10 基本养老保险参保情况

图11反映了城镇职工和城乡居民参加基本医疗保险的状况，从中可以看出，城镇职工参保状况相对比较稳定，而城乡居民由于新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险两项制度的整合，从2016年起开始呈现快速增长趋势，2018年城乡居民基本医疗保险参保人数达到波峰，约为10.28亿人，2019年则略有下降，约为10.25亿人；在城镇职工与城乡居民参保人数的共同带动下，2019年全国基本医疗保险参保总人数升至13.54亿人，创历史新高。

图11 基本医疗保险参保情况

图12反映了职工参加工伤、失业与生育保险的状况，总体而言，增长态势都较为明显。图13反映了社会救助体系中的主体部分——最低生活保障制度受益人口的变化情况，从中可以看出，无论是城市居民还是农村居民，受益人数逐年减少，这与我国贫困人口逐年减少的趋势大体吻合。

图12 工伤、失业和生育保险参保情况

图13 最低生活保障人数变化情况

此外，城镇职工参保住房公积金的人数也在不断增长。如图14所示，住房公积金实缴职工人数自2012年以来一直在持续增长，到2019年已达到1.49亿人，创历史新高。而住房公积金实缴职工人数占城镇非私营单位就业人口的百分比总体上也在不断提高，并由2013年的59.84%上升至2019年的86.71%，这意味着越来越多的城镇职工将从制度中获益。

图14 住房公积金实缴职工人数

尽管近年来我国教育、医疗卫生、养老和社会保障等公共服务状况均有了明显改善，民众获得感显著增强，但是相对于人民群众不断增长与转型升级的多层次、多样化需求，公共服务领域仍然存在着供给不足、质量不高、发展不均衡等突出问题，托幼、上学、就医、养老等领域的服务内容、服务水平和服务质量等与群众期待还有不小差距。这既是新发展阶段社会主要矛盾的重要表现，又是供给侧结构性改革需要突破的重点内容，同时也意味着潜在的巨大国内市场尚未变成现实的消费需求。因此，“十四五”时期推动公共服务高质量发展，必须要着力解决这些突出问题。

二、发展方向与基本思路

正因为我国公共服务供给还存在一些突出问题，与人民群众的美好生活需求与期待还有一定差距，而推动公共服务高质量发展又具有多方面的积极作用，因而有必要结合新时代、新矛盾和新发展阶段的特征与要求，确定“十四五”时期公共服务的发展方向与基本思路，以便进一步针对面临的发展障碍，寻求有效的应对之策。

(一)发展方向

中国实行社会主义市场经济，不同于强调以资为本的资本主义市场经济，其本质要求决定了高质量发展必须全面践行以人民为中心的发展理念，坚持需求导向，强化问题意识，正如习近平总书记在中央经济工作会议上所指出的，“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展”[1]。结合公共服务领域目前存在的突出问题，推动公共服务高质量发展的方向就是要使服务供需更加匹配、资源配置更趋合理、供给主体更趋多元、服务内容更加丰富、供给竞争更加充分、服务方式更加便捷以及运行保障更加高效。

“十四五”时期，要在实现基本公共服务能力全覆盖、质量全达标、标准全落实、保障应担尽担以及非基本公共服务付费可享有、价格可承受、质量有保障、安全有监管的基础上，进一步巩固成绩、夯实基础、深化供给侧结构性改革，让公共服务供给主体更趋多元、服务渠道更加顺畅、供给方式不断创新、资源布局更加优化、体制机制日趋完备、人才队伍发展壮大、服务内容更加丰富、服务质量明显提高，覆盖全民、普惠共享、城乡一体的公共服务体系不断健全，就近就便、高效快捷、便民利民的公共服务体验不断改善，政府保障基本、社会积极参与、全民共建共享的公共服务格局不断完善，社会关注的民生热点难点问题得到切实有效解决，多样化、可选择的公共服务资源更加丰富，潜力巨大的国内市场需求得到有效满足，广大群众的获得感、幸福感、安全感不断提升。

(二)基本思路

实现公共服务高质量发展，必须走不同层次与不同类型的公共服务分类协同发展与包容性治理(inclusive governance)之道。维特根斯坦说过，“概念引导我们进行探索”[2]。因此，概念界定不仅是学术研究的逻辑起点，也影响到研究方向、研究内容与研究范围。公共服务(public service)虽然是一个老生常谈的话题，但一直缺少一个严谨统一、能够被广泛接受的概念界定，这可能是源于公共服务本身的复杂性：一方面，它涉及不同领域，具有不同的功能和类型；另一方面，在保障上又有顺序之先后、水平之高低的区分,国家“十二五”和“十三五”规划中确定的基本公共服务清单便有这些方面的综合考虑。法国学者莱昂·狄骥(Léon Duguit)1912年第一次较为系统地对公共服务进行了界定，“公共服务就是指那些政府有义务实施的行为”“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”[3]。这是从广泛意义上理解的公共服务，实际上它指的是政务活动，公共服务只是其中的一部分。而公共服务则是在一定社会共识(通常要通过一定的民主选择程序)的基础上，需要由政府承担提供责任，动用公共资源，并以某种方式适当介入(或者通过建立公共部门直接生产并提供服务，或者通过财政资助市场组织、社会组织来生产服务，或者运用公共权力进行行业管制，等等)，向辖区内的公民提供，并保障其可得性(availability)、可及性(accessibility)和可持续性(sustainability)的服务。

公共服务涉及不同领域，即使在同一领域内，也可以依据不同标准区分出不同层次与类型。从服务内容与功能看，公共服务大体上可以区分为基础性、社会性、经济性、安全性等不同类型的公共服务。从保障要求与次序看，有基本公共服务与非基本公共服务之别。国家关于公共服务的“十二五”“十三五”规划都立足于基本公共服务，“十四五”时期无疑需要进一步拓展，以更好地满足人民群众日益增长的多元化美好生活需要。而从满足对象的需求层次与供给主体的主要追求目标看，公共服务实际上涉及不同市场定位、性质与层次的行业，具体而言，主要包括：(1)着眼于满足较高层次需求、以追求经济利益为主要目的的营利性企业(Profit-Maximizing Business，PMB)为主体的营利性服务行业；(2)着眼于满足中低收入者的一般性需求、以追求社会价值为使命的社会组织为主体的非营利性服务行业，其中的社会组织既包括传统意义上的非营利组织(Non-Profit Organization，NPO)，也包括新兴的社会经济组织形式——社会企业(social enterprise)；(3)着眼于满足极低收入者和经济困难人群基本需求、以公立组织为主体的兜底保障性公益服务部门。基本公共服务通常强调的就是兜底保障性公益服务。实质上，随着经济社会持续发展，人民生活水平不断提高，人民群众对公共服务的要求不仅越来越高，而且呈现出多层次、多样化特征，这客观上便要求公共服务的内容更加丰富、供给途径与供给方式更加多元化。只有这样，才能更好地适应人民群众的需求状况及变化趋向。因此，新时期推动公共服务高质量发展，必须与人民群众的需求变化相适应，走分类协同发展与包容性治理之路。

首先，中高收入者对公共服务有更高的要求，而且他们有较强的支付能力，对服务的需求价格弹性比较低，因而，满足他们较高要求的公共服务适合由营利性企业按照市场化方式去提供。这样，不仅可以减轻政府在行政、财政等方面的负担，让其有更多精力与财力去承担对经济困难人群的兜底保障责任，还有助于更好地实现供需匹配。

其次，规模庞大且支付能力又较为有限的中低收入者需要的一般性公共服务，则适合由市场组织(主要追求经济利益的企业)、社会组织(主要追求社会价值的传统非营利组织)以及二者交叉融合的创新型社会经济组织(社会企业)，根据它们各自的市场细分与定位去提供。因为仅仅靠营利性企业来提供，可能会导致部分群众负担不起；仅仅靠传统非营利组织来提供，可能难以保持其可持续性，因为传统非营利组织主要依靠外部捐赠与资助；而兼具二者部分特征的社会企业追求的是社会价值与使命，并按市场化方式运营，使其可以为中低收入者持续提供他们能够负担得起的公共服务。在这方面，国内外已经有大量的实践探索，甚至已扩展到扶贫领域，如2006年诺贝尔和平奖获得者、孟加拉国的穆罕默德·尤努斯(Muhammad Yunus)创办的社会企业——格莱珉银行(Grameen Bank，也译作乡村银行)，通过小额信贷等方式，帮助包括孟加拉国在内的无数穷人(特别是女性)脱贫，其中甚至还包括乞丐⑥；我国台湾的长庚医院提供了通过社会企业方式为广大人民有效提供医疗卫生服务的成功案例。

最后，极低收入者与经济困难人群的基本公共服务需求，则由政府来承担兜底保障责任。政府承担的兜底保障，既可以通过政府投资兴办公立组织来直接提供公益服务，也可以通过政府购买服务或者直接补贴需方的方式来间接提供，而由具体服务生产的市场组织、社会组织(包括社会企业)来直接承担。相较于政府投资兴办公立组织来直接提供公共服务，政府通过购买服务、直接补贴需方的方式来承担兜底保障责任，不仅有助于培育公共服务的多元化供给主体，还可以通过引入竞争机制，迫使各类服务供给主体不断提高供给效率与服务水平。

考虑到营利性市场组织、非营利性社会组织和公益性公立组织在目标、使命与运行方式等诸多方面都存在差异，因此，要想充分发挥各类组织在公共服务供给中的积极作用，形成分类协同发展的格局，就必须根据市场组织、社会组织的合理需求，切实推进全面深化改革，建立健全有利于调动它们参与发展积极性的包容性制度框架⑦，形成共同参与、激励相容的包容性治理体制机制⑧。只有这样，才能全面有效践行以人民为中心的发展理念，推动公共服务高质量发展，进而更好地满足人民群众日益增长的多层次、多样化的公共服务需求。

三、发展障碍

公共服务，无论从服务内容、供给主体、管理主体还是责任主体看，都涉及面甚广。从服务内容看，其涵盖教育、医疗卫生、养老服务以及社会保障等诸多行业领域；从供给主体看，每一领域都包含着针对不同需求层次、不同性质与类型的众多供给主体；从宏观管理主体看，牵涉到众多主管部门；从责任主体看，中央政府到基层政府之间有数个行政层级。不仅如此，公共服务还涉及“条”“块”交叉、城乡统筹与区域协调等诸多问题。因此，“十四五”时期要推动公共服务高质量发展、形成不同层次与类型的公共服务分类协同发展与包容性治理格局，就必须直面现有的突出问题，从行业领域、供给主体、管理层级以及责任主体等多个维度进行系统分析，探寻阻碍高质量发展的障碍，采取有针对性的政策措施。

(一)公共服务供给理念有待进一步更新

新时代中国的社会主要矛盾已经发生了根本性转变，人民群众的需求不仅日趋多元化，而且在不断转型升级，同时，国民经济已由高速增长向高质量发展转变。不仅如此，国内经济下行压力依然较大，国际环境仍然复杂多变、不确定性很强。在这样复杂严峻的国内外形势下，稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的任务十分艰巨。公共服务供给状况不仅直接关系到人民群众美好生活需要的满足、关乎民生保障与改善、关乎社会公平正义，而且影响到国内巨大市场的形成和创新驱动能否上升为主要增长引擎，因而对国民经济和社会发展有着广泛而深远的影响。因此，“十四五”时期，公共服务供给理念需要及时更新，一方面真正体现以人民为中心的发展理念，另一方面则应适应民众需求升级趋势与宏观形势变化状况，而不能仍然停留在基本公共服务的层次上。

鉴于此，“十四五”时期，各级政府及相关部门应该在确保完成基本公共服务均等化目标、落实好业已出台的公共服务领域中央和地方财政事权与支出责任划分的改革方案及社会领域“补短板、强弱项、提质量”行动方案的基础上，全面践行以人民为中心的发展理念，系统审视公共服务的核心要义，深入理解新时期、新形势下公共服务充分有效供给对国民经济与社会发展的战略意义，抓紧研究制定既科学合理又切实可行的公共服务发展目标及规划，进一步改革优化支撑体系和保障机制，推动公共服务实现以人民需求为导向的高质量发展。

(二)公共服务供给方式仍需进一步创新

推动公共服务高质量发展，必须创新供给方式，而不能总是停留在由政府投资兴办的公立组织自己提供公共服务的阶段，即便是基本公共服务，也不必完全依赖公立组织来提供。在过去很长一段时间，我们总是习惯于通过政府直接投资兴办公立医院、公立学校、公立养老院等公共组织与公共设施来解决基本公共服务匮乏的问题，这在市场组织不够发达、社会组织尚未得到普遍认知与全面发展的时期，是一种不得已的无奈选择，但如果一直固守这种供给方式，则不仅不利于培育多元化的公共服务供给主体，而且也难以满足人民群众日益增长且要求越来越高的多层次、多样化的公共服务需求，这也正是一些发达国家和地区不断创新公共服务供给方式、追求供给效率与供给水平的重要原因。

在政府的有效规制下，积极培育市场组织、社会组织，让它们既有公平机会又能积极参与到各个领域、各种类型与各种层次的公共服务供给中去，不仅有助于丰富公共服务内容、提高供给效率与供给水平，还可以减轻政府包揽一切所带来的财政负担和行政压力，同时还能给公立组织带来竞争压力，迫使它们不断提高服务效率、服务水平与服务质量。毕竟，公立组织不仅具有一定的垄断性，而且带有较强的科层制特征，因而，从总体上而言，其运行效率往往不如在市场竞争中求生存、谋发展的市场组织和社会组织。更何况，从目前的状况来看，“难与贵”问题突出的公共服务领域，大多都是市场组织和社会组织介入不足、长期以来供给方式较为单一的领域，如教育、医疗卫生、养老服务等，尽管现在不少领域已经开始倡导和鼓励拓展更多的供给渠道与供给方式，但原有的供给格局并未得到根本性的彻底打破。

(三)公共服务领域亟需深化“放管服”改革

尽管养老、医疗卫生等公共服务领域已经意识到“放管服”改革的必然性和迫切性，已经开始制定并实施一些“放管服”改革的政策措施，但就总体而言，公共服务领域的“放管服”改革还不够全面深入，市场组织、社会组织参与公共服务供给的机会与条件还不够成熟，积极性也亟待进一步增强。毕竟，长期主要依靠公立组织来提供教育、医疗卫生和养老等公共服务的发展格局，不仅已经营造出了与此相适应的政策环境与生态系统，而且民众的消费需求与消费习惯也大都与之相适应，想要在短时间内实现根本性改变并非易事。比如，民众更愿意到大医院而不是基层医疗机构看病就医的习惯，就使我国正在推进的分级诊疗制度的建设成效不够显著。更何况，在教育等领域，主管部门似乎还没有充分认识到推进“放管服”改革的必要性、必然性，甚至还有一些“收”而不是“放”的迹象。实质上，因事中事后监管不力而阻碍前端的简政放权，不仅不利于充分调动社会资源与社会力量来提供高层次、高质量的公共服务，还会徒增财政负担和行政压力，影响政府更好地发挥兜底保障功能，同时也无助于多层次、多样化公共服务需求得到更加充分有效的满足。

在公共服务领域，特别需要推进“放管服”改革的，还包括社会组织尤其是社会企业的管理。中国还是一个中等收入水平的发展中国家，规模庞大的中低收入群体既不能完全依赖主要追求经济利益的市场组织来提供诸多领域的公共服务，也难以完全依赖政府投资兴办的、主要承担兜底保障功能的公立组织，而只能依靠主要追求社会价值的传统非营利性组织与新兴的社会企业。然而，这两类社会组织的积极功能并未得到社会的广泛认知，其注册登记与管理等方面都还存在不少障碍。尽管北京市已经有正式文件提及社会企业⑨，但目前社会企业尚未得到国家层面的正式认可，更不用说制定让其规范有序发展的政策法规。因此，面向“十四五”，迫切需要进一步解放思想，加快推进公共服务领域的“放管服”综合改革，支持与保障社会企业规范有序发展，并充分发挥其在公共服务领域的积极功能与作用。

(四)公共服务协同发展体制亟待进一步完善

在地域辽阔、人口众多的中国，仍然存在着较为严重的区域、城乡发展不平衡问题，公共服务领域同样如此。在基本公共服务、医疗卫生和教育领域，国家已经陆续出台了关于中央和地方财政事权与支出责任划分的改革方案；在社会领域，国家已经出台了针对公共服务“补短板、强弱项、提质量”的行动方案，这对于促进各地区、各领域公共服务的统筹协调发展无疑具有十分重要的意义。但是，不仅政策文件的贯彻落实需要时间、成效尚待观察，而且省级以下的改革方案还需要进一步研究制定，因此，“十四五”时期实现公共服务城乡区域统筹协调发展，还有很多艰苦卓绝的工作要做，其中包括建立健全体制机制、完善政策支撑与措施保障等。

改革开放以来，我国主要依靠地区之间的锦标赛式竞争实现经济快速增长，这对提高人民生活水平起到了不可否认的积极作用，但是这种激励体制并未能解决好城乡和区域发展不协调、不平衡、不包容等问题。公共服务领域更是如此，虽然脱贫攻坚方面的结对帮扶已经在这方面进行了积极探索与有益尝试，但是，能否将此经验运用到更多的公共服务领域并带来好的效果，还需要进一步深入研究，毕竟公共服务供给是一项常态性工作，而脱贫攻坚则并非如此。对于中国这样一个人口规模庞大的发展中大国，如何实现区域统筹、城乡协调发展，这本身就是一件极富挑战性的开创性工作，古今中外都缺乏这样的成功先例。因此，建立健全促进公共服务城乡、区域统筹协调发展的体制机制，具有一定的探索性、艰巨性与复杂性。

四、对策建议

“十四五”时期，推动公共服务高质量发展，必须直面公共服务领域现存的突出问题，针对体制机制等诸多方面存在的发展障碍，积极全面践行以人民为中心的发展理念，深化供给侧结构性改革。一方面，要充分发挥政府部门在公共服务领域的主导性作用；另一方面，要着力营造有利于有效调动各种社会资源积极参与多层次、多样化公共服务供给的政策环境与生态系统，进而促进市场、社会和政府部门协同发展与包容性治理的良性格局早日形成。

(一)不断优化激励约束机制，加强公共服务绩效评价

随着经济社会持续发展和人民生活水平不断改善，民众对公共服务的需求会进一步提高，所以，“十四五”时期既要更加全面地理解公共服务内容的多层次性、多样性以及民众需求转型升级的必然性，又要充分认识公共服务高质量发展在复杂严峻的国内外形势下对加快构建新发展格局的重要作用。毕竟，不同于其它服务，政府在公共服务供给中具有主导性地位，一方面要对基本公共服务承担兜底保障职能，另一方面要对非基本公共服务履行适当介入、有效规制等监管责任。因而，对各级政府相关部门来说，需要根据社会经济发展状况与人民群众的需求变化趋势，及时更新公共服务供给理念，“十四五”时期则必须超越基本公共服务的层次，更加全面地理解公共服务的多层次性、多样性，并将其真正落实到具体工作与日常行动中去，而不能仅仅停留在口头上。为此，需要探索建立更加有效的激励与约束机制，支撑与保障多层次性、多样性公共服务的充分有效供给。

鉴于此，“十四五”时期必须积极全面践行以人民为中心的发展理念，加快构建科学合理、切实可行的公共服务绩效评价体系，并以主要受众为调查对象，广泛采集数据，进行绩效评估，然后以此为重要依据，加强对政府相关部门及领导人的政绩考核，特别是要坚持动力与压力双轮驱动，不断优化激励与约束机制，进而通过有效激励与有序问责，支撑与保障适应新时期经济社会发展形势的公共服务供给理念能够有效贯彻落实到政府相关部门的日常工作中去。

(二)不断创新供给方式，推进公共服务多元化供给

公共服务供给，既要充分考虑需求状况及其变化动向，又要顺应内外部环境的客观变化趋势。

一方面，每个人在整个生命周期中都需要诸多领域、各种类型的公共服务，如托幼、教育、医疗卫生、养老服务，等等，而且即使是同一领域的公共服务，由于受众的经济社会状况不同，其需求往往也会有很大差异，因此，为了适应人民群众需求的多层次性、多样性以及不断转型升级的变化趋势，公共服务供给途径也要更加多元化，真正体现以人民需求为基本导向的高质量发展要求。为此，“十四五”时期需要积极培育公共服务供给的市场组织、社会组织(尤其是社会企业)，让它们能够与公立组织互补互动，实现错位发展，进而形成不同层次、不同类型的公共服务分类协同发展与包容性治理格局，这也正是推动公共服务高质量发展的基本路径。

另一方面，则应积极借鉴PESTEL分析模型来分析内外部环境中的政治因素、经济因素、社会因素、技术因素、环境因素以及法律因素的变化趋势，让“十四五”时期公共服务供给能够适应外部环境的不断变化。比如，网络信息技术、人工智能技术的不断进步，就是“十四五”时期不可忽视的重要技术因素，因而，客观上需要支持与鼓励公共服务供给充分利用此类技术进步带来的有利条件，不断创新服务供给方式，提高服务供给的便捷性、可及性与有效性，进而实现供给与需求的更好匹配。

(三)强化需求导向、问题意识，深化“放管服”改革

推动公共服务高质量发展的根本目的，就是要使服务供给与服务需求更加匹配。目前，托幼、教育、医疗卫生以及养老服务等领域存在着突出的社会问题，主要就是因为服务供给难以有效满足人民需求，主要表现为服务供给总量不足、部分领域存在着结构性失衡。究其根源，在于长期以来这些领域的思想不够解放、改革不够深入，影响社会资源与社会力量参与公共服务有效供给，而公共资源又投入太少，难以满足多层次、多样化的服务需求。鉴于此，“十四五”时期推动公共服务高质量发展的主线仍然是深化供给侧结构性改革，也就是要用改革的办法破除阻碍发展的行政性障碍，营造更加有利的政策环境与生态系统，让各类供给主体能够有公平机会和更强激励去参与各类公共服务的供给，进一步增强服务供给侧适应需求侧的灵活性。

进一步而言，就是要坚持需求导向、强化问题意识，深化“放管服”综合改革，亦即在充分调查研究的基础上，根据市场组织、社会组织的合理需求，进一步简政放权，同时加强事中事后监管，不断优化政务服务，以此营造有利于市场组织和社会组织(尤其是社会企业)积极参与各个领域、各个层次、各种类型公共服务供给的政策环境与生态系统。唯有如此，市场组织、社会组织才会注重市场调研，并在此基础上加强市场细分与定位，开发并提供与目标市场上消费者需求相适应的多层次、多样化公共服务。这样，政府部门不仅能够更容易承担起数量较少的经济困难人群的基本公共服务兜底保障责任，还可以通过购买服务或者直接补贴经济困难者的方式承担兜底保障责任，这比政府部门直接投资兴办公立组织来提供基本公共服务具有更多益处——一是有助于拓宽公共服务的市场空间，更加有利于培育公共服务供给的市场组织、社会组织；二是有助于增强公共服务市场的竞争程度，并以此促进服务供给效率、供给水平与供给质量的提高，并增加公共服务的内容与选择空间。

(四)探索有利于公共服务有效供给的包容性治理体制

推动公共服务高质量发展，必须解决好公共服务发展不平衡、不协调和不够包容等问题，其中包括城乡、区域发展差距以及城市非户籍常住人口的公共服务不可及等问题。尽管对于中国这样地域辽阔、各地差异迥然的人口大国，经济社会发展存在城乡、区域差距在所难免，以此为经济基础的公共服务存在一定程度的差异亦有其必然性，但若差距过大，既不利于社会的和谐稳定与公平正义，也影响整个国家的共同富裕与民族的繁荣昌盛。更何况，公共服务在很大程度上还影响着一个地区的经济发展环境与对人才等高级要素的吸引力，并且公共服务差距太大还容易造成经济社会发展的马太效应。因此，探索促进公共服务城乡统筹、区域协调的包容性发展与包容性治理体制⑩，是“十四五”时期推动公共服务高质量发展的重要举措之一。

为此，除了要抓紧贯彻落实国家已经出台的公共服务领域中央与地方财政事权与支出责任划分的改革方案以及社会领域“补短板、强弱项、提质量”的行动方案、加快研究制定省级以下的配套政策措施之外，较为关键的还是要在政府兜底保障经济困难人群基本公共服务需要的基础上，让公共服务发展本身具有更强的正向激励。换言之，只有让提供各个领域、各个层次和各种类型公共服务的市场组织和社会组织能够从提供服务中得到有效的正向激励、实现可持续发展，它们才愿意积极从事这项工作；同时，也只有更多的民众能从组织提供的各种公共服务中得到更好的满足，他们才会继续向其寻求公共服务。而让各级各类公共服务的供给主体与需求主体之间实现良性互动、有效匹配的关键，则在于有效贯彻落实全面深化改革的总体要求，加快构建起有利于调动全社会各方面主体参与发展积极性的包容性制度框架，形成不同层次与不同类型的供给主体，实现有序分类治理的包容性治理体制机制。

注释：

①参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm)。

②参见《〈人类减贫的中国实践〉白皮书》(http：//www.xinhuanet.com/politics/2021-04/06/c_1127295868.htm)。

③参见《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》(http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html)。

④参见吕诺：《中国婴儿死亡率降至13.1‰ 提前实现联合国目标》(http://news.cntv.cn/china/20110909/117212.shtml)；耿兴敏：《妇幼健康核心指标持续向好》(http://m.people.cn/n4/2020/0119/c34-13607979.html)。

⑤参见刘铮、王希：《我国人口平均预期寿命达74.83岁 十年提高3.43岁》(http://www.gov.cn/jrzg/2012-08/09/content_2201335.htm) ；《国家卫健委：2019年中国居民人均预期寿命提高到77.3岁》(https://baijiahao.baidu.com/s?id=1668735783744691749&wfr=spider&for=pc)。

⑥参见穆罕默德·尤努斯：《新的企业模式： 创造没有贫困的世界》(中信出版社，2008年版)。

⑦参见德隆·阿西莫格鲁、詹姆斯·A.罗宾逊：《国家为什么会失败》(湖南科学技术出版社，2015年版)。

⑧参见Aiyar M S，Tiwari N：Inclusive growth through inclusive governance in India’s North East(CommonwealthJournalofLocalGovernance，2009，No.2，p.137-146)。

⑨参见《〈中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见〉解读》(http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zcjd/201905/t20190523_77302.html)。

⑩参见高传胜：《论包容性发展的理论内核》(《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》， 2012年第1期)。