长三角生态绿色一体化发展示范区水资源保护研究

摘要：跨区域水资源保护一直是国内外重点关注的问题，我国长三角生态绿色一体化发展示范区着眼于以水为核心，力将生态优势转化为经济社会发展优势。目前，示范区内水资源保护面临三地法规内容不统一、产业结构差异大、生态补偿机制争议大等问题，饮用水源水质安全风险依然存在。总结相关经验，建议采取示范区水资源保护一体化策略，包括：（一）发挥现有平台协调作用，完善立法，制定示范区两省一市、两区一县定期工作交流机制;（二）促进水资源保护立法协同，建立完善信息共享机制，推动产业项目准入协同;（三）创新生态补偿方式，充分利用市场机制，探索生态补偿方式多样化。

关键词：示范区;水资源保护;协同;生态补偿

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：2095-6916（2021）08-0063-03

为实施长三角一体化发展战略，长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）根据国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》而于2019年11月1日成立。示范区横跨上海、浙江、江苏三地，范围包括青浦、吴江、嘉善“两区一县”，三地地理位置相接，示范区内淀山湖、太浦河流经三地，且设有上海、浙江的取水口和江苏的备用取水口，从而关涉两省一市上千万人口的饮用水安全，因此示范区内水资源保护问题必须得到重视。

一、示范区内水资源保护现状

（一）示范区内水资源分布状况

示范区水网密布，现河湖水面率达20.3%，面积在50公顷以上的湖荡有76个，骨干河道百余条。示范区内的青吴嘉三地共有交界河湖48个，全部位于太湖流域，而太湖流域位于示范区内的河湖和饮用水源地主要是吴江区东太湖，以及跨越省界的“一河三湖”——太浦河、淀山湖、元荡和汾湖。

这些饮用水源地是公众饮用水的重要来源，其水质保护和污染防治攸关公众健康。其中位于青浦区的饮用水源地是黄浦江上游饮用水源地，同时也是上海四大市级饮用水源之一。作为黄浦江上游一级水源保护区的金泽水库向上海市西南五区的自来水公司供应原水，约占全市原水供应量的25%。此外上海还在黄浦江上游水源地设立了饮用水水源二级保护区和准保护区。吴江区共有2处水源地，都位于东太湖岸边，即太湖庙港水源地和北亭子港水源地。嘉善县的常用饮用水源地是太浦河嘉善、平湖水源地（丁栅水厂）。嘉善县还在太浦河长白荡设立了备用水源地。因此，对整个长三角经济社会发展而言，示范区水资源保护的重要性都是不言而喻的。

（二）示范区内水资源保护状况

由于示范区基本在太湖流域范围以内[1]，区域内水资源保护工作根据具体事项的不同，由太湖流域管理局与各地水务、环保部门实行不同的管理事权。目前，太湖流域管理局在流域片内已设置131个国家重点水质监测站，在主要河道节点上建立了61个自动监测站，在太湖、淀山湖里还设有专门针对蓝藻的视频信息采集点。另外，长三角区域于2016年建立了区域水污染防治协作机制，示范區内两区一县水务部门也合作开展了一系列联防联控工作。

目前太浦河水质达到Ⅲ类标准，淀山湖总氮和总磷超标问题持续改善，总体水质达到Ⅳ类标准。然而，由于立法冲突、产业结构不合理等问题，饮用水源水质安全风险依然存在。根据“示范区大数据治理平台”提供的数据，淀山湖许多水质断面仍为劣Ⅴ类水质，占整个示范区劣Ⅴ类水质断面的37.5%。

二、示范区水资源保护存在的问题

（一）三地法规内容不统一

目前适用于示范区饮用水水源保护的立法主要是国家立法、规范性文件、地方立法等三类。其中国家立法包括全国人大常委会通过和修订的《水法》《水污染防治法》，以及国务院出台的《太湖流域管理条例》;规范性文件主要是指《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）;地方立法主要是沪苏浙三地人大常委会分别通过和修订的《上海市饮用水水源保护条例》《江苏省人大常委会关于加强饮用水源地保护的决定》《浙江省饮用水水源保护条例》。

苏浙沪三地对于国家立法、行政法规等上位法的实施较为统一，但是由于各地的利益点和关注点不同，导致地方性法规差异较大，甚至存在冲突：就管理体制而言，上海市的相关条例规定环境部门为饮用水水源保护的统一管理机构，江浙两省的决定和条例未规定饮用水水源保护的统一管理机构。就一二级保护区以及准保护区内禁止行为的规定而言，三地存在明显差异。比如，在一级保护区内水产养殖污染防治方面，浙江省要求最严，明确禁止网箱养殖和投饵式养殖;上海要求最宽松，仅禁止网箱养殖。另外，针对同类违法事件，三地的处罚标准也不同，尤其上游江苏的标准相较浙江、上海更低，从而导致具体执法时必然存在同一领域执法不一的情况。例如，太浦河跨越不同辖区，下游的青浦所在地上海规定不得停泊某类可能造成污染的船只，而上游的吴江所在地江苏则没有禁止。在实际生活中，常发生在青浦进行检查时，船只随时转移至上游逃避处罚的情况。船只看似在各地都没有违反法律规定，实际上依然会对河湖水质造成污染，法律法规却没能发挥应有的作用。

（二）产业结构差异大

示范区三地产业结构差异较大，上游吴江的太浦河沿岸人口密集，河道航道密集，工业企业密集，排污总量大，存在发生突发性水污染事件的潜在风险。尤其是纺织印染行业是锑污染的主要来源，其工业废水中排放的锑影响着下游水源地的安全。下游的青浦由于保护生态的政策原因一直没有进行充分开发，农业依然占据很大比重。相比较而言，嘉善产业基础较为薄弱[2]。

产业结构的差异以及上下游对示范区内水资源依赖程度的不同，共同导致了上下游适用不同的水污染物排放标准。仅就水质指标数量来看，上海市的排放标准比吴江区多了80项检测项目。即使吴江达到本地水功能要求，也难以达到下游饮用水的安全要求。

示范区为了进一步保护水资源必须进行产业结构调整，但受限于原有产业占比，地处上游的吴江若直接关闭污染严重的企业，必然给当地经济带来严重影响。而如何既保护生态环境，又促进经济社会发展，这也正是示范区生态绿色一体化发展进程中必须解决的棘手问题。

（三）生态补偿机制争议大

对于上游的吴江而言，统一执法标准、调整产业结构都会影响甚至降低当地经济发展水平，于是生态补偿的提议应运而生。而在此前，新安江已经有流域生态补偿机制的实践，因此也有学者提出将新安江模式应用于示范区，由下游的上海、浙江两地对吴江所在的江苏进行生态补偿。但这一提议遭受了诸多争议。

首先，长期以来太浦河本身作为洪涝通道发挥着重大作用，下游为了协助上游泄洪建设了许多设施，如果上游为下游水质安全付出了一定的经济效益需要得到生态补偿，那么下游为上游泄洪所付出的是否也应得到生态补偿？因为在各地方看来，上下游之间并非单方面的获益与让利而是相互合作、各自获益的关系。

其次，即便取水与泄洪各自计算进行生态补偿，如何计算仍然难以达成共识。一方面，不同于新安江上游经济发展程度较低，太浦河上游吴江第二产业比重高，生产总值甚至高于下游的嘉善与青浦[3]。此种情况下，吴江若拆迁沿河纺织企业损失的经济效益则颇为可观，下游也无力承担需要支付的生态补偿。另一方面，就泄洪而言，每年的汛期状况不同，下游投入也不同，若進行计算，则很难算清每一个具体事项。

另外，也有专家认为，进行生态补偿的前提是上游来水水质达标，但目前太湖流域水体富营养化①程度严重，即便达成生态补偿协议一时也难以保证水质，从而使得协议形同虚设。

三、示范区水资源保护一体化策略

（一）发挥现有平台协调作用

立法完善、政策制定本质上都牵涉利益博弈。制定示范区两省一市、两区一县定期工作交流机制，就协作中碰到的情况进行讨论研究，将促进沟通，化解分歧，从而有效推进示范区水资源保护协同进程。

首先，可以进一步充分发挥一体化示范区执行委员会的协调作用。2020年，青浦区、嘉善县、吴江区三地相关部门在示范区执委会的协调下建立了统一生态环境标准、环境监测监控体系、环境监管执法的“三统一”制度，正是这一点的体现。另外，一体化示范区理事会的理事长由两省一市常务副省（市）长轮值，负责研究确定重大事项，并且理事会将定期召开工作会议。因此，当利益各方针对水资源保护协作进行充分调研、沟通、协商并形成一定的方案之后，理事会能够在更高层级上进行利益协调和决策。

其次，可以继续发挥太湖流域管理局的职能。其职能包括负责太湖流域水资源的利用和保护，而因为示范区正位于太湖流域范围之内，水资源保护状况实际仍由太湖流域管理局进行监督管理。因此示范区的水资源保护协调工作仍可将太湖流域管理局作为沟通平台，而且相较于其他磋商机制，太湖局更为专业，能够保障合作得更为科学合理。相关立法协同的方式也可以尝试将《太湖流域管理条例》进行修订，从而落实各地执法标准的统一。

最后，太湖流域片河长制、湖长制也可以作为协调平台沟通水资源保护协同工作。2007年，太湖流域爆发蓝藻事件并引发饮用水危机，同年8月，无锡市政府出台《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，由党政负责人担任辖区内重要河道的河长，随后这一政策逐步扩散到全国。示范区内河长、湖长行政层级较高，甚至直接由地方领导人直接担任，而他们在层级性治理中发挥关键的作用[4]。这一制度能够进一步整合各地区、各部门涉河涉湖管理的职能，变“多龙管湖”为联合治湖[5]。

（二）加强示范区协同工作

首先，要促进水资源保护立法协同。如前文所述，三地饮用水管理条例条文内容的差异导致执法标准不一，从而造成执法漏洞，影响水质安全，因此立法协同可以从源头上解决污染防治问题。实际上，长三角领域立法协同的尝试早已开始。2007年，上海市法学会召开长三角法制论坛，就如何加强学习与沟通以及立法协作机制、协作模式选择、协作程序和路径等问题进行了研讨。2014年，沪、苏、浙、皖四地人大常委会以大气污染防治为契机将区域立法协作从理论构想变为了立法现实，这对上海、浙江、江苏三地水资源保护立法协同具有很大的借鉴意义。

其次，建立完善信息共享机制。整体性治理理论认为传统的行政管理是不同信息掌握在各不相干的层次、互不适应的行政系统中[6]。而在信息时代，统一的网络能够提供整合信息，促进地区间、部门间的合作。尽管示范区已经建立了较好的联防联控机制，但建立完善的信息共享机制依然是促进协作的必然。2019年，太湖流域管理局、两省一市相关水务部门签订了涉水信息共享的备忘录[7]，之后长三角水污染协作办公室发文列明了各单位能够提供的信息类别与希望得到的信息类别。目前，太湖流域涉水信息共享机制即根据该清单进行，但这种机制仍难以保证信息的及时与全面共享，并且很可能造成大量的重复工作。示范区水资源保护工作若运用整体性治理思维，构建一个统一的网络平台，将极大改善信息共享与协同治理工作。

最后，推动产业项目准入协同。污水排放主要源头在于企业，污染治理除了需要采取针对已有企业的整改拆除措施，如何规划将来的产业布局同样重要。根据《长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区产业项目准入标准（试行）》规定的准入标准，示范区先行启动区里新引进的项目及盘活存量用地引进的项目，需要满足产业契合度、环境友好度、创新浓度、经济密度四个维度。

（三）创新生态补偿方式

流域生态补偿是指以保护流域生态环境为目的，通过行政、法律、市场等手段最大程度地在保护流域生态环境的基础上推动流域社会经济协调发展。我国已有案例包括宁夏内蒙古水权转换、东阳义乌水权转让、黑河流域水权交易制度等，而对于示范区水权生态补偿最具借鉴意义的是新安江流域生态补偿政策。通过总结相关生态补偿成功案例，对于示范区生态补偿探索有以下经验。

1.充分利用市场机制。我国流域生态补偿的实施主体主要为政府，而国外案例中市场机制与政府机制共同推动政策实施，不仅拓宽了资金来源，而且充分利用了市场自身的调节作用促进污染治理。在该机制下，污染治理将不仅仅是相关部门在企业排污超标后对其进行处罚，而是将协议前置，规定企业排污不能超过一定标准，并且需要根据污水的不同标准交纳一定的污水处理费用。在市场调节之下，污染治理的资金来源将会更多样化，企业也会自觉地出于利弊考虑，在排放前对污水进行处理并尽可能地减少污水的排放。

2.探索生态补偿方式多样化。在我国，目前生态补偿的案例仍以政府使用资金直接进行补偿的方式为主，对于流域经济社会发展的总体布局不够，没能起到协调流域共同发展的作用。生态绿色发展一体化战略正是针对示范区发展的总体布局，不只关涉区内生态环境保护，而是以生态优先、绿色发展为导向，实现高质量发展与生态环境的有机统一。因此，就水资源保护生态补偿而言，也不应局限于资金补偿这一种形式，而应当探索在教育、医疗、产业结构布局等多方面进行资源的转移与合作。

注 释：

①水体富营养化（eutrophication）指的是水体中N、P等营养盐含量过多而引起的水质污染现象。

参考文献：

[1]刘新宇，胡静，沈爱萍.长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境管理机制研究[J]，中国发展，2019（6）

[2]陈建军，陈菁菁，黄洁.长三角生态绿色一体化发展示范区产业发展研究[J].南通大学学报（社会科学版），2010（2）.

[3]陈建军，黄洁.长三角一体化发展示范区：国际经验、发展模式与实现路径[J].学术月刊，2019（10）.

[4]毛新民.上海立法协同引领长三角一体化的实践与经验[J].地方立法研究，2019（2）.

[5]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008（10）.

[6]秦艳红，康慕谊.国内外生态补偿现状及其完善措施[J].自然资源学报，2007（4）.

[7]马庆华.流域生态补偿政策实施效果评价方法及案例研究[D].北京：清华大学，2015.

[8]马庆华，杜鹏飞.新安江流域生态补偿政策效果评价研究[J].中国环境管理，2015（3）.

作者简介：余相萍（1995—），女，汉族，湖北十堰人，单位为上海政法学院，研究方向为政府法务。

（责任编辑：易衡）