用法治力量守护一江清水

陈珺

3月1日，我国第一部流域保护法——《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）正式施行。这部“共抓大保护、不搞大开发”的长江基本法，对母亲河意味着什么？会带来哪些变化？长江航运将有哪些具体贯彻落实举措？各行政管理部门和企业又是如何担起各自的“责任”？

1立法护航，探索流域保护新路子

长江，中华民族的母亲河，是滋养万物哺育生灵的源泉;黄金水道连接上下游、左右岸，是经济走廊上的重要枢纽。

作为中国第一大河，长江用占全国总量35%的水资源，全流域支撑起占全国总量40%人口和生产总值，不仅是十分重要的种质资源库，更在我国经济社会发展和生态环境保护中占有十分重要的战略地位，是中华民族永续发展的重要支撑。

然而，在气候变化和人类经济社会活动的叠加作用下，长江流域内“水资源—水生态—水环境”关系紧张，生态环境保护形势严峻。

“长江病了，而且病得还不轻。”习近平总书记曾对长江生态环境作出“诊断”。

长江“病了”，我们该怎么办？人们开始呼唤法治的力量——

2019年12月23日，《长江保护法》草案首次提请全国人大常委会会议审议;

2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《长江保护法》;

2021年3月1日，《长江保护法》正式开始施行。

作为我国第一部全流域生态保护的专门法，《长江保护法》的诞生不仅将让长江获得新生，也为我国流域保护探索出了一条新路。

生态保护为发展让路一直是长江流域生态环境保护工作的痛点，《长江保护法》最大的特点就是“生态优先、绿色发展”的国家战略被写入法律。

针对长江流域生态系统破坏的突出问题，《长江保护法》也作出包括“完善水量分配和用水调度制度，强化水污染防治，加强禁捕管理和执法工作，对河湖岸线、森林、草原、湿地、重点湖泊、长江河口、重点库区消落区等实施生态修复，改善和恢复生态系统的质量和功能”等多条规定。

对于《长江保护法》立法的意义，全国人大常委会法工委副主任许安标评价称，制定《长江保护法》，坚持生态优先、绿色发展的战略定位，突出共抓大保护、不搞大开发的基本要求，通过规定更高的保护标准、更严格的保护措施，强化水污染防治，加强山水林田湖草整体保护、系统修复，改善和恢复生态系统的质量和功能。

2切中要害，解决长江生态之“病”

纵观《长江保护法》全文可以发现，其中每一个条款都切中要害，为解决长江生态之“病”和长江治理的“老大难”问题，给出了法治化的“施工方案”。

规划是保护的前提和基础，《长江保护法》第二章明确规定国家建立长江流域规划体系，以国家发展规划为统领，空间规划为基础，专项规划、区域规划为支撑，以此充分发挥规划对推进长江流域生态环境保护和绿色发展的引领、指导和约束作用。

在长江流域规划体系下，长江生态环境实行全面管控：一是对河湖岸线进行特殊管制，解决“化工围江”的环境问题;二是制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，严守长江生态系统底线;三是对水资源开发利用进行管控，解决小水电站破坏长江流域生态系统的问题;四是对禁航限航、采砂规划和许可作出规定，保护长江流域水生生物及其栖息地。

针对流域水污染问题，《长江保护法》着重从改善水环境质量和防范水环境风险两方面进行规定。在改善水环境质量方面：一是制定更加严格的地方水环境质量标准，二是加强总磷污染控制，三是强化排污口分类管理，四是加强长江流域农业面源污染防治。

在防范水环境风险方面：一是加强固体废物非法转移和倾倒的联防联控，二是对沿江垃圾填埋场、加油站、矿山、化工园区和化工项目等地下水重点污染源及周边地下水环境安全隐患开展调查评估，三是建立长江流域危险货物运输船舶污染责任保险与财务担保相结合机制，四是禁止在长江流域水上运输剧毒危险化学品和国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品。

“长江无鱼”也是近年来社会上对于长江生态恶化比较直观的反应，如何通过法治方式，保护珍贵的长江鱼类资源？

《长江保护法》第五十三条对此作出规定，国家对长江流域重点水域实行严格捕捞管理。在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞;在国家规定的期限内，长江干流和重要支流、大型通江湖泊、长江河口规定区域等重点水域全面禁止天然渔业资源的生产性捕捞。

这一重要条文的入法，也为目前国家有关部门正在推行的长江十年禁渔计划提供了坚实的法律保障。

《长江保护法》不仅在总则中明确提出“生态优先、绿色发展”的流域经济发展基本原则，而且设专章对长江流域如何绿色发展予以明确。包括加强综合立体交通体系建设，充分发挥长江的“黄金水道”重要功能，以港口岸电设施和清洁能源船舶发展为突破口，减少流域船舶污染物排放，实现港口绿色减排。

“九龙治水”是长期以来困扰我国流域治理的一个突出问题。《长江保护法》对此开创性地提出“建立长江流域协调机制”的解决方案。

同时，国务院有关部门和长江流域省级人民政府负责落实国家长江流域协调机制的决策，按照职责分工负责长江保护相关工作。

從制度设计的层面来看，长江流域统筹协调机制的层级定得足够高，并因此而具有极强的综合协调管理能力，有望彻底打破多头管理的壁垒。

3履职尽责，推动《长江保护法》落地生根

作为我国首部流域特别法，《长江保护法》开启了长江保护有法可依的崭新局面，开创性地构建了长江流域生态保护和高质量发展的法治框架，为长江经济带高质量可持续发展提供了强大可靠的法律保障。

法律实施之后，贯彻执行成为关键。

交通运输部长江航务管理局党委书记、局长唐冠军表示，《长江保护法》是习近平总书记亲自确定的重大立法任务，长航局系统必须全面抓好落实，一是推进生态航道建设，加快推进长江干线航道基础设施升级改造，加强航道资源保护和生态航道建设，打造一批生态航道示范工程，依法促进航道疏浚土生态化综合利用;二是健全污染损害赔偿机制，严格长江干线危险化学品水上运输管控，加强对危险化学品运输船监管;三是加强河湖岸线保护;四是加强水生物保护，强化禁限航区域的船舶航行监管;五是抓好安全生产，推进航运枢纽大坝除险加固专项治理行动等;六是推进港口和船舶水污染防治，加快水上综合服务区、洗舱站、危化品锚地、LNG加注站建设，推进港口与船舶岸电使用以及绿色船舶建设;七是严格执法强化协作。

作为长江水上最大的一支执法力量，长江海事局党委书记、局长阮瑞文表示，在《长江保护法》执行中，长江海事部门将积极探索符合长江航运特色的船舶污染物排放标准，推行“船上储存、交岸处置”的“零排放”重庆方案。在长江全流域推广应用船舶水污染物联合监管与服务信息系统，建立健全污染物接收、转运和处置联单制度，严格全过程闭环监管;推动动态更新完善内河禁运危险化学品目录，严格载运高风险危险化学品船舶安全监管，严防船舶污染长江水域事故;加快推动船岸防污基础设施建设，全面推进船舶安装使用船舶污染物贮存设施设备;严格执行长江干线船舶大气排放控制区标准，强化监管，加大燃油检测抽查力度，严禁超标燃油使用。

长航集团作为在汉央企、“长江国家队”，是招商局集团践行国家长江经济带和长三角一体化战略的重要平台。近三年来，长航集团积极响应“长江大保护”号召，在推动长江绿色发展上做了大量工作。在船舶污染防治方面，带头推进“气化长江”，首创内河油气电混合动力技术在“长江26007”轮上完成船舶改造及运营，该轮使用LNG时，氮氧化物减排90%，硫氧化物和PM2.5接近零排放。同时，加快布局长江绿色环保产业，2020年，公司克服疫情汛情叠加冲击等诸多困难，实现宜昌、武汉、南京3座洗舱站年底试运营的建设目标，确保了长江大保护国家重点项目按期完成。其中，宜昌枝江洗舱站被交通运输部列为交通强国试点示范项目。

中国长江航运集团党委书记、董事长张锐称，下一步，长航集团将围绕国家战略、高质量发展方向，严格遵守《长江保护法》，贯彻新发展理念，将公司经营发展与长江生态文明建设高度融合，加强战略统筹和规划引领，大胆革新符合长江经济发展新规律的商业模式，争做长江航运绿色高质量发展的排头兵，争当长江航运和内河邮轮旅游行业的引领者。

4宣贯执法，一江清水向东流

“你们船上的生活垃圾如何处理？油污水和生活污水处理后如何回收？”在长江武汉段新五里服务区一艘停泊的载油船舶上，海事执法人员一边仔细检查，一边就防污染情况询问船舶工作人员。“对于船舶造成的污染，比如船上卫生间的水，如果直排到长江，海事部门将依法处2万元以上的罚款。”武汉港区海事处武桥海巡执法大队队长孙玉国说。

孙玉国所依的法就是《长江保护法》。据介绍，在《长江保护法》到来之前，长江海事局已完成从安全监管为中心向安全与防污监管为中心的观念转变。

近5年来，长江海事局与1130家航运企业签订防污染责任状，查处涉污相关违法行为1.5万余起。与此同时，该局已会同相关部门推动建设码头固定接收点1172个、流动接收点259个，实现码头船舶垃圾100%免费接收，推动建成33座船舶污染物转岸码头、4处水上绿色综合服务区，新建10座化学品洗舱站。

“所有的船舶，都被要求先交付垃圾，先交付生活污水，再进行作业。我们武汉海事局辖区内，所有的污水，必须是零排放。”孙玉国说。

在上海，催生出新的长三角合作。上海海事局日前修订出台《上海海事局船舶交通管理系统（VTS）安全监督管理办法》，扩大了VTS（即船舶交通管理系统）管理服务区域和船舶范围等，直接惠及上海港日均约5000艘次各类船舶。比如新办法扩大了原有管理服务区域，它将洋山港深水港及其附近水域的金山航道、漕泾航道、北鼎岛至花鸟山岛之间等水域纳入管理服务区域，并進一步外扩长江口附近管理服务区域，将为整个长三角区域以及东海水域的船舶和相关航运公司提供水上交通服务，进一步促进长三角船舶交通管理系统区域联动，确保长三角流域水上交通安全通畅和水域清洁，推动水上交通组织一体化运行。

据了解，长江上海段不仅是上海市最重要的水源保护区域，还是长江出海和远洋航运的出入口，航道、港口众多，是上海港港口危险化学品运输作业最繁忙的区域。以前，根据危防相关法律法规中的内河禁运要求，长江沿线其他河港以及黄浦江等重要支流已对剧毒化学品等货物实施禁运。但地处长江东海入海口的长江上海段，由于不属于内河水域，并未禁运。如今，随着《长江保护法》正式实施，这里也将对相关货物实施全面禁运。此举将极大提高上海水源安全，并有效推进长江沿线各港口及干支流水上污染防治协同治理。