基于多源流理论模型的《重大行政决策程序暂行条例》制定分析

摘   要：对约翰·W.金登的多源流理论模型从溪流间关系、主导溪流和溪流组成部分三方面进行本土化修正后，可以构建《重大行政决策程序暂行条例》议程分析的全景式框架。由重要指标的问题警示、焦点事件的知觉触发、反馈系统的双向回应构成的问题溪流和由国家层面的顶层设计、地方层面的实践经验、研究人员的政策建议、政策企业家的倡议经纪构成的政策溪流在由国民情绪的浪头推动、执政党意志的强势主导、府内事件的调适促进构成的政治溪流的推动下，相互影响、融合共进，打开了国家治理体系和治理能力现代化的政策之窗，使《重大行政决策程序暂行条例》进入决策议程。未来，抓住“外溢”机会，推动《行政程序法》出台，是执政党和政府工作的重要议题。

关键词：多源流理论;行政决策程序;决策议程;外溢

中图分类号：D63        文献标志码：A        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.02.014

文章编号：1009-6922（2021）02-79-08

2019年4月20日，國务院总理李克强签署了第713号国务院令，规定自2019年9月1日起施行《重大行政决策程序暂行条例》。该条例明确了重大行政决策事项范围，确定了重大行政决策的原则，规范了重大行政决策的作出、执行和调整程序，完善了重大行政决策的责任追究制度，为县级以上地方各级人民政府进行重大行政决策提供了法律依据。随后，国务院职能部门和各级地方人民政府依此制定或修订了本地区、本部门有关重大行政决策程序的规范性文件。规范重大行政决策程序正在成为一项横向到各职能部门、纵向到县域基层的全国性行动。《重大行政决策程序暂行条例》的议程是如何构建的？推动其进入决策议程的主要力量有哪些？这些力量又是如何发挥作用的？金登提出的多源流理论为解释上述问题提供了可切入的视角。对多源流理论模型进行本土化修正，可以找到《重大行政决策程序暂行条例》议程“黑箱”的开箱之钥。

一、分析框架：多源流理论模型的修正

（一）多源流理论模型的主旨

政策议程是政策制定过程中的重要环节，发挥着“看门人”的作用[1]。二十世纪七十年代前，哈罗德·拉斯维尔等人便回答了议程由谁设定的问题，但他们忽视了这些因素是如何推动某一项目进入决策议程的。这一问题在1984年由约翰·W.金登给出了答案。金登在进行247次深入访谈和23项案例分析后提出了一些“可检验的假设和有说服力的概括”[2]2。他把“组织选择的垃圾桶模型”中的四源流改造为三源流[3]，认为某一项目之所以能进入议程是问题溪流、政策溪流和政治溪流中的因素共同作用的结果。尽管三条溪流独立流淌，但在某一特殊时机会实现耦合，进而打开政策之窗，公共问题由此进入决策议程。

问题溪流是社会问题的集合。某项问题想要引起决策者的关注，需要依靠指标、焦点事件和反馈信息。指标可以使决策者评估问题的重要性并发觉问题的变化。但并非所有问题都是因指标而自明，有时也需要焦点事件的推动才能提升问题的能见度。此外，政府官员搜集的反馈信息可以让他们看到政策执行效果是否偏离政策意图，这些都可以帮助决策者识别并界定问题。政策溪流是备选方案的集合。政策共同体提出的思想和政策建议在政策原汤中四处漂浮。在这个过程中，愿意投入自己的资源来促进某一主张以换取未来收益的政策企业家不断对受惯性约束的政策共同体和公众进行“软化”。最后，那些符合技术可行性、价值可接受性和未来约束条件预期标准的思想得以保留，形成了政策建议目录，即可行的政策备选方案。政治溪流是政治力量的集合。政策制定者主要通过从政治家到非民选官员的两步流动方式、对媒体和公众人物态度的关注来认识国民情绪及其变化，这可以为思想创造“利于生长的肥沃土壤”。在此基础上，政府官员要对利益集团、政党等有组织的政治力量的共识程度进行判断。此外，政府内部人事和权限边界的变动也会对议程的设定产生影响。

当政策溪流中的思想和政策建议被视为解决某一问题的办法或政治家认为倡导这些思想和政策建议有利可图时，彼此分离的三条溪流会在一个特殊时机耦合，某一问题进入决策议程的概率会大大增加。这个特殊时机就是政策之窗。政策企业家必须抓住政策之窗开启的短暂时间开展有效的倡议和经纪活动。以上便是多源流理论模型的主旨，其释义如图1所示。

图1   多源流理论模型的主旨

（二）对多源流理论模型的本土化修正

国内学者运用多源流理论对公共政策的议程设置和政策制定进行了解释，对公共政策的变迁过程和终结进行了分析，形成了丰富的研究成果[4]。这表明多源流理论“总体上在中国具备适用性”[5]。但由于政治制度的巨大差异，在中国语境下运用多源流理论模型对“《重大行政决策程序暂行条例》何以进入议程”这一问题进行解释，需要进行三个方面的修正。

其一是对溪流间关系的修正。三条溪流并非互不影响、独立流淌，而是相互影响、融合共进的，任何一条溪流的变动都会影响其他两条溪流的流态、流向与流速。其二是对主导溪流的修正。在金登的模型中，三条溪流居于平等地位，但政策溪流在耦合阶段发挥了主导作用，具备一个有效的备选方案是打开政策之窗的关键因素。但我国为一党长期执政，执政党的意志会对问题的识别与界定、备选方案的选择产生举足轻重的影响，这使得政治溪流在三条溪流中居于主导地位。其三是对溪流组成部分的修正。首先，在问题溪流中，金登对反馈系统的关注局限于负向回应，忽视了正向回应的作用。正向回应搭建了问题与有效备选方案之间的桥梁，与负向回应同样重要。其次，金登赋予了政策企业家至关重要的角色意义，他认为“三流”的耦合必须以政策企业家的出现为前提。但正如前文所述，在我国政治溪流的主导作用限制了政策企业家的活动空间，因此政策企业家的倡议与经纪主要推动了政策溪流的流动，而非作用于耦合环节。最后，我国并没有形成相应的利益集团，国民情绪、执政党意志和政府内部事件重构了金登所提出的政治溪流。以上三方面的修正为《重大行政决策程序暂行条例》的议程分析构建了基本框架，如图2所示。

图2   本文的分析框架

二、《重大行政决策程序暂行条例》的问题溪流分析

问题溪流关注的是问题被政府决策部门感知的原因以及最终进入决策议程的过程[6]。问题不会自动进入决策议程，重要指标的问题警示、焦点事件的知觉触发和反馈系统的双向回应是推动问题被识别和界定从而进入议程的关键因素。

（一）重要指标的问题警示

金登把指标描述为“有影响的数字”[2]88。一些有重要影响的指标，尤其是通过常规性监控活动获得的具有“支出—预算”效应的指标可以警示问题的存在，并帮助决策者评估问题的重要性。我国国家审计机关开展的审计活动是获取这些指标的有效途径。这主要包括两类审计活动，一是政府预算执行和其他财政收支审计，二是领导干部经济责任审计。它们对由于决策失误或经营管理不善等行为造成的亏损、效益下降以及国有资产流失等“损失浪费金额”的统计[7]，为决策者识别并界定行政决策失误这一问题提供了重要的指标警示。如2005年度的国家审计报告指出，当年150多亿元的损失浪费金额中有相当一部分是由于决策失误造成的;2012年度的国家审计报告指出，已竣工投产的9个重点机场累计亏损14.46亿元，“造成机场项目普遍亏损的根本原因是难以形成决策责任机制和风险约束机制”[8];2013年度的国家审计报告指出，3年间有4432.68万元扶贫资金用于政府形象工程建设。近年来，地方层面的审计报告对财政损失浪费情况也多有披露。国家审计署公开发布的资料显示，2019年海南省财政损失浪费金额1.01亿元;湖北省损失浪费金额9728.08万元。此外，审计机关针对领导干部经济责任的专项审计也为问题的识别与界定提供了重要指标。如国家审计署2007年对全国36429名领导干部的经济责任审查显示，由于领导干部直接经济责任造成损失浪费金额达72亿元。这些指标充分反映了决策失误带来的严重后果，足以引起决策者对规范重大行政决策程序以促进行政决策科学化的重视。

（二）焦点事件的知觉触发

当问题不足以因指标而具备更高的能见度时，焦点事件可以作为推动力迅速触发决策者对问题的预先知觉，使人们的注意力集中到一个已经“被人们忘到脑后勺后边去了”的问题上[2]82。多次类似事件的发生可以让决策者意识到一个普遍问题的存在，这是提高问题能见度的“助力剂”。中华人民共和国成立后的过渡时期、建设时期和改革开放时期，多项政府决策失误的典型事件牵动了社会公众的神经，不仅触发了决策者对问题的知觉，也催动着政策共同体为政策原汤注入思想。如二十世纪五十年代，三门峡工程以“大上快上”的思维削弱了决策过程中的技术论证，“打了无准备的仗”，导致沙淤水涨，被迫改建。2002年党的十六大把科学决策列为开展各项工作的前提，在两年后国务院的一场新闻发布会上，时任中华环保基金会理事长将三门峡工程总结为“一个重大的决策失误”和“我国水利工程中一个失败的记录”[9]。水利专家温善章谈及三门峡决策时说：“决策者要想使决策科学民主，自己就不能发挥能量去创造一个多数派;少数派应该能够获得与多数派同等规模与力度的支持，以充分展开各自的论证和试验，最终为决策提供尽量客观的科学依据。”[10]除此之外，地方政府因行政决策失误而引起广泛社会关注的焦点事件也时有发生。如2018年浙江省高考英语加权赋分事件被定性为“一起因决策严重错误造成的重大责任事故”。《人民日报》对此评论：“高考关乎千家万户利益……不容拍脑袋决策……别在高考实验田上乱插秧。”这些焦点事件使紧迫问题得以识别，让政府官员充分意识到了“领导人决策失误带来的巨大浪费比装进个人腰包更严重”，使问题在议程上获得了显著地位。

（三）反馈系统的双向回应

政府官员通过系统监控、抱怨、个别调查以及官僚经验可以获得两种关于现行项目运作情况的反馈信息。金登所关注的是第一种，即让决策者意识到规定目标难以实现，并且可能产生意外后果的负向回应。它会加速问题溪流的流动，推動问题的识别与界定。如2009年，湖南省湘潭市法制办对湘乡市和湘潭县执行重大行政决策程序规定的情况进行了专题调研。调研发现行政机关对县一级重大行政决策范围不清;个别走访难以广泛反映公众意见;听证主持人对听证程序理解不清;行政机关对公众意见进行反馈的渠道不畅。2015年，广西人大常委会对政府依法行政情况展开专题调研。调研显示一些领导干部人治思想和长官意识较重，法治政府建设责任落实不到位，以权压法和单纯依靠行政命令指示进行社会治理问题突出，重大行政决策存在“三拍”现象。这些负向回应使问题在官僚间互相传播，推动其被提上议程[11]。第二种反馈信息是正向回应。它可以让问题溪流和政策溪流得以连结，防止有效备选方案从政策原汤中漂出，为政策共同体确定政策建议目录提供实践佐证。如国务院法制办在2007年进行了基本涵盖了当时3000多个市县政府的“全国市县政府依法行政现状”书面调查。调查显示，超过七成的市县政府出台了规范行政决策方面的专门规定，基层依法行政状况整体趋好。调查中发现了“万宁样本”，即海南省万宁市在制定征迁补偿方案初期送稿入户，逐条为群众解读，并邀请省市两级“两会”人大代表或政协委员、社会人士、专家学者、群众代表参加听证会，充分吸纳各界意见，写入最终方案，实现100亿元投资项目100%同意征迁的结果。调查结束后，时任国务院法制办主任总结到“各级政府要加快完善行政决策规则”。这些正向回应增强了既有备选方案的可行性，为三流耦合创造着机会。

三、《重大行政决策程序暂行条例》的政策溪流分析

政策溪流并非独自流淌，它是和其他两条溪流融合共进的。由指标、焦点事件和反馈信息所反映的问题很大程度上决定了政策原汤的味道。而国家层面的顶层设计、地方层面的实践经验、研究人员的政策建议和政策企业家的倡议经纪决定了政策溪流的最终流向。

（一）国家层面的顶层设计

我国国家层面对重大决策的顶层设计可以追溯到“三重一大”集体决策制度。1996年召开的第十四届中央纪委第六次全体会议提出：“凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定。”这是党中央在党内对规范重大决策程序的初步探索。“重大行政决策”概念在2004年首次出现在国务院文件中。当年，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》明确要求：“涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证……重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。”此后，有关规范重大行政决策程序陆续出台。2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》要求市县两级政府要完善重大行政决策听取意见制度，坚持重大行政决策集体决定制度。2011年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出要“加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化”。2015年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出要“完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束”，这直接确定了《重大行政决策程序暂行条例》的制度框架。可以说，国家层面的制度设计为规范重大行政决策程序提供了原汤底料。

（二）地方层面的实践经验

为推动科学决策，地方政府进行了积极有益的探索。2002年，《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》是最早涉及重大行政决策程序的地方性规范。较早的市级探索还有2003年实施的《中山市政府重大决策听证办法》和2004年实施的《成都市重大行政决策公示和听证暂行办法》。省级层面的规范自2004年后开始增多。在2019年国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》之前，有21个省级人民政府已经制定出台了本辖区内对重大行政决策程序的规范性文件。这些规范性文件为《重大行政决策程序暂行条例》提供了体例和内容上的借鉴。如2005年公布的《重庆市政府重大决策程序规定》共七章四十条，明确了重大行政决策的适用范围、遵循原则、决策形式和法律责任，并对公众参与、专家论证、风险评估等《重大行政决策程序暂行条例》中规定的决策程序作出了详细规定。此外，地方政府的实际做法也为《重大行政决策程序暂行条例》的出台积累了实践经验。如湖南省长沙市为公众参与重大行政决策提供了“专题基层调研会、征求人大代表和政协委员意见会、专家咨询论证会、通过媒体公开征求社会意见、行政决策听证会”5个平台。江西省赣州市推出重大行政决策的“五不决策”，即未经调研不决策、未经专家咨询不决策、未广泛听取民意或多数群众不拥护不决策、未经合法性论证不决策、未经会议集体讨论不决策。再如四川的“遂宁模式”、江苏的“淮安模式”、浙江的“平阳模式”是做好风险评估的典型样本。这都为备选方案的产生提供了实践支撑。

（三）研究人员的政策建议

研究人员的重要性仅次于利益集团的非政府角色，因为决策系统内部人员会“经常讨论来自学术文献的思想”，并且当指标、焦点事件、反馈信息所反映的问题与研究人员的政策建议直接相关时，“他们最听学者的话”[2]51。我国学术界对政府行政决策尤其是重大行政决策的关注较早，而且关注度较高。对CNKI数据库进行检索可以得到自1984年至今的5985篇相关学术成果，其中来自CSSCI数据库的有688篇。学者们从政治学、行政管理学、行政法学等多角度对重大行政决策的适用范围、规范决策前和决策后程序提出了建议。如在适用范围上，尹奎杰和王箭从定性和定量两个视角分析了重大行政决策行为的构成要件[12]，熊樟林建议创建重大行政决策目录制度[13]。在决策前程序上，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等环节均有学者提及。如早在1999年，周成新、邓竹生、钟晓渝就提出了建立重大行政決策专家咨询法律制度的建议[14]，王万华提出要在重大行政决策中建构交涉性公众参与过程[15]，许传玺、成协中提出要实现重大决策社会稳定风险评估的法治化[16]。在决策后程序上，梁玥提出要建立重大行政决策的后评估制度[17]，刘峰提出要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制[18]。这些“具有可取之处的思想”日益为更多的人接受，使政策原汤中出现了“浪头”和“翻转”[19]。

（四）政策企业家的倡议经纪

愿意投入自己的资源来促进某一主张以换取未来收益的政策企业家热衷于对思想和政策建议进行倡议与经纪。他们被金登描绘为“为乘风破浪随时做好划水准备的冲浪者”[2]155。虽然政策企业家在我国的实践语境中不能对三流的耦合及政策之窗的打开起到决定性作用，但他们对备选方案的代言为政策溪流注入了新的活力。在我国，政策企业家的角色通常由人大代表和政协委员担任，他们在识别那些“非解决不可”的问题后，便开始在原汤中找寻可行的建议，并自愿为之代言。这样的代言多在“两会”期间发生。这是受我国政治生活规律影响的，因为在此期间的倡议与经纪可以迅速获得决策者的重视，进而引起广泛的关注和讨论。于是大量的思想趁此时机因政策企业家而漂浮起来。如全国政协委员叶大年收集了133张全国各地修建的豪华场馆照片，在“两会”期间建议重大项目的决策要坚持科学、民主，避免造成巨大浪费。全国政协委员李利君在表达相同观点的同时，和湖南省数十名全国政协委员联名提出了《建立政府投资科学决策程序和问责机制》的提案。连建伟等l0多名全国政协委员也联名建议在全国实行领导干部重大决策终身负责制。全国人大代表韩建敏提出“三拍”现象仍存在于重大行政决策中，并建议加快出台国务院重大行政决策程序条例。政策企业家的倡议经纪使政策共同体和公众的思想不断“软”化，不断缩短《重大行政决策程序暂行条例》与决策议程的距离。

四、《重大行政决策程序暂行条例》的政治溪流分析

在我国的实践语境下，政治溪流是为某一项目构建议程并推动其进入决策议程的主导力量。国民情绪对浪头的推动、执政党意志对议程的主导和政府内部调适对议程的促进是推动《重大行政决策程序暂行条例》进入决策议程的主要政治力量。

（一）国民情绪的浪头推动

国民情绪可以推动好的思想和政策建议登上浪头，因为决策者通过对国民情绪的感知可以意识到民众正在沿着何种路线进行思考，从而有选择性地加快某一项目进入决策议程的速度。这种感知主要凭借两种渠道。第一种渠道是“接待群众代表”。这在我国通常以群众上访或群体性事件的形式表现。如发生在贵州省铜仁地区德江县的“2·8”事件，就是一起由于政府决策失误造成的典型群体性事件。事件解决后，铜仁地区率先在贵州省探索建立社会稳定风险评估工作制度，时任铜仁地委书记表示“作决策要充分考虑稳定效益特别是潜在的稳定风险”。该事件中政府对公众情绪的感知促使其将提升科学决策能力提上了议程。第二种感知国民情绪的渠道是关注媒体。“因为媒体充满了有关时代特征的评论与印象”，它们是“有力的议程建立者”[2]141。如《人民日报》文章《决策为何连连失误》以“画在纸上的绿色家园”“命运坎坷的招商项目”“不该付出的‘学费”三个隐喻报道了安徽省淮北市耗资30亿建设高消费的温哥华城，造成巨大经济损失的盲目决策行为。该篇报道被新华社等10多家媒体评论，引起了广泛舆论关注。中共淮北市委组织干部集体学习该文，并专题研究举措防止此类事件再发生。通过这两种渠道被决策者感知的国民情绪在本质上是一种群体利益诉求[20]， 即国民意愿。这是现代政治制度下政策制定的基本依据，也是《重大行政决策程序暂行条例》进入决策议程的重要推动力。党的十九大提到人民“在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”[21]，满足人民日益增长的美好生活需要是对最广大人民根本利益最有力的维护，而构建一套科学化、民主化、法治化的决策程序以保证决策的科学是使人民美好生活不受损害的制度前提。

（二）执政党意志的强势主导

“对于一个政党来说，其宣言可能构成行政当局议程的核心内容。”[2]64执政党意志主导着三条溪流的流动，是《重大行政决策程序暂行条例》议程构建的最关键因素。具体来说，执政党主要通过其执政理念、对问题的特别关注和政治领袖的意愿来影响溪流的流动。首先，中国共产党以“全心全意为人民服务”为执政理念，“代表最广大人民的根本利益”是其执政宣言。这就要求中国共产党必须对国民情绪和国民意愿予以回应，推动政府构建更为科学的决策程序。其次，中国共产党对行政决策这一问题有着特别关注，这在历次党代会和党中央全会中有着鲜明体现。党的十六大提出“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度”。党的十七大提出要“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。党的十八大提出要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度”。党的十八届四中全会提出“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。党的十九大提出“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。最后，政治领袖的意愿也发挥着至关重要的作用。因为“没有哪一个其他单个角色能像他那样完全有能力在特定的政策领域为所有涉及这些政策的人建立议程”[2]23。多年来，政治领袖通过演讲、座谈等方式留下了“没有调查就没有发言权，更没有决策权”“民主是一个方法”“中国的民主是一种全过程的民主”等许多名言。习近平同志在同中央党校县委书记研修班学员座谈时还提到：“重要决策方案，特别是涉及群众切身利益的重要政策措施，要广泛听取群众意见，不能嫌麻烦、图省事。”可以说，在议程能否建立这个问题上，政治领袖的判断和决断是极为关键的。

（三）府内事件的调适促进

金登认为政府内部的调整可以让潜在的政策项目被政策制定者关注。在我国，这种调整主要来自于两个方面。第一是政府自身管理理念的变化。我国政府的管理理念经历了从计划经济时期“管制型政府”到社会主义市场经济时期“服务型政府”的转变。近年来的政府改革实践表明，“服务型政府”几乎成为当下指导政府改革和创新的最佳蓝本[22]。为人民做好服务工作，需要以科学的决策、民主的过程、法治的框架为前提，这是任何一级政府和任何政府部门都承认的基本准则。这为《重大行政决策程序暂行条例》进入议程搭建了良好的府内共识。第二个方面的调整是指权限变更对议程的影响。权限的变更会“对业已发挥作用的其他力量有强化作用”[2]149。当政府对其内部机构的权限进行调整时，那些早已经在问题溪流中流淌的问题会变得更加明显。机构改革是强化这些问题的重要因素。我国国务院的大部制改革打破了固有的部门边界，实现了职能整合，也使相同或相近的重大行政决策事项统一了归口，府内机构有了更大的决策权限。但权责一致的改革原则使更大的决策权限与更大的决策责任相对应，这使政府机构需要尽快在政策原汤中选择有效的备选方案以增强重大行政决策的科学性。因此，《重大行政决策程序暂行条例》决策议程的建立因府内事件的调适有了快速进展。

五、溪流的耦合与政策之窗

三流耦合需要“政策之窗”才能实现。政策之窗就是可以“竭力提出最得意的政策建议或关于问题的想法的机会”[2]19。对于《重大行政决策程序暂行条例》的出台来说，这个机会就是国家治理体系和治理能力现代化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为推动实现国家治理体系和治理能力现代化科学规划了十五条有效路径。其中对《重大行政决策程序暂行条例》进入决策议程的促进作用主要体现在五个方面。

第一，国家治理体系和治理能力现代化要求优化政府职能，特别是增强政府公信力和建设服务型政府。政府公信力是政府的影响力和号召力，政府的诚信程度、服务程度、依法行政程度和民主化程度是人民群众评判政府公信力高低的主要维度[23]，提升政府公信力的有效路径是建设服务型政府。制定《重大行政决策程序暂行条例》，有利于规范重大行政决策程序，提升涉及重大公共利益或者社会公众切身利益决策的科学性，从而更好地实现政府进行社会管理和公共服务的职能，规避决策失误风险，减少因决策失误造成的公信力流失。第二，国家治理体系和治理能力现代化要求加强社会主义民主政治制度建设，特别是健全民主制度，扩大公民有序政治参与。人民当家做主是社会主义民主政治的本质特征，把国家中的大多数人纳入到人民的范畴、成为民主的主体是社会主义民主与资本主义民主最大的区别。这要求政府的重大行政决策必须充分尊重人民意愿，最大限度地保障人民參与。把公众参与作为重大行政决策的必经程序有利于健全行政决策的民主参与机制，减少“一言堂”和“拍脑袋”现象。第三，国家治理体系和治理能力现代化要求推进法治中国建设，特别是建立法律顾问制度，完善重大决策合法性审查机制。法治中国建设的关键是建设法治政府，也就是把政府行使权力的全过程纳入法制轨道，实现“法无授权不可为，法定职责必须为”。推进政府依法行政的首要环节就是依法决策，这要求政府在法定职权范围内，依照法定程序进行决策，承担法律责任。把合法性审查作为重大行政决策的必经程序有利于以决策的合法性保障决策的科学性。第四，国家治理体系和治理能力现代化要求强化权力运行制约和监督体系，特别是构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。政府决策权力的误用、乱用、滥用会造成资金浪费、公众利益受损等严重后果，因此决策权力必须受到有效的监督和约束。对造成严重决策失误的决策机关及其行政首长、决策承办单位、决策执行单位、承担论证评估工作的单位及上述单位的相关人员进行倒查、追责甚至终身追责是把权力关进制度笼子，实现“有权必有责、用权受监督”的必要举措。第五，国家治理体系和治理能力现代化要求创新社会治理机制，特别是创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风险评估机制。当前，我国正处于社会转型的关键时期，不断分化的社会结构和多元的利益表达使社会稳定风险逐步叠加，矛盾冲突时有发生。重大行政决策的失误是社会矛盾冲突的触发因素之一。政府在作出重大行政决策之前，对社会风险进行科学预判，找准风险因素，并依此制定避险预案，有利于妥善管控社会风险，化解社会矛盾，维护社会稳定。

可见，实现国家治理体系和治理能力现代化需要以政府决策的科学化、民主化和法治化为前提，这为《重大行政决策程序暂行条例》进入决策议程打开了政策之窗。

六、总结与展望

对多源流理论模型从溪流间关系、主导溪流和溪流组成部分三方面进行本土化修正后可以为《重大行政决策程序暂行条例》的议程设置构建全景式分析框架。《重大行政决策程序暂行条例》的制订和出台有着清晰的问题溪流、政策溪流、政治溪流和政策之窗。首先，重要指标的问题警示、焦点事件的知觉触发、反馈系统的双向回应构成了问题溪流，这使问题被决策者识别并逐步得到界定。其次，国家层面的顶层设计、地方层面的实践经验、研究人员的政策建议、政策企业家的倡议经纪构成了政策溪流，这使一份科学可行的政策建议目录从政策原汤中漂浮了起来。再次，国民情绪的浪头推动、执政党意志的强势主导、府内事件的调适促进构成了政治溪流。它以强大的力量推动着三条溪流在一个特殊时机实现耦合。最后，国家治理体系和治理能力现代化为三流耦合打开了政策之窗。三条溪流并不是彼此孤立的，它们在政治溪流的主导下相互影响、融合共进，共同作用推动了《重大行政决策程序暂行条例》进入决策议程。

但多源流理论模型的价值不止于此。它不仅可以解释一个议程的建立过程，还可以为未来的工作提供预见性的指导。金登认为一扇政策之窗为一项议程打开后，为其他相似主题议程打开的可能性也会大大增加，因此“利用某一特定的窗口可以确定一种将会指导某一政策领域内未来决策的准则”。也就是说，“一旦在某一个领域确定了一种先例，那么这种先例就会被用来推动在一个类似的领域中发生一种类似的变化”[2]179。《重大行政决策程序暂行条例》是国家层面以法律形式对县级以上地方人民政府作出或调整重大行政决策的程序作出的制度安排。能否实现从《重大行政决策程序暂行条例》到《行政程序法》的外溢，这在1990年《中华人民共和国行政诉讼法》将“符合法定程序”列为行政行为合法性的要件后一直是学术界讨论的焦点。2008年，《湖南省行政程序规定》的出台是中国统一行政程序立法的“破冰之旅”[24]。如今《行政程序法》的问题溪流和政策溪流也逐渐明晰，抓住国家治理体系和治理能力现代化的政策之窗，尽快推动《行政程序法》进入决策议程，进而完善我国的行政法律体系，是当下以及未来一个阶段位于政治溪流中的执政党和政府工作的重要议题。

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[收稿日期]2021-01-04

[作者简介]薛博文（1996—），男，河北保定人，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生，主要研究方向：公共部门行政改革。