巴东县创建国家森林城市存在的问题及对策

杨布朗，乔 厦，张文涛，马家宝，徐小莉，彭守亚，刘 华，向会南

(1.湖北省巴东县林业局，湖北巴东 444300； 2.北京中森国际工程咨询有限责任公司，北京 100013；3.山东大学，山东青岛 266000； 4.湖北省恩施市林业局，湖北恩施 445000)

“森林城市”是指在城市管辖范围内形成以森林和树木为主体、山水林田湖草相融共生的生态系统，且各项指标达到国家森林城市评价指标标准的城市[1]。在国家森林城市评价指标中，明确了县级创建需要达到的指标，为县级国家森林城市建设指明了方向。但是，县级国家森林城市创建历史不长、时间紧迫、任务繁重，且标准相对要求较高。由于创建经验不足，如何补齐创建工作中的短板，是县级国家森林城市在建设过程中共同面临的难题，本文对巴东县创森工作中的现状进行分析，找出存在的问题，并提出对策建议，以期为巴东县早日实现创森工作目标提供科学指导。

1 区域概况

巴东县位于湖北省西部，国土面积33.5万hm2，辖10镇2乡322个村社区，总人口48.8万人。东与兴山、秭归、长阳交界，南与鹤峰县接壤，西与建始、重庆巫山县毗邻，北与神农架林区交界。境内地势西北高东南低，南北起伏狭长，多崇山峻岭、悬崖陡坡，是典型的喀斯特地貌地区,长江、清江自西向东横贯县境。巴东县森林总面积25万hm2，森林覆盖率为64.44%，活立木蓄积1 500万m3，属于国家重点生态功能区内的三峡库区水土保持功能区[2]，湖北省三峡库区重点监测县之一[3]，是全国战略水资源储备库和长江流域重要的生态屏障区。

2 创森评价指标对比情况

自2015年起，巴东县就开展了“湖北省森林城市”创建工作， 2017年被湖北省绿化委员会、省林业局授予“湖北省森林城市”荣誉称号，目前共创建7个国家森林乡村、6个湖北省森林城镇、82个湖北省绿色示范乡村。巴东县主城区绿地总面积达320.67 hm2，城区绿地率和绿化覆盖率分别为36.65%和42.87%；建有各类公园34个，公园绿地总面积87.73 hm2，人均公园绿地面积9.5 m2。

2018年1月，巴东县启动创建“国家森林城市”，对照《国家森林城市评价指标》，还存在明显差距(表1)。

表1 国家森林城市量化指标与巴东县现状对照表序号指标体系内容国家森林城市指标评价标准现状1城区人均公园绿地面积/m2>129.52城区绿化覆盖率/%>40393城区树冠覆盖率/%>25204城区林荫道路率/%主、次干路林荫道路率达>60305受损弃置地生态修复/%>80706乡镇绿化绿化覆盖率达>30%,建有>2 000 m2公园绿地1处以上3处达标7科普活动建有参与式、体验式的生态课堂、生态场馆等生态科普教育场所5处以上2处8生态科普教育广泛开展森林城市主题宣传,每年举办县级活动5次以上2次9示范活动积极开展森林社区、森林单位、森林乡镇、森林村庄、森林人家等多种形式示范活动待建指标10公众态度支持率和满意度应达到90%待建指标

3 存在的问题

巴东县自然资源丰富，创森基础牢固；生态区位特殊，创森竞争力强；气候温暖湿润，自然植被优势明显；建设成果丰硕，创建经验丰富。部分指标达到或超过国家森林城市评价指标，但仍然存在一些短板和不足。

3.1 人地矛盾尖锐，城区绿化困难大

与建设标准评价体系对比，城区在树冠覆盖率、城区林荫道路率和人均公园绿地面积等三个标准都不达标。由于巴东属典型的山区县城，随着三峡移民移居工程的建设，城市绿化用地非常不足，可供绿化用地较少，社区绿化和美化更加困难。特别是西壤坡社区巴山路连接道、营沱社区西陵路、白土坡社区扬帆路等街道因当时规划的路面较窄，基本没有绿化空间，神农小区的绿化美化也存在一定困难。而正在建造或已经建造的居民居住地区，绿化用地被挤占或挪作它用的现象也相当普遍。

3.2 水土流失严重，自然灾害频发

巴东县水土流失严重，据2019年湖北省水土保持公报，现有水土流失面积10.7万km2、石漠化面积5.29万km2、潜在石漠化面积10.9万km2[4]，区域内石漠化和水土流失现象仍比较严重，地质灾害频发，生态环境脆弱，生态修复任务重、难度大。近年来，由于各种工程的实施，森林植被存在着侵占和破坏的现象。

3.3 村镇绿化底子薄，绿化覆盖率低

全县12个乡镇中除5个移民乡镇外，还有7个乡镇没有建成>2 000 m2的休闲娱乐公园。茶店子、绿葱坡和大支坪3个乡镇配套设施不健全，清太坪和金果坪乡集镇基本上还停留在“扁担一条街”的水平。在322个村社区中，也只有180个村社区村庄绿化达标或基本达标，还有142个村社区村庄绿化不达标。

3.4 资金投入不足，管护机制有待完善

巴东是国家级深度贫困县之一，财政极度困难，导致创森资金投入严重不足。创森工作量大、范围广，涉及森林质量改造升级、县域生态空间扩大、林业特色产业、城区绿色福利空间提升、生态文化建设和精品生态旅游等各类工程建设，资金需求量大，而创森资金来源单一，社会参与度不高，国家和省级还没有出台相关扶持政策，仅凭县级力量，不足以缓解资金压力。

目前，巴东县国家森林城市前期建设任务基本完成，如何巩固现有创建成果和继续实施中后期建设任务，与现有管护机制还不相适应。特别是城区内休闲娱乐场所的营运和维护，需要出台相应的配套措施，管护机制的建立也迫在眉睫。

3.5 创森意识不强，部门配合不够

国家森林城市建设范围广，参与创森工作的人员多，涉及到的创建责任单位多，没有领导重视，各部门密切配合是不可能按时完成建设任务的，需要全党动员、全民动手、全社会参与，形成创建合力。在创建过程中，少数单位创森认识不高、积极性不强，存在相互推诿的现象；少数乡镇、部门的思想没有从“要我创”转变到“我要创“上来，甚至至今没有成立工作机构，没有制定实施方案，没有开展实质性创建工作，直接影响全县创森进程。相比之下，县直部门要比乡镇积极、牵头部门要比配合部门更重视。

3.6 经济发展与生态保护矛盾突出

巴东属于三峡库区重点水土保持功能区，随着《湖北省天然林保护条例》和《中华人民共和国长江保护法》相继出台，生态区位优势明显，生态保护地位得到逐步提高。但因三峡工程后续工作和精准扶贫易地搬迁工程等国家重点工程建设，生态保护与经济发展的矛盾不断突出，如何处理这类矛盾显得尤为重要。

3.7 创森氛围不浓，科普基地和教育有待加强

巴东在创森过程中，特别在创森氛围和创森参与率、支持率、知晓率等方面，与国家指标的要求还有较大差距。此外，一些农户对创森的目的、意义和相关政策理解不深，参与创森的积极性不高。目前，巴东在林业领域的科技推广场所、科普教育基地建设存在短板，生态科普教育宣传活动开展得较少，民众对各类生态文化宣传、林业科技推广等活动参与有限，宣传设施、创森氛围、创森理念、能力培养等方面有待进一步提高。

4 对策及建议

4.1 破解城区绿化难题,提高绿化力度

通过城市和农村的绿色建设、缝隙中插入绿色、立体扩大绿色、修改绿色等多种措施，最大限度地增加城市绿量。绿化的重点和方向应扩大到小区、社区、机关和院落、背街小巷的空闲地，采取点面结合的方式，拓展城区绿化用地空间；以城市街道、游园、广场、机关花园、居民小区为中心，结合点、线、面，形成城市森林网络；推进单位园林绿化、居住区绿化、屋顶绿化、建筑物墙面和边坡治理坡面绿化。城市绿化组织不仅要重视政府主导，还要强调全民参与和共建共享。由于城市用地不足，可以动员国家机关、企事业单位和人民团体开展立体绿化工作。同时，鼓励市民进行屋顶绿化、阳台摆花；鼓励国家机关、企事业单位在办公室摆花，在宿舍及办公区域空地摆放绿化树木，商店、宾馆等在经营门店前早上摆放花盆、花钵，晚上收入店内等措施，为城市增加绿量。在老旧城区改造时，注重绿地建设和绿化美化亮化工作，严格执行绿线控制计划，坚决杜绝侵占绿地现象再次发生。

4.2 强化生态项目建设，改善生态环境

从20世纪80年代开始，国家先后制定了一系列生态环保政策、措施，制定了相应的生态环保发展规划。巴东县始终把三峡库区周围的水土流失治理和森林植被恢复等工作作为重心，通过工程建设，使三峡库区巴东范围内的森林面积和蓄积量大幅度提升，不断增强森林植被保水固土、涵养水源的能力，尽量减少入库泥沙量，确保三峡水库发挥发电、防洪、减灾的功能。继续实施天然林保护、退耕还林、岩溶地区石漠化综合治理等林业生态修复工程，人工造林要贯彻落实适地适树的技术规范，在树种配置上，以乔木为主，灌木或种草为辅，特别在坡度25°以上的地区造林，要选择优良乡土树种，减少或避免森林病虫害的发生；在坡度较缓土壤深厚肥沃的洼地、河谷，尽量选择经济价值高的树种，解决移民安稳致富的问题；在坡度较陡、植被破坏后恢复较难的地区或者天然更新萌发能力强的林地区域采取封山育林技术措施。退耕还林在树种选择上要尊重群众意愿，充分考虑农民后期的长远生计问题，既要发挥保持水土功能、又要考虑具备经济收益的树种造林。同时，加强对三峡库区造林绿化工作的科学研究和技术指导非常重要，特别是长江沿岸废弃的矿山、移民搬迁后弃置地的岸线复绿工作，库区消落带的植被恢复是世界性难题，要加强这方面的科学研究工作。

4.3 加快城镇村庄绿化，实现乡村振兴

积极筹措资金，搞好集镇和村庄绿化规划，补齐城镇村庄绿化短板。继续在全县范围内开展绿色示范单位、乡镇、村社区、校园和森林人家等多种形式的绿色示范创建活动，紧紧围绕村子镶嵌在森林中、庭院布局在绿色中、人活动在景色中，实施好国家森林乡村、省级森林城镇、国家森林城市等生态建设工程，持续推进城乡绿化和庭院绿化美化工作，在精准扶贫集中安置点、国省干道沿线的村庄集中居住地或分散居住地栽树种花种草。紧紧抓住乡村振兴的机遇，因地制宜、审时度势地做好林业产业建设，为巩固脱贫攻坚成果做出应有贡献。

4.4 整合社会力量，加大创森投入

巴东县政府及相关部门应准确把握政策导向，适当加大对国家森林城市建设的投入力度，将创森项目资金纳入本级财政预算，在林业建设项目安排、建设资金统筹、财政政策落实等方面给予适当倾斜，逐年加大投资份额，确保创森工作落实落地。在“投资渠道不乱、资金用途不变”的前提下，结合本地实际，各行业主管部门充分协商一致加大对森创工作的资金支持，将国家森林城市规划与各部门的规划紧密衔接起来，做到规划、推进、实施“三同步”。拓宽资金投入渠道，积极动员社会力量投入国土绿化工作，鼓励社会各界人士通过绿地共建、绿化树木认养、古树名木冠名、公益捐助或者通过造林绿化、抚育管护、自然保护、设施修建、捐资捐物、志愿服务、绿化文艺创作、绿化宣传等多种尽责形式参与创森工作。同时，由县森林活动组织委员会牵头，动员巴东在外地工作、学习、经商的巴东籍人士参与森林城市建设。主动作为，积极向上级林业主管部门汇报、沟通、协调，争取国家和省级有关部门对巴东创森给予政策支持和业务指导，确保各项创森任务如期完成。

4.5 完善管护机制，巩固创建成果

采取走出去、引进来的方式，认真调查研究国家森林城市创建成果后期运行管护机制建设，充分发挥创建成果的转换和应用。通过聘请生态护林员的管护模式，既解决了贫困人口就业的问题，又解决了林业专职护林员人手不足的问题。同时，积极深化集体林权制度改革，推行集约化、市场化经营模式，不断提高生态建设成效。城市绿化树木、绿地的管理要引入竞争机制，探索建立市场化运作模式，以专业绿化公司、绿化队为主，干部职工认建认养为辅的管理办法，从种植、管理、养护绿化树木和绿地各个环节入手，确保树木有人种、绿地有人养。根据巴东实际，广泛征求群众意见，尽快制定创森成果后期运行管护实施指导意见，从管护主体、责任认定、经费投入等方面完善制度，巩固创建成效。城管综合执法部门要加大对破坏园林绿化树木、损毁城市公共绿地行为的查处力度，依法依规保护城市绿化树木、绿地资源。

4.6 加强部门联动，实现创森多赢

建设国家森林城市是多个部门、多个学科合作的系统项目，是长期而艰巨的任务，各乡镇和县政府相关单位要充分认识县委、县政府在新时期提出创建国家森林城市的重大意义，切实加强组织领导，强化责任落实，精心组织、通力配合，步调一致，形成“高位推进、部门互动、上下联动”的工作格局，达到对标创建的目的。同时，要建立县直部门、县级国家机关、人民团体、企事业单位联合乡镇和驻村帮扶创建的工作模式，在人力、物力、财力上对所联系的乡镇和帮扶村给予支持和帮扶，解决实际存在的困难和问题。

4.7 协调矛盾，实现资源永续利用

城市建设发展过程中，不可避免的要消耗一些林地资源。如何处理保护与发展的关系，如何实现资源利用与城市经济建设均衡发展。习近平总书记提出“共抓大保护，不搞大开发”的绿色发展理念，不进行大开发不是不进行开发，而是要协调处理好经济建设发展和生态环境保护的关系。要想正确处理用地矛盾，首先要制定计划，同时进行统一规划，做到布局合理，切实可行。在做可行性研究阶段，尽量将项目规划在国家划定的生态红线之外，做到尽量少占或不占生态公益林，优先规划民生和基础设施项目，尽量杜绝规划高污染高消耗的项目；其次，可采取异地复绿方式，按照不低于1∶1的比例，在异地实施裸土复绿、生态修复工作，最大限度挽回森林资源损失；第三是按照森林植被恢复费缴纳标准全额征收植被恢复费；第四是在项目规划建设过程中，坚持生态优先的原则[5]。

4.8 广泛宣传，营造良好文化氛围

严格执行森林城市总体规划，加快推进生态展览馆、博物馆、标本馆等生态科普教育基地建设，举办图片展览、摄影比赛、征文比赛等活动[5]。采取媒体、户外和活动宣传等多形式、多频次地宣传创建国家森林城市活动。首先，制作巴东县建设国家森林城市专题宣传片，在电视台、知名景区和科普教育基地定期播放；依托巴东政府网站，开辟巴东县创建国家森林城市的专题栏目，及时报道巴东“创森”过程中的重要活动和工作动态；设立巴东“创森”微信公众号，不定期发布巴东“创森”动态、森林城市建设知识、生态保护相关科学知识等信息；与巴东电视台等电视媒体、荆楚网等网络媒体、恩施日报等纸媒体建立合作关系，定期播报巴东“创森”的进展和成果。其次，在高速出入口、交通干道、火车站、知名景区、综合公园绿地等人流量较大的地段设立户外公益宣传牌(栏)，展示巴东“创森”宣传标语和形象标识；利用公共汽车及出租车等公共交通工具的灯箱，滚动播放“创森”宣传标语。第三，编写森林城市建设专刊、简报，定期发放给各县属单位、乡镇、村(居)委；制作印有巴东“创森”宣传标语或“创森”形象标识的T恤、遮阳帽、扇子、纸巾盒、环保袋、扑克等纪念品，在义务植树、科普宣传、问卷调查等活动后发放给参与者。第四，面向公众，设置一定的奖励，举办森林巴东摄影展、“创森”你我建言、问卷调查等活动，调动广大市民参与“创森”的积极性；走进社区和学校，举办森林城市建设宣教小课堂；依托“纤夫旅游文化节”“女儿会”等已有一定规模和社会影响力的传统节事活动，和“银杏节”“三峡乡村旅游文化节”各种采摘节等新兴文化节事，在活动举办期间融入森林城市建设和绿色发展的有关宣传内容，扩大宣传影响；通过举办创建国家森林城市知识竞赛、生态文化创意比赛、开展林业生态节日文化活动、城市森林科普教育活动、各类生态科普活动、全民义务植树活动等，让广大居民群众成为城市森林的建设者、守护者和受益者，努力形成全县上下高度重视、各级各部门齐心协力、广大市民广泛参与，共创共建国家森林城市的浓厚氛围[6]。

5 结语

创建森林城市的目的不是为了摘取“国家森林城市”这块牌子，而是通过生态项目建设，实现巴东“生态优先、文化引领、产业兴县、开放包容”发展战略[7]，加快乡村全面振兴，协调推进城乡绿色发展，统筹治山、治水措施，建立健全山长、林长制度，巩固天然林保护、退耕还林、岩溶石漠化治理等重大生态工程建设成效，践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，不断优化营商环境、人居环境和生态环境，增强广大市民的获得感、幸福感，力争早日实现创建国家森林城市的目标[8]。