环境政治视角下雾霾问题的影响及对策

曲雅倩

摘 要：18世纪中叶第一次工业革命之后，工业迅速发展，空气污染、工业污染等环境问题随之而来。以英国为代表的最先进入工业革命的国家逐渐开始面临雾霾治理的难题。与此同时，随着近代国家工业的发展，受汽车尾气、居民用煤等多种原因的影响，雾霾成为很多国家的一个“疑难杂症”，给国家的经济、社会、民生等都带来了巨大的影响。近年来，雾霾问题也开始引发一系列的国家间的连锁矛盾，影响国家之间的和平稳定，给国家间交往带来了一些摩擦和困扰。因此，应当抓住雾霾的成因，站在环境政治的视角提出治理对策。

关键词：环境政治;雾霾政治;雾霾治理

中图分类号：X513        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）16-0133-04

18世纪中叶第一次工业革命之后，工业迅速发展，随之而来的就是危及众多发达国家的空气污染、随后而来的第二次工业革命，居民开始用煤取暖，石油也成为十分重要的能源，工业排放、居民用煤、二氧化碳排放和汽车尾气的排放使得严重的大气污染事件接连不断地发生。

到了汽车开始迅速普及的时期，各个国家的尾气排放加剧，空气中的有机物排放浓度和数量不断增加，因为汽车尾气造成的环境和空气污染成为很多发达国家环境问题的源头。在这个时期，因为严重空气污染而发生的事件接二连三地发生。很多国家也采取了颁布相关文件和规定，限制尾气排放、限制用煤、居民统一取暖、限制工业气体排放等措施。这些措施都为后来其他国家采取相关空气污染的问题解决提供了非常好的借鉴与经验。拿英国来说，在1952年，“伦敦雾”事件后，英國采取颁布《清洁空气法案》①等规则，致力于全国采取空气污染的整治，才有了后来我们都十分熟知的“花园城市”。

而在我国来说，2012年，“雾霾”一词正式在我国提出，雾霾问题开始逐渐走入公众视野，2013年全国出现4次较大范围规模的雾霾过程，涉及30个省市（区、市），江苏、北京、安徽、山东月平均雾霾日数分别为23.9天、14.5天、13.8天、7.8天[1]。雾霾问题从2013年至今是我国环境治理的困难之一。由于英美等发达国家和地区的工业发展的先驱性，在治理大气污染的过程中积累了大量的经验，可为我国大气污染治理，尤其是雾霾治理提供借鉴。

因此，总结各国的雾霾时间及其分析其对策治理，对我国积累雾霾治理经验有很大的帮助。特别是对于京津冀等雾霾严重的省份或地区，有极大的参考价值和意义。雾霾问题在国内属于环境问题，如果该问题形成一定的影响规模和危害，政府制定措施采取行动，形成一定的防治措施和法案，那该问题就会成为一个政治问题。雾霾问题不仅对于一国内部有着各种的影响，也会有对外国家关系造成影响，如不及时处理两国引发的雾霾问题争端将会造成严重的后果，危害两国正常的关系，也对雾霾问题的治理带来阻碍。

一、国际历史上雾霾事件梳理总结

从英国“伦敦雾”事件到今年中韩“雾霾”事件纠纷，因雾霾引发的国内国际问题不在少数，给一国内政治、经济、社会和民生带来了深刻的影响，也带来了一定的国际问题和影响，本文将对国际上历年的雾霾问题进行梳理总结和回顾。

英国“伦敦雾”事件的起因、过程及政府应对措施如下：

19世纪，英国作为工业革命的发源地，工业迅速发展，煤炭急剧消耗，工厂排放大量的废气和烟雾，这个时候伦敦的空气情况和态势开始趋于严峻。后来到20世纪中期，伦敦多次发生严重的空气污染的情况，在近一个世纪伦敦曾发生过7次严重的空气污染。而影响最大，人员伤亡最多、后来留下最深刻影响的就是“伦敦烟雾”事件。

第一，伦敦烟雾事件的起因。1952年，伦敦发生了严重并且后果惨重的“伦敦雾”事件，由于严重的大范围密度的烟雾笼罩在空中，造成了交通拥堵、治安受阻等影响社会秩序的后果，并且由于污染极强的空气造成肺炎、流感、气管炎、流行性感冒、肺癌等多呼吸系统疾病。据统计，当时伦敦死亡人数达到了4 000人，其中50岁以上的死亡率是平时的3倍，且婴幼儿死亡率是平时的两倍（1952年伦敦烟雾事件）。严重的空气污染带来了严重的社会影响和灾害，造成了极大的人员伤亡，当时伦敦期间失业率是往常的2倍，因为严重的空气污染造成多家公司和企业无法正常营业。不仅社会安定和居民安定受到了影响，空气污染带来了一系列的植被损害，土壤逐渐贫瘠、花鸟鱼虫无法正常生活与安息，当时整个伦敦市都笼罩在烟雾和有毒气体的黑色环境里。这就是后来震惊世界的“伦敦烟雾”事件。

第二，伦敦烟雾事件的缘由。伦敦烟雾事件的起因是煤炭产生的二氧化硫①和可吸入颗粒物，因为工厂汽车等排放的有害气体无法在伦敦上空飘走，又因为从海上吹来的大量暖空气形成的雾等共同作用形成，但是总的来说伦敦烟雾事件是由于以下两点。其一，大量的工业排放导致每天都有近1 000吨的浓烟排放，这当中含有二氧化碳、二氧化硫等有害气体，且煤炭粉尘易与粉尘表面的水化合生成硫酸雾滴，然后进而形成硫酸。②其二，当时伦敦数以万计的家庭用煤取暖，造成了严重的煤污染。且当时伦敦政府给居民使用的煤炭都是经过拣选的劣质煤，所以造成了更加严重的污染，当时伦敦市民只能通过用煤取暖，当时没有后来实施的集中统一取暖，所以这也是加剧空气污染的重要原因。由于从工厂、生活用煤等多种原因排放的有害气体聚集在上空无法飘走，所以一到寒冬时候的伦敦，就会出现严重的“黑色城市”现场，就是浓烈的烟雾聚集在城市四周，影响可见度，影响社会秩序，影响居民身体健康，造成了极大的人员伤亡和损失。

第三，政府采取的应对措施。在后来的1956—1962年，伦敦多次又发生多达12次的严重的空气污染事件，此时，政府开始采取相应的措施：首先，1956年，英国政府颁布了世界上第一部现代意义上的空气污染防治法《清洁空气法案》（Clean Air Act）。其次，1968年，英国政府又追加一份《清洁空气法案》，要求工业必须要加高烟囱，讲烟雾排放到更高的空域，从而更好地疏散大气污染物。再次，20世纪80年代，随着汽车的数量的增加，英国开始推行无铅汽油。最后，1995年，英国通过了《环境法》，要求制定一个治理污染的全国战略，设立了必须在2005年前实现的烟雾目标，要求工业、交通和地方政府企业都要共同参与空气污染的防治与解决，减少一氧化碳、一氧化硫等八种常见的污染物的排放量，打造城市的清新空气，减少和防治未来再次发生之前发生过的严重的空气污染的情况。

回顾中国在2013年后对空气污染的防治，韩方不应该也没有必要将雾霾问题完全归咎于中方的原因。“如果一味埋怨传输影响而不正视自身矛盾，就抓不住主要矛盾，耽误治理大气污染的最佳机遇。”[2]

在国际环境史上，英国“伦敦雾”、美国的烟雾事件、日本的烟雾事件，都给国家、社会和居民带来了深刻的影响和危害，国家和政府由此采取了一系列的措施来防止和整治雾霾为主的空气污染。一国内部的环境问题带来的是社会、民生上的困扰和威胁，而如果雾霾问题牵扯到多国之间的问题和关系，就需要多国共同治理和防治。

中韓于2019年3月引发的雾霾事件，给两国都带来了很大的影响，两国政府就此事进行多次表态和谈判，后经两国领导人和相关部门的工作人员进行谈判和交流后，对两国之间的雾霾问题和由于雾霾问题引发的国家间纠纷，进行了有效的控制和解决。

二、雾霾问题的成因及影响

（一）雾霾问题的成因及影响因素

导致雾霾产生的原因有多种，雾霾是一种由二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物组成的一种颗粒，它的空气力学直径小于2.5，①因为可以折射大量的可见光，所以对能见度有着极大的危害。雾霾的成因大多可以分为人为和自然因素两种，站在环境政治学的角度，这里将重点分析人为因素。也就是说，雾霾的形成和成因一部分是由于气象条件，更多的是大气污染物、汽车尾气、燃煤排放等人为因素。

1.自然因素。拿英国的“伦敦烟雾”事件为例，1952年伦敦的上空受气旋影响，大量工厂生产和居民燃煤取暖排出的废气没有得到恰当的处理，导致聚集在城市上空，难以扩散。虽然当时伦敦烟雾事件的原因主要是当时英国发达的工业和交通运输业，但是其中一部分原因确实是每到秋冬季节，北大西洋暖流和大不列颠群岛冷流汇合，同时从海上吹来的大量暖空气于岛屿上中较冷的气团相遇，形成了海雾和陆雾，在伦敦严重的工业污染和空气污染本就严重的情况下，加剧了空气中无法扩散的烟雾。

2.人为因素。雾霾问题的源头多是因为污染物的排放、汽车尾气的排放和居民不适度燃煤取暖随着20世纪80年代之后，汽车开始盛行于大多数英美等发达国家，汽车尾气的排放和燃料的使用对于空气污染来说造成了极大的影响和威胁，当时英国政府有意实行使用无铅汽油[2]，减少由于汽车的数量增加对于空气污染的影响和危害。如今，很多国家都由于汽车尾气的排放对空气的污染造成了极大的影响。

随着第一次工业革命的到来，很多国家开始发展工业，重工业的发展增加工厂的数量，逐渐扩大规模，由于众多工厂都将废气直接排放到空中，而烟囱的标准又没有得到统一的制定与管理，所以导致废气的排放直接污染了空气。

英国伦敦烟雾期间，由于第一次工业革命英国急需通过大量的出口积攒财富，当时比较优质的煤都出口到国外，留在国内让居民使用的都是劣质的煤，使用劣质煤更加剧了空气的污染。不仅是工厂污染物的排放、各种污染物的排放都加重了对空气的污染。

（二）雾霾问题的影响

1.对社会秩序的影响。因其雾霾是一种动力学直径在2.5的颗粒，它可以折射大量的可见光，所以它对能见度是一种极大的影响，无论是英国的伦敦雾事件还是美国与日本因为雾霾引发的空气污染问题，都因其能见度的影响，带来了极大的社会秩序的影响。能见度的降低给交通带来了拥堵的可能，影响居民的正常出行，影响商铺的正常营业，导致社会秩序的不安与动乱。

2.对居民生活健康和社会医疗行业的影响。伦敦烟雾事件期间，死亡人数达到了4 000人[2]，在整个事件中，由于大量的有害气体的影响，造成了非常严重的呼吸系统疾病的肆意传播，流行性感冒、肺炎、肺癌等呼吸疾病给当地居民的身体带来了极大的损害，也给医院、救护站等医疗行业带来了极大的工作强度和压力。在我国，在2010—2013年期间，由于空气污染严重，导致众多城市居民出行必须佩戴口罩，也增加了上呼吸道疾病的发病率。

3.对国际关系的影响。雾霾问题不单是一个国别和区域内的问题，邻近国家如果有其中一国遭受雾霾问题的影响，就会影响周边国家的关系。以中韩雾霾事件为例，各国都在采取积极的措施防治和预防雾霾问题，并且空气污染的不彻底防治和控制必然会引发雾霾问题的严重后果，韩方一味将其本国内的雾霾问题归咎于中国是毫无道理可言的。受中韩雾霾事件的影响，导致两国关系的间断性持续。并就此事进行多次两国领导人和相关人员的表态，这对于国际关系来说是一种极大的冲击和挑战。

随着政治、经济、文化等多个领域的全球化，环境问题必然不是一国内的事务，当前包括雾霾问题在内的多种空气污染问题、大气污染问题、海洋污染问题、海洋生物的保护问题、海上塑料的解决问题必然会成为多国合作处理的核心，国际环境问题将必然与全球化相关成为多国需要共同治理的问题。如果某国环境问题得不到正当的防治、解决和处理，如果政府没有采取符合本国利益且符合国家规则的措施，就会引发一系列的国家间问题。

三、雾霾问题的应对及治理

雾霾问题的解决应该本着“立法为先、预防为主、及时管控、三方联合”的原则，国家应制定相关法律法规，并采取多种有效措施，让环境问题的解决有法可依且有法必依。立法的核心应以预防为主要内容，对有可能造成空气污染及其环境污染的行为、主体或者事件进行有效的提前管控与提前治理。应当采取国家制定措施、政府管控、企业联动、居民参与的方式，有效解决环境污染和空气污染问题。

第一，坚持国家立法原则。严格的制度是解决环境问题的前提，没有严格有效的法律无法对环境问题进行有效的管控和处理。伦敦烟雾事件时期，伦敦当局制定了世界上第一部现代意义上的空气污染防治法《清洁空气法案》（Clean Air Act），为其国家解决和处理雾霾问题提供了理论依据，后来又追加了《清洁空气法案》，都为后来的英国良好的解决和处理雾霾问题奠定了良好的法制基础。美国在雾霾防治方面也进行了有效的法案颁布和实施，在1955—1962年先后颁布四部与空气污染相关的法案，这都对国家治理空气污染提供了良好的理论基础。

第二，多方主体参与治霾。雾霾治理不单单是政府的任务，还需要企业个人共同努力。政府是雾霾治理的主要组织，但是应该在这个过程中充分发挥企业和个人的作用。企业应该在政府的领导和监管下，严格遵守要求和规定，应该发展生態经济，遵守环保法，遵守法律和制度。个人作为空气污染的主要行为者，应当从我做起，从自身做起，积极参与到绿色发展和绿色生态的治理中去。此外，臭氧污染严重的东北部缅因州、弗吉尼亚州与哥伦比亚区联合建立了管理机构“臭氧传输协会”，制定了相关的减排标准并负责督促实施，效果较为显著。

第三，区域协同合作治霾。雾霾的污染具有一定的扩散性，中韩雾霾时间充分说明了这一点，如果一国无法将自己的雾霾问题完全处理和解决好的话，那么就很容易引发区域问题，随着之而来的就是严重的国际问题。所以于国内而言，应该建立恰当的区域治理的体制，在国家间应该建立国家间联合组织，专门针对雾霾问题进行交流并解决争端，当发生国际间雾霾问题时，联合组织可发挥充足的协调和处理作用。

第四，监控信息透明化。雾霾污染相关空气质量数据的及时更新对于雾霾污染的治理具有重大意义，各地区气象局需要及时更新大气成分分析和研究报告，并通过各种媒体发布天气信息，做到雾霾污染信息的透明化和公开化，提高普通公民对雾霾现象的认识和重视程度，从而提高公民对雾霾天气的防护意识和能力，这对后期的雾霾污染治理有积极的推动作用。

第五，重点治理机动车废气的排放。洛杉矶将机动车排放的多种污染物纳入控制范围，包括道路机动车的尾气排放，非道路机动车的尾气排放等，其中尤其注重机动车的废气排放，美国环保总署制定了汽车尾气等微小颗粒物排放源的排放规范，要求汽车必须符合排放标准，力求减少废气的排放。

结语

雾霾污染对于个人的身心健康和经济的发展有着严重的不良影响，加大雾霾污染治理力度，不但能提高人的健康水平和促进企业的发展，还能构建一个和谐的社会环境。因此，我国需要建立一个长效的雾霾污染治理机制，健全环保法律，鼓励多元主体参与，实行区域合作，进行有效的雾霾污染治理。国际上历年发生的严重雾霾事件，我们也可以从中吸取教训，并总结雾霾治理的经验。

参考文献：

[1]  拒绝雾霾空气污染[EB/OL].爱问共享资料，2019-03-28.

[2]  韩国首尔PM2.5达147怪中国 陆慷：这两天北京好像没这么多[EB/OL].新浪网，2019-03-06.