盘活农民手中的“资产”

黄振胜

“重庆市如何实施承包地‘三权分置制度？”“如何解决弃耕抛荒问题，保证粮食生产？”5月24日，重庆市人大、重庆市农业农村委、重庆市司法局与部分法学专家就《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》（以下简称实施办法）的修订工作开展论证。根据重庆市人大常委会立法工作安排，今年7月修改后的实施办法草案将提请市人大常委会审议。

土地问题与民生福祉息息相关，与农业发展和农村稳定紧密相连。此次修法的目的何在？主要解决哪些问题？

修法适应改革需要

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对稳定和完善农村基本经营制度，深化农村集体土地制度改革作出一系列重要指示。“修法既是贯彻落实党中央决策部署、落实上位法要求的需要，也是重庆农业发展实践的需要。”重庆市农业农村委政策改革处有关负责人说。

2018年12月29日全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》，修改内容涉及“三权分置”、农村土地承包关系长久不变等。2019年8月26日全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，修改内容涉及耕地保护等方面。2020年5月28日全国人大常委会审议通过《中华人民共和国民法典》，专章规定了土地承包经营权，并明确农村集体经济组织为特别法人。

在中国农业农村法治研究会副会长、西南政法大学经济法学院教授张志辽看来，重庆市现行相关实施办法已无法适应当前全市农村土地承包工作的要求。“实践中，承包地‘三权分置制度运行、防范非粮化和非农化、发展适度规模经营等相关问题，亟需通过修订实施办法予以解决。”

弃耕抛荒问题待解决

6月1日实施的乡村振兴促进法对土地数量保护有明确规定，将严格保护农村耕地。

自去年来，重庆市人大、市农业农村委与西南政法大学部分法学专家组成调研组，深入全市农村地区，针对土地承包经营等进行调研。调研组了解到，受农业比较效益偏低、耕种条件差、农民外出务工等因素影响，重庆部分地方出现不同程度的耕地闲置现象，导致土地资源浪费、耕地质量下降，给粮食安全和重要农产品供给带来一定影响。

调研组还发现，虽然重庆市各区县相继通过连通田块、对陡坡进行缓坡化改造、对不规则田块进行条状田块改造等开展宜机化整治，但受客观因素影响，土地零碎在不少地区依然是制约中大型农机下地的难题。这也让土地承包经营权流转受阻，未能真正发挥土地适度规模经营的作用。

“我市是劳务输出大市，留在家中人口不多，这也使得农村集体经济组织表决成为当前土地承包面临的突出问题。”张志辽说，现行农村土地承包法规定相关决策需要經本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。“现在由于多数成员进城务工，达到法定表决条件很困难。”

在调研中，不少地方还存在土地经营权人履行义务不当的现象。对此，张志辽建议，加大对土地经营权人履行义务的法律约束。为保护土地承包经营权人的合法权益，防范土地经营权流转的风险，在保护土地经营权人合法权益的同时，也要通过政府建立相应的管控制度，强化对土地经营权人履行义务的法律约束。

用法治力量守好“饭碗”田

民以食为天，粮以地为本。耕地是保障国家粮食安全、社会稳定和经济发展的“生命线”。今年3月，重庆市农业农村委印发《统筹利用撂荒地促进农业生产发展实施方案》，要求做好撂荒地盘活利用工作，确保粮食生产面积稳定。

该方案提出，对10亩以上集中连片撂荒地要落实乡镇长包片责任制，引导复耕复种;对1年以上撂荒地由乡镇人民政府向农户发放复耕提醒书，对长期撂荒的停止发放补贴，待复耕复种后重新纳入补贴范围。“当前，市人大、市农业农村委、市司法局正广泛征集各方意见建议，结合重庆市实际进一步完善相应法规。”重庆市农业农村委政策改革处有关负责人介绍，为促进撂荒土地统筹利用，实施办法拟对弃耕抛荒等行为作出规定，用法治力量守护好“饭碗”田。

土地是千百年来农民赖以生存的命根子，是农村农业改革的重中之重。事实上，重庆市在围绕土地经营权流转的改革上，早就依法、有序地进行了探索，通过“确权确股不确地”，有效实现“三权分置”。如荣昌区清升镇漫水桥村村委会在尊重农民意愿的基础上，对176亩土地进行了“确权确股不确地”的改革，将原有的小块地整治成更便于耕作的大块地，明确农民承包权不变的同时，把土地的经营权转化为股权，让农民有了分红收益，实现了共赢。有关负责人介绍，此次修法，也将探索通过立法的形式，对“确权确股不确地”作出相应规定，为规模化经营提供空间。

“保护群众的不动产是保障物权的重要内容，土地登记的职责也将进一步明确。”据介绍，此次修法将在土地承包法相关规定基础上，结合重庆市不动产登记工作实践，将土地承包经营权、土地经营权登记职责落实到区县（自治县）不动产登记机构。此外，针对集体经济组织对土地承包相关事项表决时“人数不够，开不起会”的难题，也将做出相应规定，提倡用信息化手段改进集体经济组织会议表决方式，方便群众更多参与集体经济组织事务，有效行使决策权。