谈专业建设预算绩效目标体系的构建

敬丽华

（常州纺织服装职业技术学院，江苏 常州 213000）

预算绩效目标管理是指根据财政效率原理，在政府预算、部门预算编制阶段，对预算资金（项目）设定计划期内预期达到的业绩目标、产出的效益和效果，用以评价考量预算资金运用的实绩水平。全面实施预算绩效管理是推动高等教育高效、高质、可持续发展的必然选择[1]。专业建设作为高校内涵建设的关键，把“绩效目标”作为专业建设预算安排的逻辑起点和落脚点恰逢其时。高校如何以“绩效目标”为引领带动专业建设，是摆在我们面前迫切需要解决的实际问题。

一、背景

2019年4月2日，教育部、财政部发布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（简称“双高计划”），提出要集中力量建设50所左右高水平高职学校和150个左右高水平专业群。“双高计划”将实施动态管理，制定项目绩效评价办法，建立信息采集与绩效管理系统，实行年度评价项目建设绩效，中期调整项目经费支持额度，依据周期绩效评价结果，调整项目建设单位。由此可见，高水平高职学校和高水平专业群均强调“突出绩效导向”。“双高”建设的首要目标是学校高质量发展，而高职院校高质量发展必须以高质量的专业建设为基础。因此，高水平高职院校绩效评价的关键在于对专业建设的绩效评价。而预算绩效目标是专业建设预算绩效评价的重要依据，对专业建设方向具有引领作用，是推动专业建设发展的重要杠杆。探索构建一套科学的专业建设预算绩效目标指标体系，是每个高职院校高质量发展、提升内涵建设所面临的重要课题之一。

二、专业建设进行预算绩效目标管理的意义

（一）预算绩效管理是国家政策要求

2018年9月，中共中央、国务院颁布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），要求着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障[2]。预算绩效管理是以绩效目标为导向、以绩效评价为手段、以结果运用为保障、以优化资源配置为目的，覆盖所有的财政资金。专业建设预算绩效目标管理是院校财政资金绩效管理的重要组成部分。

（二）为决策提供依据，优化资源分配

目前，我国的高等教育进入到内涵发展的关键时期，质量与效益成为高校内涵发展的核心目标。高校高质量发展依赖于教育经费的保障，在增加教育经费投入的同时，社会更关注经费投入的建设成效。提高资金使用效益，实现办学资源“边际效益”最大化，成为各高校迫切需要解决的问题。专业建设根据发展目标，通过编制定量、定性的年度预算绩效指标，建设中以此预算绩效指标为依据进行比较分析，对专业建设水平、资源使用效率和建设成效等方面进行科学的评价，为高校的领导者掌握专业建设现状、优化专业资源配置提供决策依据[3]。

（三）以预算绩效目标为引领，促进专业可持续的发展

预算绩效目标引领专业建设的发展方向，决定着专业建设的质量。通过编制专业建设预算绩效目标有助于专业带头人梳理专业现状，明确专业建设中的问题和需要改进的方面，界定在同类院校所属地位，理清发展思路[4]，明确发展目标，探寻实现目标的实施路径，借助预算绩效目标的激励、导向作用，调动专业建设的积极性和主动性，从而达到促进专业建设的效果。

三、专业建设预算绩效目标管理现状及问题

当前专业建设预算绩效目标往往由各二级学院自行组织，各专业带头人（负责人）带领专业团队制定。受二级学院领导重视程度、专业带头人责任心等因素影响，各专业预算绩效目标设置的数量和质量差异较大。有的二级学院领导重视，结合学院的专业发展规划、专业年度重点工作，指导各专业编制预算绩效目标；也有些二级学院领导不关心，变成只是专业带头人的事情，编制完成也不组织审核，导致预算绩效目标的编制质量低下，陷入“预算绩效目标不规范不科学→执行监控不严格→绩效评价有困难→反馈应用无力度→预算单位不重视→绩效目标越来越不规范、不科学”的恶性循环[5]。针对目前的现状，要深入剖析产生问题的原因，采取有效措施，注重结果导向，“硬化”责任约束，加强和改进专业建设预算绩效目标管理。

（一）预算绩效目标编制不规范

当前缺少高校预算绩效指标库，更没有不同层次、不同类型、不同专业的共性和个性预算绩效目标参考指标。在预算绩效目标实际编制过程中，由于编制的工作量较大、指标体系复杂、缺少充分参考依据，使专业带头人（负责人）对预算绩效目标中涉及的投入、产出、效益等经济指标也不完全理解。在高校的专业建设过程中，预算绩效指标具有模糊性、滞后性、多变性等特点，导致指标的编制难度较大；同时未对指标进行区分、细化，缺乏个性化、差异化的管理也使得专业建设预算绩效目标的精准性不够[6]。当前，高校专业建设预算绩效目标自主选择、自行拟定，随意性和自由度比较大，导致同类专业各高校选取的绩效目标良莠不齐，使得同类专业绩效情况无法进行横向比较，甚至同一所高校内部各专业绩效也无法纵向比较，预算执行过程中只对预算金额进行调整，不对绩效目标进行修订，导致调整后的预算与绩效目标不匹配[7]。

（二）预算绩效目标审核不到位

预算绩效目标编制完成后应经二级学院及教务处、发展规划处等部门进行审核。审核需要围绕院校的专业发展规划、年度重点工作等方面的相关性、预算资金量和建设目标之间的对应性、保障性等方面开展。但在实际操作过程中，审核部门面临业务量大、人员不足、时间紧等情况，审核仍主要是规范性的审核，很难从部门的全局性、业务的专业性、实施的可行性等方面进行科学审核。这样的审核弱化了预算绩效目标的约束力，影响预算绩效目标管理的工作质量。

（三）预算绩效管理的信息化程度不高

随着国家对高校预算管理越来越精细化，预算编制的质量越来越高，目前许多高校上了预算管理系统，从项目预算的申报、立项、执行、反馈都已实现信息化。但预算绩效系统上线运行的高校很少，预算管理未与预算绩效目标相结合，预算管理信息化流程与预算绩效目标管理流程没有实现同步，无法避免专项名称、属性等不匹配、不规范的问题。

四、专业建设预算绩效目标体系的建设思路

（一）设置原则与说明

1．简便、易懂、可操作

目标编制既能反映专业建设成效，也应简便、易懂、好操作、好评价。如我院新增省级品牌专业2个、省级技能大赛获奖8项，这是对专业建设承担主体责任的各二级学院普遍反映预算绩效目标编制难度大、指标体系专业性强、不易理解的有效回应，也是提升预算绩效目标申报质量的必要和首要原则。

2．科学、合理

预算绩效目标的设置应依据专业发展规划、年度重点工作、特色亮点等来编制。专业建设预算绩效目标通常分三类：一是产出指标，二是效益指标，三是满意度指标。

产出指标应能体现专业建设做了什么，主要包括数量、质量和时效指标。数量指标指次数、人次、天数、个数等。质量指标包含覆盖率、获奖率等；时效指标包括任务完成的及时率、经费到账率等。

效益指标是指专业建设时期后，预计会取得什么效益，主要包括经济效益、社会效益、生态效益和可持续发展等，如专业排名的提升程度、人才培养的促进度等。

满意度指标常用的是服务对象满意度，如学生的、用人单位、社会的满意度等[8]。

3．定量与定性相结合

专业建设的核心是专业高水平发展，包括专业特色的凝练、师资队伍建设、科研创新能力、人才培养质量、国际交流合作、社会服务等诸多方面。建立内容完整、主次有序的绩效目标绩效体系，需定性与定量相结合[9]。如制度建设、运行保障、经费使用等通常采用定性的办法来描述。协调好定性与定量目标的比重，能用定量目标表示的应尽量量化。合理确定量化目标，量化目标不宜过高，否则建设期结束达不到预期目标；也不能过低，否则起不到激励作用、失去绩效目标存在的意义。

（二）构建预算绩效目标体系

预算绩效目标是部门安排预算的重要依据，也是预算绩效管理的基础。专业预算绩效目标体系多种多样，其中“双高”计划、提质培优行动计划中的任务项目是对专业建设绩效评价的重要依据来源。同时要结合院校专业发展规划、年度重点工作，构建定性指标与定量指标相结合的三级目标体系（如表1所示）。其中：一级指标是指专业发展、人才队伍建设、科研创新能力、人才培养、国际合作交流、社会服务等关键领域；二级指标是在一级指标相应领域范围内细化绩效内容，如专业概况要从专业荣誉、实训基地、课程建设、教学资源、专业标准、教材建设成效六个方面进行预算绩效评价；三级指标是二级指标的量化指标，如专业获得省级品牌专业称号就可以获得4分。

表1 专业建设预算绩效目标体系

续表1 专业建设预算绩效目标体系

总之，在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，实施预算绩效目标管理既是贯彻政策的要求，也是高校的必然选择。通过设立预算绩效目标，以此为依据对专业建设情况进行考核评价，加强对专业建设的引领、过程管控和效果监督[10]，从而推动全面预算绩效管理、推动高校自身的治理水平和治理能力的提升。