对学校管理中科层制若干问题的分析

翁涛

【摘    要】现代教育事业的发展使学校传统的科层制管理弊端日益凸显，如质量不高、创新性不强、学术权力遮蔽等。以现代学校管理理论为指导，实现对传统科层制的优化创新是当前學校应当重点思考的课题。要想真正解决科层管理中存在的问题，应当做到全面而深入地考虑，坚持理论和实践改革的同步推进。因此，文章分析学校管理中科层制存在的问题，针对其解决提出相应的对策。

【关键词】学校管理  科层制  问题  对策

中图分类号：G4      文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2021.19.019

科层制管理原本应用于政府行政管理领域，后来逐步被应用到教育领域。德国社会学家马克思·韦伯是首位对现代意义上的科层制进行系统阐释的学者，在韦伯的观点中，科层制是有意识地被创造出来的，是现代工业社会中中大型并且较为复杂的组织实施行政管理最有效的手段。因此，科层制可以被视作城市化和工业化的产物，从这一层面来讲，科层制在人类现有理论和认知之下加强对人类管理是最合理且有效的方式。韦伯对科层制的特点也作了论述：首先，这一管理模式适应工业经济时代发展，精细化和专业化的劳动特点使每一个组织成员都能够成为自己工作领域内的专家。其次，这一管理模式能够保证组织内部各项决策的客观、理性和公正，并且权力的层级分配可以使各部门更好地执行决策，形成一套协调并稳定运行的实施系统。从理论上讲，科层制能够使各项工作达到高度协调，创造出更理想的效益。从实践上来看，科层制也是现代组织管理的必然发展趋势。

一、学校管理中科层制凸显的若干问题

长久以来，我国的学校管理体制就是以科层制为主，强调政府的主导作用，形成了层层领导的行政约束制度环境，这样的安排和设计与当时特定的历史背景相符合，有其合理之处，但随着国际化进程的加快，知识经济时代的到来，学校的组织和经营之间的界限越来越模糊，甚至不复存在，客观环境的变化使得科层制无法对学校的发展变化做出迅速的反应，因此急需优化和创新。

（一）效率不高，质量不足

作为现代社会发展进程中一种具有普遍适用性的经典管理方式，科层制在过去的社会发展和时代背景下是有其一定的效率优势的。它追求统一的目标，分工明确，并且自上而下地执行决策，这可以保证资源的高度集中和统一分配，有助于更好、更快地达到目标，从而推动教育事业的快速发展。在很长一段时间内，我国的教育事业管理体制与计划经济体制相适应，虽然我国随后逐步减少了政府部门在教育领域权力过大的情况，但是科层制依然在很长一段时间内盛行。毋庸置疑，科层制在我国教育事业发展和扩大的进程中发挥了重要的作用，但是科层制在效率上所能体现的优势也容易形成对教育的反作用，致使我国教育事业在快速发展的过程中暴露出很多问题。比如过度强调招生，忽视了学校教育教学工作的质量;过度重视硬件设施建设，忽视了学校内在管理的优化和专业课程的建设;过度重视学校对政府监管的应对与反应，忽视了社会对学校工作的评价，等等。

就目前来看，在全球范围内各个阶段的教育从追求规模扩张转变到抓好内涵提升之上，一味追求效率明显不符合当前教育事业的发展，而科层制的优势不再，改革是必然趋势。我国教育的改革和创新已经上升到了党的意志和国家战略层面，重点推进管理体制改革。

（二）缺乏创新性和灵活性

科层制作为一种刚性制度，更加强调分工和权力等级，在科层制的管理模式下，下级必须要严格执行上级的命令或者指令，不得擅自主张。我国学校长久处于这种管理模式之下，随着时间的推移，其暴露的弊端只会更加明显，致使学校管理缺乏创新性和灵活性，导致学校的特色发展受限。具体而言，学校无需考虑自身发展和规划的问题，只需要一味服从和执行上级命令即可，这样带来的结果就是，教师作为学校的主体力量，但是在学校的管理中其地位微乎其微，学校行政领导的地位更加突出，教师必须服从管理者的要求，使管理者和被管理者之间的对立局面更加明显，容易激化二者之间的矛盾。学校行政管理层次随着学校规模的扩大而更加复杂，即便有的教师产生了新的想法，想要推行新的举措，但是在这种层层管理的局面中也会不了了之。

以科层制为主导的管理模式让管理者的行政命令凌驾于民主决策之上，行政权力大于学术权力，那么学校的管理就无法称得上是科学化和民主化，对学校学术自由发展有着消极影响。而教育工作者们疲于应付各类行政事务，更无暇顾及科研教学研究，进而影响学校教育事业的可持续发展。伴随着现代社会的发展和教育市场化进程的加快，目前的学校特别是高等院校所处的环境已经不复往日一般平静，竞争更加激烈，特别是表现在生源、师资上的竞争。面对这样复杂的环境，学校要想求得生存、稳定发展，就更需要做出积极的改变，否则无法达成教育目标。科层制管理很难让学校快速适应急剧变化的客观环境，改革和创新成为必然。

（三）容易出现学术权力遮蔽

现代学校主要是高等院校，其学术力量以校企合作、产教融合、工学结合为主，重视学术和实践之间的融合。然而，多数学校的组织权力系统多以行政为主导，强调等级制度、上下级关系、由上至下人工等特征的科层制管理使得权力过于集中，难以明确学术人员和行政人员之间的角色定位，很多事务并不能够进行明确的分类。比如学校教研组的工作应当以教学研究为主，但是往往部分行政管理人员为了减少自身的工作量，会将自己分管的行政事务通过教研组下达给一些教师，增加了教研组成员和教师的工作负担。各种任务的层层下达和意见建议的呈上趋势必会拖延工作效率，难以明确任务分类，也会导致各部门、各岗位之间相互推诿责任，使得组织内部凝聚力丧失。

韦伯也认同科层制对人性的否定，在其《经济与社会》一书中，提及“形式主义的非人格化统治，没有憎恨和激情，因此也没有爱与狂热。”这一理念实则道明了科层制的本质和教育的本质相悖，在一些学者眼中，学校管理并非科层制，而更应当是人性化的管理，完全的科层制管理很有可能会使教育走向错误的方向，因而他们更认同实行“半个”科层制管理。

二、基于科层制的学校管理模式的创新

基于科层制改革的必要性，现代学校既要正视科层制管理的合理性，也应当根据客观环境的变化来超越科层制管理的局限，推动科层制管理和校本管理的结合。校本管理即强调要充分发挥学校在管理中的主体作用，學校作为办学主体，应当掌控办学权，应当依照自身发展需求来确定办学目标和任务，学校相关成员如领导、师生、家长、社区成员都拥有参与学校决策和管理的权利，学校的决策者承担决策及执行的责任和义务。学校实施校本管理的最终目的是为了推行以学校为中心的教育管理，将教育的责任和权力转移到学校内部层面，以市场调控为主要手段来实现对资源的优化配置，从而确定学校的组织行为和管理行为，明确学校发展方向和办学特色，提高学校整体办学工作效能。

事实上，我国自1985年所颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中就已经谈到了校本管理的理念，《决定》提出应当从教育体制入手进行系统改革，对管理体制进行改革，加强宏观管理，同时简政放权，扩大学校办学自主权，明确校长负责制。虽然没有直接明确“校本管理”这一名称，而学校的办学自主权的实现也并不到位，但是其核心并无二致，即下移权力重心，改外控式管理为自控式管理。学校实行校本管理的根本目的是为了充分实现学校管理的自主化、个性化和人本化，这种管理体制改革的意义表现在以下几点。

（一）强化学校的主体意识

过去在以科层制为主的刚性制度管理模式当中，很多学校并不具备强烈的自我意识，学校更多地是为了落实政府部门的政策，执行上级领导的指令或命令。而实行校本管理，则可以真正让学校自己负责、完成相应的指令和任务，学校对自我的定位更加明确，能够做出更加科学合理且长远的规划，从而实现学校的价值。

（二）激发学校的办学活力

过去我国的学校基本上都实行科层制的管理模式，那么就不可避免地会使学校形成统一化的管理局面，这对于学校自身的创新发展和特色展现非常不利。由于处于政府部门的严格管控之下，学校无法按照市场经济的变化和社会的需求进行办学，缺乏改革创新的动力，也缺乏自主发展的空间，这种影响不仅反馈在学校和教师身上，更容易对学生产生不利的影响。如果所有学生都处于同样管理模式的学校当中，缺乏多样化的学习机会，其个性教育与发展如何能够实现呢？因此，实行校本管理能够充分激发学校的办学活力，让学校为学生提供个性化的教育服务。

（三）彰显学校的办学特色

科层制管理模式下的学校普遍缺乏自身办学特色，即便有的学校形成了所谓的特色，但形式主义倾向明显。学校实行校本管理，意味着学校可以根据自身的发展现状和社会需求来找准自身定位，从而探寻更广阔的发展空间，强化学校的文化自觉培养，突出学校鲜明个性，使其形成自身独有的文化教育环境和理念，从而进一步提升和彰显学校实力，避免学校发展趋于一致，形成多样化的学校竞争和共存局面。

三、学校实行校本管理的对策

（一）调整学校原有组织结构

各级地方政府立足当地实际情况，实行分级管理和多级办学。学校的投资体制也可以由过去政府的单一投资改变为今后多元的投资，使学校的教育管理模式趋向多元化发展。而政府的管理和调控应当改变过去依靠系列文件的单一方式，改为组合运用经济、法律、行政等多种管理和调控手段。学校管理的权责要从过去的外部转移到学校的内部，而政府部门应当让学校拥有办学的自主权，让学校自主分配和管理所需要的资源，结合政府指导和学校的自主规划使其明确自身办学发展目标。

就学校的内部管理来看，完善制度，保证提供政策指引来全面推进学校的校本管理。在管理方式上，应当重视全员民主参与和决策，强化教师的主体意识和责任感，鼓励并促使每个成员相互配合，协同发展，从而提高学校的内部凝聚力和整体决策水平。

（二）构建开放性的管理系统

我国教育事业应该坚持公平公正的原则，不仅要保证每个受教育主体获得平等接受教育的权利，更要使每一位参与教育工作的人员能够在其中找到适合自己生存和发展的机遇，使其实现个人价值和集体价值的统一，增强每一位参与教育工作人员对职业的认同感和成就感。因此对于学校的教育管理工作来讲，必须要下移管理重心，让每个部门、每个岗位都拥有更多的自主权利，从而充分调动其主动性和积极性，优化人事管理，实现权责利的统一。

学校应当在确定自身发展总目标的基础上逐层分解目标，使学校内部各职能部门、各岗位明确自身工作目标和职责，协调推进总目标的实现。地方教育事业的发展目标还在于服务于地方经济，因此需要学校依照本区域经济发展需求来培养更多面向社会的优秀人才。这就要求学校应当以市场为导向，重视自身开放性发展，将自身视作一个开放性的组织系统，关注社会参与和共同决策，推动学校和社区之间的结合，以便能够快速应对市场变化，由此满足学生和家长以及当地社区的需要。

（三）强化人本管理，关注教师价值

学校实行校本管理的关键还在于要实现人性化的管理。现代社会已经处于知识经济和信息时代下，信息传递的速度变得越来越快，人员流动的速度也随之加快，人们对于自身价值的实现也更加关注，在物质需求得以满足之后，越来越多的人更倾向于追求精神上的满足和幸福，关注人自我价值的实现是实现对人力资源科学管理的重点。学校对教师的主体地位应当提起重视，关注教师的发展与成长，致力于提升教师队伍的素养，给予教师队伍主动权和自主管理权。因此，学校可以通过建立校企合作教师培养机制、完善奖惩考核晋评机制为教师的成长提供机会，调动教师对工作的热情，充分体现出学校对教师的尊重与信任，由此激发教师队伍活力。

（四）加强校本研究，开发特色课程

学校实行校本管理，就应当加强校本研究，加快推动校本特色课程的开发和应用。学校应当依照自身所处区域经济的发展现状，结合学校的重点教学方向和师生的发展现状，量身定做能够突出学校特色与优势的课程，契合学校校本管理的内涵，助力学校师生长足发展。就目前大部分学校的校本研究和课程开发现状来看，整体效果还不够理想，基础比较薄弱，也没有形成系统体系，意识有待加强。因此，学校应当依托校本管理机制的建立和运行，为校本研究和课程开发实施提供良好的平台，推动学校文化和企业文化之间的融合，实现学校师生、企业单位和与其他学校之间的多维互动，激发各个主体的创造潜能。

四、结束语

需要注意的是，学校管理范式的变化并不意味着完全摒弃原有的管理制度，科层制之所以能够存在并运行多年，其优势不能够被否认，对于后续的管理制度改革和创新也有一定的指导和启发意义，不论管理范式如何变化，其中或多或少都会带有科层制的印记。尽管校本管理和科层制管理差异巨大，但二者并不是对立的关系。对于现阶段的学校来讲，实现自身的科学管理和长远发展应当立足实际，在反思原有科层制管理弊端的前提下，保留其优势，转变行政部门职能，下放部分权力，突出学校管理的民主性，逐步实现科层制管理和校本管理的衔接，才能够真正让学校成为培养人才的摇篮。

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