高校管理工作法治化研究

程锦秀

摘 要：全面依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，涉及社会发展的各个方面。高校管理工作法治化是新时代高校治理能力现代化的重要体现。本文分析了高校管理工作法治化现状、存在的问题和推进高校管理工作法治化的必要性，提出了以全面依法治国理念为引导，培育法治意识，提升法律素养，完善高校管理法律法规体系，建立健全高校内部管理制度，加强高校管理法律法规和内部管理制度的有效落实等，积极推动高校法治化建设水平，真正实现高校治理能力现代化。

关键词：高校管理;法治化;依法治国

中图分类号：G647  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2021）05-0076-04

习近平总书记于2014年首次提出“四个全面”战略布局，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出一系列全面依法治国的新理念新策略，将全面依法治国上升到了一个新的高度。全面依法治国是社会事业发展的指导思想和基本方针，高校作为培养社会高素质人才的战略阵地和社会主义精神文明建设的重要阵地，理应成为法治理念的先行者。实现高校管理工作法治化是依法治国方针在高校的充分体现，也是新时代高校提高治理能力现代化的重要途径。

一、高校管理工作法治化的现状与缺失

（一）高校管理工作法治化的现状

改革开放以来，我国高校教育事业实现了跨越式的发展。随着社会主义法治建设进程的加快，中国特色社会主义法律体系的逐步发展完善，依法治国理念在高校管理工作中的深入实施，我国高校法治建设也取得了一定的进展，逐步形成了一套相对完整的教育管理体系，大大加快了高校管理工作法治化的进程。在此基础上，部分高校管理者能够自觉遵循法治理念的基本方针，综合运用现代化法治管理手段，初步形成了一些别具特色的法治化管理经验和方法。虽然法治化管理有了一定程度的进展，但是仍有部分高校主体在管理过程中法治意识淡薄，部分高校管理者在对法治化的认识上存在一定的误区，认为法治中的“法”仅指高校内部制定的规章制度，并未与现行的教育法律法规相融合。此外，现行教育相关的法律法规、政策内容不能覆盖高校管理工作的方方面面，加之高校内部管理机制尚不健全、执行力不足，在高校发展过程中极易出现社会所关注的热点問题，如高校学生安全、师德师风等问题，因此应对高校管理工作存在的问题进行分析，并提出解决问题的方案。

（二）高校管理工作法治化的缺失

中国特色社会主义事业的发展离不开人才的培养，教育是国之根本，民生之计，高等教育架起了人才培养和社会事业发展之间的桥梁，因此高校的发展应是社会予以关注的重点。现阶段，在协调推进高校管理工作法治化的过程中，部分高校主体的法治意识较为传统，现行高校教育法律法规内容不够完善且存在贯彻落实不到位的情况，高校法治化管理体制不够健全，缺乏实际的可执行性。因此应着重分析以上问题及其成因，提出完善措施，协调推进高校管理工作法治化进程。

1.高校依法治校的意识较为传统

在推进高校管理工作法治化的过程中，部分高校管理者对法治化中“法”的内涵理解存在偏差，认为“法”只是传统意义上学校内部制定的各项规章制度，这种认识是不全面的。除高校内部规章制度外，“法”还应当包括教育法律法规、政策[1]。高校内部规章制度对高校管理只能起到一定的推动作用，不能覆盖高校管理工作的各个方面，有时甚至会出现与现行法律法规相矛盾的情况，通常表现为高校内部规章制度与现行法律规定相抵触或不一致。因此，高校仅以其内部规章制度进行管理极易出现一些问题和矛盾，这也将大大影响高校管理工作的法治化进程。

高校主体依法治校的法治意识普遍缺乏，目前很多高校管理者尚未意识到法治的重要性，在处理一些问题时往往忽视了法定程序和要求，更多以行政命令手段行之，带有很强的自主性和随意性，这不利于高校管理工作法治化建设[2]。高校教育工作者不仅是传道授业解惑的教师，更是科学研究发展的中坚力量，承担着教书育人的社会职责，但部分高校教育工作者和管理人员对依法治校理念的理解存在误区，法治意识淡薄。依法治校是用法律法规来治理好学校，高校教育工作者和管理者未能深刻理解依法治校的内涵，只片面地强调日常教育和管理，不从主观上将法治理念进行深入内化，造成法与现实相分离的局面。

2.高校管理法律法规不完善

近年来，随着社会主义法律体系的逐步建立，我国高等教育法律法规也得到了发展和完善，初步形成了以《教育法》《教师法》《高等教育法》为主，以《普通高等学校学生管理规定》《高等学校学生行为准则》《学位条例》等为辅的教育法律法规基本框架。其中，《高等教育法》中并未对高校如何开展管理工作进行详细规定，仅见第六十五条，即“高等学校应当依法建立、健全财务管理制度，合理使用、严格管理教育经费，提高教育投资效益。”该条是针对高校财务管理做出的概括性规定，对于如何具体操作执行没有更明确的规定。《教育法》第四十三条规定了学生对学校给予的处分不服或是学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益情形的，可向有关部门提出申诉。2017年9月正式施行的《普通高等学校学生管理规定》进一步明确了高校学生申诉的对象、流程和途径，但对申诉本身的性质没有明确，申诉处理委员会的组成不具有完全的独立性，且产生规则不明确，容易出现申诉处理委员会不能客观公正履行职责的情形，目前高校学生申诉制度并未达到预期的效果。

虽然相关教育法律法规在一定程度上为高校管理工作提供了法律依据，但目前并未形成统一的法律体系，仍面临法律条文概括性、专业性过强，实际操作执行难等问题，以致于高校在管理过程中不能全面做到“有法可依”“有章可循”。依法治校是全面依法治国理念在高等教育领域的深入体现，实现依法治校，协调推进高校管理工作法治化进程，仍需相关教育法律法规的不断发展和完善。

3.高校法治化管理机制不健全

高等学校依法具有相应的教育自主权，有权制定校纪、校规，并有权对在校学生进行教学管理和违纪处分，但是其制定的校纪、校规和据此进行的教学管理和违纪处分，必须符合法律、法规和规章的规定，必须尊重和保护当事人的合法权益。当前，部分高校制定规章制度时会出现“越权”现象，出现高校内部规章制度与现行法律规范相冲突的情形[3]。在对现行法律法规内容细化的基础上，高校将规章制度作为内部管理的基本依据，但部分高校未能全面考虑规章制度是否与现行法律规定相一致，将规章制度的适用范围进行了扩大，超出法律法规所许可的范畴。

在推进高校管理工作法治化的过程中，只有建立完备的监督管理机制，才能保证依法治国理念在高校的顺利实施。高校管理工作法治化并非是管理者一人之责，而是高校全体师生的共同使命，各高校应积极动员全体师生参与到高校法治化建设工作中，参与高校的民主监督工作，促进高校管理工作的法治化进程。但目前部分高校未建立明确的民主监督管理机制，部分高校只是进行程序上的必要监督，对于实际产生的各项问题、师生提出的意见等置之不理。即使有的高校设立了民主监督部门，但对于监督程序、职能划分等并没有明确，导致很多监督部门形同虚设，很难发挥应有的监督职能。此外，很多高校内部设有法学院，开展法律教学，培养法律专业型人才，但法律知识的普及僅局限于法学专业的学生，并没有对全校师生进行普及，且仍有部分高校未开设法律教学课程，高校管理工作法治化更是难上加难。

4.高校法律法规政策贯彻落实不到位

当代大学生是新时代社会主义事业建设的主力军，是高校管理工作的核心服务对象，如何协调推进高校大学生管理工作法治化，是依法治校工作的重中之重。依法治校的根本任务是在法治理念的引导下，要求高校主体依据国家法律法规进行教学管理，维护广大学生合法权益，依法依规管理学生。但部分高校在制定内部规章制度时，极少有高校师生的参与，缺乏决策的科学性和民主性，导致高校管理工作缺乏一定的透明度，广大师生知之甚少，造成了高校管理工作法治化的执行力不足。部分高校教师往往只重视知识的传授，忽视了对大学生进行普法宣传教育，使得大多数高校学生法治意识不强，在遇到侵害自身权益的行为时，认为只要对自己未来影响不大，通常便不再理会，更不会通过法律的手段维护自身的合法权益。高校师生知法守法是高校管理工作法治化的前提，普法宣传力度不够是影响高校依法治校的重要因素。

二、高校管理工作法治化研究的必要性

法治是固根本、稳预期、利长远的重要保障。我国是社会主义法治化国家，全面推进依法治国，是以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，为更好地治国理政提出的重大战略任务，是确保党和国家长治久安的根本要求。党的十九大报告指出，当前我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。在高等教育领域中，教育资源发展不平衡不充分的问题是高校管理工作的重中之重[4]。坚持推进“四个全面”战略布局，深化高等教育管理体制改革，将全面依法治国理念贯彻融入高校管理工作中，是我国教育事业全面发展的坚实基础。高校作为培养各界人才的高等教育阵地，提升高校管理工作的法治化水平，促进高等教育事业蓬勃发展，是提高社会法治水平的重要基础和前提。

推进高校管理工作法治化，是顺应我国社会主义现代化建设的必然要求。高校管理的法治化程度直接影响着高校学生培养质量和教育教学水平，直接关系到国民素质和国家综合实力的提升。因此高校管理工作应坚持以法治为前提，做到有法可依，将依法治国理念切实贯彻到高校管理工作中;推进高校管理工作法治化，能够增强当代大学生遵法守法的法律意识，同时提升高校全体师生的民主意识和法治意识，引导高校师生不断参与到高校的法治建设工作中，有助于加强高校管理的科学性与民主性，有助于高校为社会培养更多更优秀的现代化法治人才;不断推进高校管理工作法治化建设，是深化国家教育体制改革的必然要求，是贯彻落实国家教育方针和政策的迫切需要，充分保障高校管理工作的规范化、制度化、法治化，坚持依法治校，提升教育管理水平，以促进社会主义现代化教育事业蓬勃发展。

三、高校管理工作法治化的完善途径

高校管理工作法治化是一个系统的过程，不可操之过急。在全面依法治国理念在高等教育领域不断深入的情况下，应从培养法律意识、完善教育法律法规体系、建立完备的高校规章制度等层面入手，系统推进高校管理工作的法治化进程。

（一）建立法律意识培训机制，提升整体法治素养

在新形势下，协调推进高校管理工作法治化，需树立法律至上理念。法律至上理念也是全面依法治国最核心的理念，它是形成全民尊法守法的重要思想依据。在具体的高校管理工作中，管理者要具备法律常规知识，增强法律的权威意识，综合运用法律法规来处理实际管理工作中出现的问题，而非仅仅以高校内部制定的规章制度为依据。这就需要对高校管理者进行必要的法律培训，增加管理者的法律知识储备，适应依法治校的客观要求。总的来说，高校应建立全方位多层次的法治意识培训机制。首先，高校领导者应自觉加强自身的法治观念，在高校管理工作中推进法治化进程，高校其他管理者也应自觉遵照执行，不断培育自身的法治意识，将法治理念贯穿运用于科学研究、教学管理的方方面面;其次，高校教师应发挥教学带头人的引导作用，在加强自身法治意识的前提下，在传授知识的过程中灵活运用法治理念教学，加强培育学生的法治意识;最后，在协调推进“四个全面”战略布局的新形势下，高校学生更应自觉树立法治思维观念，自觉学习法律知识，提升法律素养，将全面依法治国理念真正落到实处，这是实现高校管理工作法治化的重要前提和基础。

（二）完善高校管理法律法规体系

随着中国特色社会主义法律体系的基本建立，教育管理法律法规也得到了充分的发展。但目前涉及教育管理的法律法规一般缺乏实体性规范，对于相关法律纠纷的解决等内容规定不够全面，如前述高校学生申诉制度就颇具争议，因此应对高校管理法律法规体系进行完善。首先，对现有法律法规进行完善，弥补法律规范的不足，如对大学生申诉制度进一步完善，明确申诉处理委员会的组成人员应独立于高校管理人员，保证申诉处理委员会能够客观公正履行职责，明确申诉的性质和法律效力，保证学生在申诉过程中的基本权利，让法律规范具有实际的可操作性和可执行性。其次，随着高校自主办学权的逐步扩大，高校管理工作出现了许多新问题，如校园安全问题，但暂无明确的法律规范指引，相关法律法规的不完善大大影响了高校依法治校的进程。为明晰权责，国家立法机关应尽快出台统一适用的《学生安全法》等相关法律法规，明确权责归属，形成完善的高等教育法律法规体系，维护各方的合法权益，为高校管理工作法治化提供切实的法律依据。

（三）建立较完备的高校內部管理制度

高校是法律法规授权的主体，具备行政主体资格，高校有权依据法律法规和规章制度授权做出相关的行政行为[5]。为了有序开展教学管理工作，各高校内部制定规章制度，该规章制度属于高校在法律法规授权内自行制定的规范性文件，不具有法的适用属性。高校规章制度的制定应具备合法性，这是法律和制度的双重要求，也是高校管理工作法治化的必然要求。首先，在格式上，需严格参照规范性的立法文件要求，采用科学规范的法律用语;其次，在内容上，高校规章制度的内容要与现行法律规范相符合，不得与现行法律法规内容相抵触，对于法律法规中已明确规定的内容，应遵照执行，不可随意扩大法律的适用范围。对于法律法规中无明确规定的内容，也要符合立法精神与立法原则，不得与上位法相违背。高校主体需合法行使自由裁量权，在制定与学生权益相关的规章制度时，必须体现公平正义与平等原则，对学生基本权利如申诉权等进行明确规定，符合实体正义与程序规范的要求，保障高校学生的切身利益[6]。除此之外，随着时代的不断发展，高校管理工作中会不断出现新的问题，高校规章制度也应根据时代发展的需要而适时修订[7]。各高校应组织专门的工作人员对规章制度进行管理，保证规章制度得以有效贯彻落实。针对管理工作中出现的新问题，高校应及时对原有规章制度进行完善和补充，适时修订，维护并保障规章制度的权威性和有效性。

（四）加强高校管理法律法规的有效落实，积极推动高校法治化建设

推进高校管理工作法治化进程，不仅体现在立法的完善上，也应该体现在法律法规的有效贯彻落实上，真正推进法律法规、高校规章制度得以普遍遵守和实现，真正做到“有法可依”“有章可循”[8]。当前，部分高校制定内部规章制度时具有一定的随意性和自主性，民主参与度不高，虽然高校以《教育法》《高等教育法》等上位法律规范为指引，但在规章制度的实际拟定中往往扩大了上位法律规范的适用范围，且在一定程度上缺乏广大师生的参与，导致高校规章制度内容与现行法律规范相冲突。这就要求各高校在制定规章制度的过程中增加必要的步骤，如在规章制度的草拟过程中，各高校内部可举办听证会，听取社会各界代表和广大师生的意见和建议，对其意见或建议充分吸纳;对于重大事项处分的内容或重大疑难法律问题的解决等，应咨询法律专业学者进行论证、补充，使规章制度在制定程序和内容上更具有合法性与合理性。此外，经审议通过的规章制度应在全校范围内予以公示，对涉及师生切身利益的条款加以标注说明，实现并保证广大师生的参与权和知情权。

结语

在协调推进“四个全面”战略布局的新形势下，我国高等教育事业发展进入了新阶段，高校管理工作法治化要适应时代改革发展的需要，推进高校依法治校进程。高校主体应充分利用教学资源，科学制定内部规章制度，保障规章制度的合法性、合理性、科学性，保证规章制度内容具有实际的可操作性和可执行性。高校主体应坚持以全面依法治国理念为引导，培育高校管理人员和广大师生的法治意识，提升法律素养，加强法律观念，将法治理念真正贯彻落实到实践，逐渐实现高校管理工作法治化。

参考文献：

〔1〕杨智丽.浅议依法治校背景下的高校学生管理[J].文教资料，2014（34）：118-119.

〔2〕吉玲华.浅谈学校管理中应坚持依法治校[J].科技信息，2009（20）：398.

〔3〕徐德刚.高校依法治校中存在的问题及其对策[J].湖南社会科学，2005（03）：61-63.

〔4〕苏小龙.依法治校背景下高校管理工作法治化探究[J].智库时代，2018（52）：237-238.

〔5〕周梁云.高等学校对学生纪律处分的法理分析[J].行政与法，2008（07）：80-83.

〔6〕张万方.新媒体时代高校学生管理工作的创新——评《高校学生管理工作法治化研究》[J].  中国教育学刊，2018（01）：1-2.

〔7〕钟秉林.高校学生事务管理工作要研究新问题、应对新挑战[J].中国高等教育，2013（23）：17-19.

〔8〕杨琎.对高校监督管理机制的几点思考[J].时代教育，2013（09）：18-20.

（责任编辑 曹彩霞）