加拿大Alberta 省立公园体系规划：一种区域公园体系规划参考

黄向

华南师范大学华南生态文明研究中心，广东广州510632

1 问题的提出

区域性战略规划主要包含对特定区域的展望，对目标和政策的陈述，能够被用来达到目标的以政策为基础的方法和战略，对战略的评估以及对最佳的一个或多个战略的选择[1]。对于一个行政区域内的城市体系和公园体系的规划均属于战略规划的范畴。以加拿大为例，在国家和省这两个行政层级上均存在着相应的公园体系规划，这两种体系规划（system planning）均属于“区域公园体系规划”的范畴。加拿大国家公园体系的建立的主要依据是《加拿大国家公园体系规划法案》，该规划明确了加拿大国家公园体系的目标、责任和建立国家公园体系的方法。该《规划》从根本上建立了加拿大国家公园体系的运行规则，确定了国家公园的性质等一系列制度基础。2019 年，中共党中央国务院颁布《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，中国的国家及各省自然资源部门正对自然保护地体系重新整合，将原有如图1 展示的22 类自然保护地整合为以国家公园为主体的自然保护地体系。

图1 中国原有的自然保护地类型Fig.1 Types of natural protected area in China

西方国家的经验表明，省立公园体系是国家公园体系的有益补充。在以美国和加拿大为代表的西方国家，区域公园体系除了国家公园外，还有省立公园和市立公园体系。因此，中国除国家级自然保护地体系之外，各省的省级自然保护地体系的建立也应纳入议程。一个行政区域内的公园体系往往聚集了该区域生态价值、景观价值等最高等级价值的自然资源。在中国原有的保护地体系管理主要采用申报和评审制，导致保护地重复建设、体系不明、目标缺失等一系列的问题。这种问题可通过统一的行政区域内的体系规划而得到解决。

2006 年，加拿大Alberta 省完成了《Alberta 省立公园体系规划》，笔者在求学期间参与了加拿大滑铁卢大学Eagles 教授主持的该项目，在如今中国自然保护地体系改革的背景下再行审视当时的工作，仍有许多至今都值得借鉴的地方。该体系规划采用了创新的路径和结构[2]，文章通过推介并结合中国国情进行评论，详细介绍并分析该体系的目标、作用、责任和建立体系的方法，以期为如何用体系规划思想在中国情境中构建“省级公园体系规划框架”提供参考。

2 Alberta 省立公园体系规划框架解析

区域公园体系规划的目的是在一个行政区域内（如国家、省和地市）科学的建立以自然景观为主的公园系统。如加拿大国家公园局给国家公园系统所设定的目标是“用国家公园系统保护加拿大境内所有具有时代意义的自然区域，增强公众对这些自然遗产的理解、欣赏及其带来的愉悦，从而使这些自然遗产能完好无损的留给后代”。因此，加拿大的国家公园系统肩负两个主要责任，首先是保护具有时代意义的自然区域，其次是通过游客的参观实现公众教育，这两个主要目标决定了加拿大国家公园的公益事业性质。

然而，西方的区域公园体系规划理念并不完全符合中国的国情。首先，西方区域公园体系的完全公益性质对政府财政资金造成较大压力。中国是发展中国家，目前采用财政包干的形式对政府财政造成较大压力，但完全采用市场运营模式也对资源保护形成挑战，其次中国的自然公园所在地往往为欠发达地区，人民群众利用资源谋求发展的愿望比西方更为迫切，通过提供让更多的游客能享用优质生态产品实现乡村振兴也是中国区域公园体系构建需要考虑的。

2.1 规划的基础：区域生态区划

生态区划是区域公园体系规划的基础，如加拿大国家公园体系规划就是基于全国的生态区划。以地貌景观和植物为主要区分指标，加拿大被分为39块“生态区域”，而国家公园系统则在每一生态区块上选取1 个以上合适的地点代表该区块的景观特点列入保护区系统。整个体系规划的目标就是保持国家公园的“生态完整性”。省立公园体系也不例外，加拿大各省的省级公园体系规划均基于该区域的生态区划。在具体的公园资源管理中，制定游憩活动强度分区也是基于该公园的生态区划，特别是生态脆弱性评估。

2.2 规划的路径：“目标——任务——策略”

Adrian&Adrian 认为体系规划是“一种宏观水平的组织方法，是一个理解和使用系统理念的框架，是一种动态的过程”，他们指出：一个体系规划将在保护区组织框架内提供所有组成部分的方向和指导，以及该保护区系统如何与区域内的其他方面（如土地使用、资源管理和社会发展）进行协调；一个体系规划包括保护区系统的历史、现状和未来的规划[3]。按照体系规划的要求，具体针对某个区域的公园体系规划需要明确区域内公园系统的目标和政策，明确能够用来达到目标的方法和策略。

Alberta 省立公园体系规划由“目标（goal）——任务（objective）——策略（tactic）”3 层逻辑体系组成，Eagles 等定义目标为“一个保护区建立的较广泛的社会目的”，而认为任务则为“清楚阐明的需要完成的事情”，任务是次级目标[4]。Schoemaker 提出5 个基本的特征来定义目标，分别是结果导向的，有时间区间的、明确的、可测量的和可达到的[5]。结果导向是指描述的任务完成后达到的结果，而不是规划时的情况；有时间区间的是指任务的结果达到在时间上的要求；准确的任务是指任务的描述是清晰的，而不是含糊的，有歧义的；可测量的是指在任务执行中能清楚通过量的变化描述任务的进展，并最终判断任务是否完成；可达到的是指任务是可行的，是有资源支持的，而不是好高骛远的[6]。而策略通常是达成任务的具体行动方针。因此，中国的省立公园体系形成路径将采取“目标——任务——策略”逻辑体系。

2.3 目标、任务和策略解析

Alberta 省立公园系统的四大目标是：保护、欣赏遗产和教育、户外游憩和健康生活、旅游及社区。保护功能即为公园内的自然遗产及其相关的文化遗产的多样性。欣赏遗产和教育即提供教育功能，让公众对自然遗产更加了解并能更好的理解人类和自然世界的关系。户外游憩和健康生活即为大众提供基于景观欣赏的游憩机会，并使其成为品质生活的一部分。旅游及社区即为大众提供旅游机会并鼓励当地社区为之配备包括住宿在内的各类设施。游憩和旅游在规划中被严格区分，前者是一种轻干扰的观光活动，后者是一种可建设设施的包含观光和度假的旅游活动。基于如上体系目标，规划由4个主题、10 个目标、21 个任务和49 个策略组成。

在中国还长期处于社会主义初级阶段的情况下，省立公园系统除了传统的保护和教育功能，还担负着地方社会和经济和谐发展的责任。参照Alberta 省立公园系统规划，文章提出中国区域公园体系的基本功能应该包括：①保护功能；②游憩功能；③经济功能；④教育功能。其中经济功能是指通过“小利用实现大保护”，而不是完全采用纯公益的公园管理模式。

为贯彻和实现中国省立公园系统的上述功能，通过对比Alberta 省立公园系统的相关设定，设定符合中国国情的目标、任务和策略，具体如下：

（1）经济与财政主题

IUCN 从旅游费用、旅游商品产生的税收和旅游产业带来的工作机会3 个方面衡量旅游给保护区所在地带来的经济收益[7]，深刻的认识和了解旅游经济影响的组成是降低当地旅游相关经济漏损的基础。经济功能是省立公园系统的主要功能，因此经济主题的第一个目标即确定为增加旅游收入，公园机构、当地政府和当地社区居民是3 个与旅游收入增加而受益的直接受体。公园机构和当地政府能获得直接经济收入，政府还能获得税收收入，而社区居民通过参与旅游获得收入，这一点上中国也是适用的。

然而，加拿大的国家公园系统和省级公园系统采用中央或省政府财政支出的垂直管理的机制，中央和省政府并不从相应的公园系统中获得任何旅游相关收入，这种模式在中国的政府经济实力还较弱的情况下无法得到全面实施。应鼓励地方政府参与公园事业并获得受益，形成利益共享机制，一方面能够提高地方政府的积极性，另一方面也能提高公园资源的使用效率。因此，该主题还需要在开展研究的基础上增加相应的目标、任务和策略。

表1 省立公园系统在经济与财政主题的目标、任务与策略Tab.1 Theme of economic and finance

（2）教育和遗产欣赏主题

通过提供有关公园的教育，可以有效的提升人民的环境友好行为，因而自然公园应该被视为宝贵的教育资源。公园教育既可以是正式教育的形式，也可以是非正式教育的形式，所谓正式教育即与校本课程相结合，而非正式教育则为非校本课程以外的其他教育形式。自然公园为公众特别是儿童提供地方性“基础知识”，即有关本地的动植物、地理、历史和文化等各方面的基本认知。教育是公园体系的重要功能，在Alberta 省立公园体系中是专门的一个主题。公园环境教育机会的提供相当广泛，如游客可以参与公园所设立的环境教育计划[8]和建立详细有效的物质形态解说系统等。然而，教育功能在中国原有的自然保护地体系建设中没有得到应有的重视，Alberta 省立公园体系规划是一个有益的借鉴。

表2 省立公园系统在教育和遗产欣赏主题的目标、任务与策略Tab.2 Theme of education and heritage appreciation

（3）户外游憩和健康主题

要实现公园系统的游憩、经济和环境教育功能，都必须吸引游客消费公园旅游产品。因此，公园要持续提供多样的、安全的、可达的、欢乐的、健康的基于自然的户外游憩机会。通过提供多样化的旅游设施和旅游活动，公园管理者将能为游客提供多样化的旅游体验[9]。在这个目标下，平衡资源使用和保护的方法是在生态区划，特别是生态脆弱性评估的基础上将公园区域进行细分，明确每个部分的使用强度，再根据强度要求制定该区域可开展的游憩活动进行管理。这种管理是动态式的，通过每年的监控和反馈，每5 年1 次的修编，根据区域的生态资源状况及时调整游憩活动的类型和强度。到访公园被认为是提升居民健康水平的一项重要福利，从这个角度来看，省立公园体系是公共健康体系的一部分。以上2点在中国过去的自然保护地体系建设中都没有得到重视。中国共产党的十九大提出让人民群众享受更优质的生态产品，国家公园和省立公园体系是最为重要的载体，因此在规划制定时需认真加以考虑。

表3 省立公园系统在户外游憩和健康主题的目标、任务与策略Tab.3 Theme of outdoor recreation and health

（4）营销和管理主题

公园旅游是旅游产品的一种。因此，要有效地营销公园系统首先必须了解公园旅游产品的消费者。Eagles 指出公园经营者了解公园的游客是哪些群体、他们什么时候来、为什么来这个公园和他们在游览公园主要从事什么活动等信息是非常关键的[10]。公园系统游客的基本特征调查报告和游览动机报告，根据该研究成果确认目标顾客群能为公园管理者获得上述关键信息。在了解公园旅游产品的消费者后，完成公园系统的短期和长期营销策略方案，并建立营销有效性监测系统为有效的营销公园系统提供强有力的决策支持。

表4 省立公园系统在营销和管理主题的目标、任务与策略Tab.4 Theme of marketing and management

3 结论与启示

区域公园体系规划属于战略规划的层次，是系统内公园规划的基础。文章详细解析了《Alberta 省立公园体系规划》的4 个主题、10 个目标、21 个任务和49 个策略，结合中国国情，为中国各省政府确立省级行政区域内公园系统的目标、责任、构建方式、运营指导等方面提供借鉴。从该规划的内容解析，可以得到如下启示：

（1）省立公园体系应具备四大功能，分别是保护功能、游憩功能、经济功能和教育功能，其中前三者在过去的自然保护地建设中强调较多，而第四个功能较为欠缺。

（2）省级生态区划是省立公园系统的基础，公园生态区划是个体公园进行游憩活动强度和类型管理的基础。“小利用大保护”的前提是对公园生态资源进行生态脆弱性评估。

（3）正确认识省立公园体系是公众健康体系的一部分，让每个居民每年都能拥有健康的公园自然体验是公园体系向人民群众提供公共的优质生态产品的重要功能。实施最严格的资源保护措施并不是将自然资源圈起来远离人民群众，通过发展小众生态旅游等特种旅游的形式是解决保护与利用矛盾的途径之一。

（4）省立公园体系是国家公园体系的有益补充，也是一个省级行政区的重要旅游吸引物，公园经营者要了解自己的顾客，营销是体系规划中应予以重视的内容。