智利农业和粮食生产发展概况及启示借鉴

刘冬竹

摘要：智利是拉丁美洲经济最发达的国家之一，现代农业发展水平较高，人均耕地仅相当于世界平均水平的三分之一，粮食自给率不足40%，但主要粮油品种单产水平位居世界前列。智利利用其特殊的地理环境和气候条件在有限的土地上发展高效农业，成为世界重要的食品出口国之一，这与智利卓有成效的农业和出口支持政策密不可分。智利与我国国情粮情等差异较大，粮食宏观调控目标也不同，但智利在农业方面的支持政策和经验做法，对完善我国相关政策措施，进一步提升我国粮食安全保障水平具有借鉴意义。

关键词：智利 农业 粮食 借鉴

为加强与智利粮食行业交流合作，笔者曾随团赴智利进行访问。通过访问和认真研究相关资料，进一步理清了智利农业和粮食发展概况，智利与我国国情粮情等差异较大，粮食宏观调控目标也不同，但智利在农业方面的支持政策和经验做法，对完善我国相关政策措施，进一步提升我国粮食安全保障水平具有借鉴意义。

一、基本概况

（一）智利人均可耕地少，近年来粮食播种面积下降，农产品出口以高附加值水果等为主

1. 人均可耕地仅为世界平均水平的三分之一，但人均农业用地高于世界平均水平

智利国土面积75.67万平方公里 [1]。2019年人均国民生产总值14896美元 {1}，按世界银行的定义属于高收入国家。2019年末人口1895万，其中农村人口234万，占12.4%。智利是多山的地理环境，农业用地面积1569万公顷，占国土面积的21%，低于36.9%的世界平均水平;人均农业用地0.828公顷，高于世界平均水平（0.625公顷）。可耕地面积121万公顷，仅占国土面积的1.6%，明显低于10.8%的世界平均水平;人均可耕地0.064公顷，仅为世界平均水平（0.184公顷）的三分之一，也低于我国平均水平（0.096公顷） [2]。

2. 得天独厚的地理环境和气候适合农林牧渔业生产发展

智利地处南半球，是世界上地形最狭长的国家，南北长4352公里，东西宽97-362公里。智利北面是世界“干级”阿塔卡马沙漠，东面是世界最长的安第斯山脉，西临浩瀚的太平洋，南与“寒极”南极洲隔海相对，四面的天然屏障可以防止外来病虫害的侵入，有益于优质农产品生产[3]。由于纬度跨度大，形成了不同的气候区，水果、蔬菜等农产品从北到南可以错开周期生产，一年有较长的出口期，与中国等北半球国家有反季节互补优势。北部是热带沙漠气候，可以发展绿洲农业，主要种植小麦、玉米等旱地作物。中部属于亚热带地中海气候，是世界五个地中海气候区之一，土地肥沃，适宜水果和蔬菜种植，生产葡萄酒。自上世纪90年代以来，智利葡萄酒生产发展较快，成为世界上重要的新兴葡萄酒生产国，2019年葡萄酒出口额居世界第五。南部温带海洋性气候区和寒带以畜牧、林业为主，2019年智利是拉美仅次于巴西的第二大林产品出口国 {2}。智利海岸线长1万公里，渔业资源比较丰富，沿海以渔业捕捞和水产养殖业为主，是世界人工养殖三文鱼和鳟鱼的主要生产国。

3. 调整农业发展战略，在有限的土地上发展水果等高效农业

智利人均耕地少，与其他美洲新大陆国家如美国、加拿大、巴西、阿根廷相比谷物生产没有优势，国内市场狭小，传统农业面临困境，从20世纪60、70年代为扭转农业发展的瓶颈，智利进行了卓有成效的农业改革，实行土地自由流通、开放市场、主动降低关税、调整农业产业结构、加大投资、信息服务、企业出口服务等[4]。智利充分利用本国自然地理环境和气候优势，发展水果等高附加值农產品生产，减少谷物种植。据联合国粮农组织数据，1970-1979年智利年均谷物播种面积91.9万公顷，2010-2019年降至53.8万公顷，而同期智利水果年均播种面积从17.0万公顷增至38.5万公顷。经过多年发展，智利成为南半球最大水果出口国，2019年居世界第五。2019年出口水果314.6万吨，占产量的46.7%。2019年智利农产品出口总额120.7亿美元，占其全部商品出口总额（698.9亿美元）的17.3%，这一比重远高于农业增加值占国民生产总值的比重3.5%{3}，也高于农村人口在总人口的比重12.4%;而1970年智利农产品出口总额仅占全部商品出口总额的3.2%。2019年农产品出口中水果占第一位，出口61.5亿美元，占农产品出口总额一半以上，水果出口前四是樱桃、葡萄、苹果、蔓越莓。此外还出口葡萄酒（Wine）19.21亿美元，肉类及制品11.4亿美元，坚果6.03亿美元，蔬菜5.96亿美元。

中智农业互补性很强，双方深化合作潜力巨大。智利是第一个（1970年12月）与我国建立外交关系的南美洲国家。经过多年发展，中国已成为智利第一大贸易伙伴。我国是智利农林牧产品最大出口市场，我国进口较多是水果（如樱桃、葡萄）、林产品（纤维素纸浆或纸张）、葡萄酒、水产品、肉类（如猪肉）等[5]。

（二）智利粮食自给率呈下降趋势，属于粮食净进口国，但主要粮油品种单产水平位居世界前列

1. 智利谷物自给率不足40%

智利种植小麦、玉米、燕麦、大麦和稻谷等谷物。由于农业产业结构调整，近年来谷物播种面积和产量呈下降趋势，而随着人口增加消费量增长，谷物自给率下降更明显。据美国农业部数据，2019/20年度谷物（7种）产量260.8万吨，为20年来最低水平，比历史最高记录的2003/04年度产量减少33.4%。而同期国内谷物消费量710万吨，增长33.6%，谷物自给率首次降到40%以下，仅为36.7%，而2003/04年度自给率为73.6%。谷物进口427.2万吨，出口6.1万吨。

2. 智利粮食生产水平高

主要谷物、马铃薯和油菜籽的单产都高于世界平均水平，位居世界前列。以2019/20年度为例，小麦单产6.01吨/公顷 {4} 位居世界第五，比世界平均水平3.52吨/公顷高71%，也高于我国单产5.63吨/公顷{5};玉米单产9.12吨/公顷位居世界第八（前一年度是世界第一），比世界平均水平5.78吨/公顷高58%，也高于我国单产6.32吨/公顷;燕麦单产4.92吨/公顷位居世界第二，比世界平均水平2.40吨/公顷高122%;大麦单产6.43吨/公顷位居世界第三（前一年度是世界第一），比世界平均水平3.03吨/公顷高112%;稻谷单产6.54吨/公顷位居世界第十六，比世界平均水平4.62吨/公顷高42%;油菜籽单产4.05吨/公顷位居世界第一，比世界平均水平1.99吨/公顷高104%，也高于我国2.04吨/公顷的单产水平。据联合国粮农组织数据，智利马铃薯单产27.81吨/公顷，比世界平均水平21.36吨/公顷高30.2%。

二、智利政府出台多项政策措施支持农业生产，粮食进口实行低关税

（一）适应世贸规则，粮食等农产品流通实行市场化

1983年为保护生产者和消费者利益，智利政府对关键性大宗商品（小麦、油籽、糖）设定了最低和最高的进口准入价[11]。如果进口价格低于最低进口准入价，进口商品就会被征收浮动税率;如果进口价格高于最高进口准入价，就会降低现有关税以减小对消费者的影响。在价格区间内，市场流通不受限制。计算最低最高价格区间的办法以法律形式固定。这个价格区间系统允许国内市场价格滞后于国际市场价格的变化趋势，防止国际市场价格波动冲击国内市场。政府还成立一家公司收购小麦，在扣除储存费用和金融成本后，以价格区间下限（即以价格下限进口小麦的成本）购买农户愿意出售的所有小麦，但世界贸易组织在2002年裁定智利实行的最低最高价格区间的办法不符合世贸规则，智利政府不得不进行修改。据考察了解，目前智利粮食流通全部市场化，农民合作社相对独立，粮食经营企业主要是私营。农民按市场价格将粮食自由出售给粮食公司或其他用粮企业。国内粮食市场价格受国际市场影响较大，政府对种粮农民没有直接补贴。当粮价低迷时，由政府指定的1家相对独立的贸易公司按略高于市场价格收购少量粮食，发挥引导市场价格的作用，而且仅限于小麦品种，政府指定公司只收购产量的1%。由于国际粮食价格波动大，仅1%的收购补贴实质作用不大。

（二）实行适合高效农业发展的支持政策

主要包括农业贷款支持、对农户提供优质种子、土质改良技术支持、灌溉技术支持和建设补助、农业灾害保险等。如上世纪60年代智利确定了具有发展潜力的重要农产品，如水果、葡萄酒、林产品、家畜和乳制品，并通过政府实施干预政策给予鼓励支持，对潜力产品的生产包装、加工基础设施提供长期信用、技术支持和公共投资，鼓励成立相关农产品合作社，促进规模化生产。智利在高效农业发展和出口的成功，还源于政府实施灌溉工程公共干预政策，1990年起智利政府在灌溉方面加大了投入，开始修建大型灌溉工程，并通过补助的方式鼓励农场主建设小型灌溉工程。

（三）智利政府重视农业科技研究和技术推广，提升了农业科技水平和农产品的品质

智利国家农业研究中心在全国设立10个分中心[7]，政府按照研究中心年度预算的一定比例给予财政资金，用于农业发展研究。注重科技人才培养，鼓励支持科技研究人员通过有偿服务与企业、农场（庄园）共同进行科技研发，促进农业科研成果转化，提升农业科技水平，如转基因育种、无公害农产品生产技术等。智利与欧美等许多国家的农业科研机构保持长期交流合作，以引进先进技术，如交换种质资源、改良品种等。智利与中国也有多年的交流合作，如1999年在中国天津建设的中智示范农场就是两国农业合作的成功典范，通过引进智利优质水果品种，推广使用先进栽培管理技术，为促进我国水果产业发展做出积极贡献[8]。2017年智利-中国农业科技研发中心和智中示范农场在圣地亚哥市的郊区揭幕[9]，将引进中国蔬菜等作物、交流农业技术和种植经验。

（四）制定适应经济全球化、主动开放的出口发展战略，提高产品出口竞争力

智利在上世纪90年代初以来制定了一项基于小国经济体的出口发展战略，目前已经与全球60多个国家签署贸易优惠协定[15]，通过这些协定为智利农业及经济发展创造了有利的国际环境。2005年中国和智利签署了自由贸易协定，这是中国第一次与单一国家签署自由贸易协定（2003年中国与东盟签署了协定）。2018年，中国与智利签署共建“一带一路”合作谅解备忘录。智利对粮食进口没有限制，实行较低关税，特别是与智利签订自贸协定的国家都实行零关税。除主动降低关税外，智利政府还设立国家对外贸易促进局（Pro Chile）从事对外会商谈判，积极帮助企业特别是中小企业拓展国际市场，促进本国产品出口。对外贸易促进局在全国15个大区均设有办事机构[16]。对外贸易促进局为本国企业搭建出口交流平台，经常在国内外举办出口商品推介会，邀请国外政府官员和企业参加。为便利智利出口商与世界各国进口商进行联系，对外贸易促进局2019年还推出电商平台“ChileB2B”，该平台的建立是智利政府数字化、现代化计划的一部分。经过多年努力，智利本国商品特别是农产品出口明显增加，1990-2019年智利出口商品总值增长7.1倍（其中农产品出口增长9倍），而同期全球出口商品总值增长4.4倍（其中农產品出口增长3.4倍）。

据介绍，智利农业部的工作重点是制定粮食质量国家标准、进行信息交换和信息协调、为企业提供国内和周边国家的粮油市场信息，以及提供灌溉技术支持、种子支持等。智方提到中国人口众多，是粮食生产和消费大国，因此，需要国家实施宏观调控，而且有一揽子计划，包括建立储备，以保持粮食供需平衡。智利与中国国情不同，不是主要产粮国，但周边都是产粮国，虽然进口粮食较多，但占国际贸易量的比重较少。智利政府没有国家粮食储备和应急储备，而且是地震多发的国家，但每次地震波及的人口并不多，主要由市场提供所需要的粮食和食品，同时还会向国际社会寻求援助。

三、借鉴意义

（一）进一步完善国内农业支持保护政策体系，提高粮食综合生产能力

我国是最大的粮食消费国，谷物消费量超过全球贸易量。智利虽然谷物自给率不足40%，但其谷物消费量仅相当于国际贸易量1.5%左右，而且距离世界主要粮食出口国很近，如南美洲巴西、阿根廷，北美洲美国、加拿大。由于国情完全不同，我国是立足国内，确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”，提高国内自给率水平。要采取“长牙齿”的措施，继续实行严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”。进一步加大农业水利设施等基础设施投入，继续实施高标准农田建设，加大东北黑土地保护支持力度，发挥好耕地地力保护补贴基础性作用。逐步建立覆盖多品种、多类别的补贴体系，拓宽种粮农民的补贴选择范围。根据市场供需和宏观调控需要发挥好粮食生产者补贴导向作用，促进短缺粮油品种生产。继续坚持和完善小麦、稻谷最低收购价政策，提高粮食收储调控能力。进一步完善农业保险体系，提高农产品生产者抵御自然风险和市场风险能力，积极推进主要粮食作物完全成本保险和收入保险试点，更大范围推广“保险+期货”试点。要提高各级财政补贴力度，降低农户保费，扩大覆盖面，提高保障水平，推动农业保险高质量发展。

（二）积极构建国内国际双循环的发展格局，实现全球农业资源优化配置

我国是世界上最大的农产品净进口国（既是进口大国，也是出口大国），2020年我国净进口农产品以粮油、畜产品为主，还有棉花、水果、食糖等，不考虑水果折算播种面积10多亿亩，而我国现有耕地仅20.2亿亩，依靠国内资源保障自给是不可能的，必须统筹利用国际国内两个市场两种资源，保障国内供给。智利是共建“一带一路”的重要合作伙伴，我国从智利进口水果、葡萄酒、水产品、肉类等，虽然不直接进口粮油，但也相当于进口了土地和水资源。今后要按照“大粮食”的观念进一步拓宽进口渠道和品种，除粮油品种外，还要进口其他优质农产品，如畜牧养殖品、水产品、水果等，以分散粮食进口压力。要利用我国资金、技术的优势，加大政策支持，鼓励农业企业“走出去”，在全球特别是“一带一路”共建国家的主要产区和关键物流节点投资建设加工仓储码头等基础设施，构建多边多元、稳定可靠的全球农产品供应链渠道。可以借鉴智利做法，加大对我国优势农产品出口推广和支持力度，实现农业资源的优化配置。积极开展国际合作交流，提升我国在全球粮食安全领域的话语权，特别要进一步发挥我国在国际组织和机构中的作用，积极参与国际贸易规则，推动国际贸易健康发展，维护全球粮食安全。

（三）提高农业科技水平，鼓励农业技术推广和科研成果转化

智利农业生产水平高，与智利政府重视农业科技研究和对农业的各种支持政策分不开的。我国农业还面临种业的“卡脖子”风险，要加强农业种质资源保护开发利用，长期稳定支持育种基础性研究，加强种业核心关键技术攻关，提高种业自主创新能力，同时加强与国外农业研究机构合作，积极引进先进农业科技、种质资源。完善激励机制，促进产学研深度融合。调动科研人员的积极性，鼓励农业技术推广和科研成果转化。创新农业技术推广方式，运用市场化机制和智能化手段，把科研成果和农民实际需求连接起来，推动科研成果产业化。

（四）构建新型粮食市场监测预警体系，发挥信息服务宏观调控和社会需求的作用

智利农业部的一项重要工作是监测市场，为买卖双方提供周边国家和国内粮食市场信息服务。2014年以来我国实行粮食收储制度改革，坚持了市场化改革方向，同时国际国内市场更加融合，粮食价格波动幅度加大。要加强国内外粮食市场监测预警，实时跟踪监测国内外粮食市场、经济金融形势、天气变化等，全面准确掌握市场动态，及时发现和处置苗头性问题，防范化解潜在风险，及时调整粮食生产、收购、储备、销售等政策，避免粮食生产大起大落，价格大幅度波动。通过官网、微信公众号等媒体，及时发布涉粮政策、国内外粮食供需形势与价格趋势等信息，充分发挥信息在引导种植结构调整、农户售粮、企业生产经营等方面的积极作用，引导市场理性预期。

参考文献

[1]智利国家概况[EB/OL]. https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/nmz_680924/1206_681216/1206x0_681218/

[2]中国统计年鉴—2020 [M].北京：中国统计出版社，2020.

[3]叶莉，潘刚.江苏与智利农业合作前景广阔[J].江苏农村经济，2012（07）：67-69.

[4]智利农业发展的经验教训[J].中国农业信息，2008（01）：20.

[5]智利出口中国主要产品有哪些？国内吃货养活当地果农[EB/OL]. https：//www.qcaijing.com/news/maoyi/20190912/6028.html

[6]智利農业转型成功的秘诀是市场和私有化吗？[EB/OL]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1591341812739549830

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[7]万毅成，杨镇，景希强，杨德忠.巴西、智利农业考察报告[J].杂粮作物，2003（01）：60-62.

[8] 农业农村部新闻办公室.张桃林出席中智示范农场20周年庆祝活动[EB/OL]. http：//www.moa.gov.cn/jg/leaders/lingdhd/201908/t20190830_6327058.htm

[9]党琦，王沛.智利-中国农业科技研发中心成立[EB/OL]. http：//www.xinhuanet.com/world/2017-09/23/c_1121713134.htm

[10]贺乔治，周宸伊.半个世纪的持续友好与优势互补：智中关系的历史发展与新机遇[J].拉丁美洲研究，2020，42（05）：13-25+154-155.

[11]江苏省农委赴巴西智利农业交流合作考察团.巴、智农业发展及经验借鉴[J].江苏农村经济，2011（10）：11-13.

（作者单位：国家粮油信息中心）