平台化运作：“新冠病毒肺炎疫情”中社会组织助力国家治理的机制研究

崔艳

摘  要：社会组织在新冠肺炎疫情的防控工作中起到了非常重要的作用，数字化、信息化是这些协同关系的重要特征。文章借鉴互联网平台中的平台理念，阐释了社会组织在国家治理中的角色和运作模式，即平台化运作，并具体从新冠肺炎疫情中社会组织的抗疫实践角度展开分析，说明社会组织是如何通过“平台”来促进国家治理的，具体机制如何、面临何种问题等。研究认为，平台化运作模式的提出，既强调了社会组织在国家治理中的重要地位，也强调了以信息化和网络化为基础的社会组织数字化建设的迫切性。

关键词：平台化;社会组织;国家治理;新冠肺炎

中图分类号：D035.29;C912.2 文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.05.02

Platform-Based Operation：Study on the Mechanism of Social Organizations Contributing to National Governance in the Context of Covid-19

Cui Yan

（University of Chinese Academy of Social Sciences，Beijing，102488）

Abstract：Social organizations have played a very important role in the prevention and control of Covid-19，which is characterized by the digitalization and informatization. This study draws on the concept of platform in the Internet platform to explain the role and operation mode of social organizations in national governance，that is platform-based operation，it is specifically analyzed with the anti-epidemic practice of social organizations towards Covid-19，illustrating how social organizations promote national governance through the“platform”，the specific mechanism，and the problems they face，etc. It is found that the proposal of the platform-based operation mode not only emphasizes the important role of social organizations in national governance，but also underlines the urgency of the digital construction of social organizations based on informatization and internet.

Key words：Platformization;Social organizations;National Governance;Covid-19

一、問题提出

2020年春节前夕，一场突如其来的新冠肺炎疫情打破了往日的平静。在党中央的领导下，我国的抗疫活动取得了突破性进展。各类社会组织为抗疫工作作出了重要贡献，这些组织的表现也引起了各界的高度关注。

疫情发生后，国家迅速出台了相关抗疫文件，要求各地结合自身实际情况具体落实，扎实做好抗疫工作。在党中央的积极号召下，各类社会组织也通过多种方式参与到疫情防控工作中。社会组织积极辅助政府防控工作，配合社区的具体工作，深入了解群众所需，为特殊群体提供有针对性的服务。值得注意的是，社会组织借助新型的互联网平台、新媒体技术全方位开展抗疫工作，为疫情防控工作作出了重要贡献，也促进了社会组织本身的信息化建设。

中国社会科学院社会学研究所研究员杨团认为，“互联网工具对中国这次抗疫起到了非常非常重要的作用”[1]。清华大学公共管理学院副院长邓国胜认为，“公益组织特别是基金会要思考如何去适应新的环境，如何变革。比如，未来如何借助互联网技术去筹集资金，提升个人小额捐款的占比;如何利用互联网技术解决社会问题，提高效率”[2]。友成基金会秘书长零慧指出，此次抗疫中社会组织的一个创新是大部分协调行动通过网络协作完成。[3]

网络化、数字化是微观层面的具体社会组织实践，是新媒体平台化、社会平台化的重要注脚。这些抗疫工作凸显了社会组织作为“平台”，在疫情防控方面起到的重要作用，笔者称社会组织的这种作用机制为“平台化运作”，即为了实现特定目标、通过一种中介的方式联系不同主体，并为需求群体提供针对性服务的一种运作模式。平台化运作具体包括宏观层面的上下层级对接（如政府需求、群众需求等）、中观层面的不同社会组织及机构等的联通、微观层面的运用具体信息技术解决实际问题等。笔者尝试将社会组织的抗疫实践进行分析，提炼和总结出此次抗疫中社会组织运作的模式，即平台化运作，以期对社会组织的长远发展和国家治理有所助益。

二、社会组织平台化：概念与阐释

“平台”是新闻传播领域近来非常热的术语。狭义上讲，平台指一种可编程的数字体系结构，旨在组织用户之间的交互，其用户包括个人、企业以及公共机构。新媒体语境下，平台大多指的是互联网平台或新媒体平台。

互联网平台是以数据为支撑，经由算法与界面进行自动运转与组织，通过商业模式驱动的所有权关系得以确立，并由用户服务条款进行规制的。[4]随着智能手机、移动互联网等的发展，数字化、智能化、互动化等特征愈加凸显，通过数据即可实现对人群需求的精准把握，也能够精确了解供给方的可供给能力、供给物资的流动路径等。有研究者将这种以数字化生活中的平台存在和平台主导的社会称为平台社会。“平台社会”（platform society）一词是指，在社会生活中，社会和经济流量越来越多地受到算法驱动和数据推动的影响。可以认为，平台就是一个界面，提供了不同主体进行互动、交流、合作的“界面”，从而可以实现不同主体之间的资源优化配置，以精准化、精细化的信息对接和满足不同主体需求，促成问题的解决。实际上，此次抗疫活动中，社会组织也扮演着类似于新媒体语境下平台的角色，包括募集物资、深入一线了解医护人员之所需、深入社区了解民众之所急，与其他行动主体协作共同致力于抗疫工作。同时，社会组织也通过信息化、技术化等手段开展线上活动，作为信息聚合平台向需求方提供各种帮扶服务。

从广义上来看，平台是一个生态系统，其中存在着不同的行动者，如国家、企业、群众等。在面对具体问题时，不同主体通过信息沟通、协作等模式共同促成社会问题的解决。从这个意义上讲，平台位于我们生活的核心，人们越来越感受到平台对几乎所有形式的日常活动有着重要影响。[4]也就是说，平台在社会中迅速扩展，成为信息社会中“基础设施”般的存在。此次疫情防控工作中，社会组织就扮演了这样的重要角色。社会组织就像一种平台，在与其他社会系统（如政府、企业、群众）的相互协作中，促进具体问题的解决。如果说，信息技术在互联网平台中具有重要作用，使得互联网平台成为平台社会的一个重要镜像，那么在国家治理中，社会组织作为平台的重要意义在于，其可以实现从纵向链接供给方（政府、企业）和需求方（群众），从横向链接不同类型社会组织，并且大力运用信息化技术提供基础性的信息和协作支持。

在新媒体平台视域下，平台系统的运行通过3种机制实现：数据化、商品化和选择性。1.数据化指转换为数据并可以通过算法处理为新的社会和经济价值的工作，即可量化。2.商品化指平台将“在线和离线对象、活动、情感和想法转变为可交易商品”的能力[4]，这是业务实践和治理的关键平台模型。3.选择性指平台通过界面和算法触发、过滤用户活动的能力，而用户通过与这些编码环境的交互来影响特定内容、服务和人员的在线可见性和可用性。

平臺社会的3个关键运行过程也适用于社会组织在社会治理中的平台化运作模式。1.数据化即需要对所有相关方的信息进行数据化处理，包括政府部门、会员企业、物资、人力等，这是以信息技术为基础、以透明公开为原则的。2.商品化意味着可以将需求侧的具体需求视为社会组织提供的服务，将需求进行分类，转变为可识别、可进行解决的问题包。同时，供给方既包括募捐机构、物资供应商、基金会等，也包括各类社会组织。根据供给方各自擅长的领域，可以有针对性地破解这些“问题包”。3.选择性就是要将多方的资源聚合转化为可以相互衔接的可运用资源，这种功能讲求即时性、效率性，可以通过信息化、技术化来精准匹配物资、提供有针对性的服务。

在应对重大突发公共卫生事件时，需要运用平台化的理念，将社会组织作为平台。其中，基础是技术，根本是价值观（为人民服务），抓手是联动联通，立足点是国家治理。也就是说，社会组织要实现平台化，平台化的基础是信息技术和网络技术。

三、社会组织平台化运作的内在机制

在抗疫活动中，社会组织重点参与的工作包括3个方面：1.深度与社区、专业化社工服务机构、基金会等合作，建立联动体系。2.社会服务是社会组织的核心功能，特别是为那些有需要的特殊、困难群体提供针对性、专业性的服务。3.充分利用新媒体技术激活社区抗疫活力。这些都离不开平台化、信息化的支撑。

（一）“三社联动”实践：通过新媒体技术快速建立多级供需对接体系

“三社联动”是在国家主导下的多元化社区治理的有效尝试，即“以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制”[5]。此次疫情防控工作中，各部门深入践行着三社联动的理念。

1.依托新媒体技术建立信息流通渠道

民政部相关部门联合发布了《社区“三社联动”线上抗疫模式工作导引（第一版）》，对通过微信群等信息化手段进行线上抗疫活动做出了统一部署和指导。线上抗疫模式强调对信息技术的运用，通过网络新媒体技术了解不同群体的思想与心理状态，并运用新技术为这些群体提供有针对性的服务。[6]随后的《社区“三社联动”线上抗疫模式工作导引（第二版）》强调通过网络发动社区居民参与抗疫活动，做好居家群众的生活保障和困难群众的帮扶工作，并且对各级各类微信群的建立和运营机制进行了精细化的思考和布局，强调积极探索“互联网+”在社区防控中的深度创新应用。[7]

2.枢纽型社会组织承担远程培训工作

社区社会组织的信息资本、人力资本、网络资本在社区治理中发挥着重要作用，在此次抗疫实践中，更加凸显了信息化、技术化、网络化的重要意义。疫情期间，社会组织自身的网络办公能力受到挑战。基于此，北京市协作者社会工作发展中心承担起枢纽型社会组织的角色，面向全国各类社会组织提供了大量的相关咨询和服务介绍、培训等帮助，具体包括在线咨询、在线培训（如《远程协同办公如何更有效》、《社会组织涉税事项、税收优惠及新政解读》、《社会组织如何做好内部治理》）、抗疫宣传、平台联动、专业支持等。[8]同时，北京社会工作者协会也通过微信公众号开展工作。部分社区通过微信群传播科学防疫知识。[9]

（二）专业性实践：社会组织借助新技术提供专业性服务

各类社会组织基于自身专业领域开展抗疫活动，有代表性的包括以下几个方面：网络社会组织、科技企业提供前沿科技服务等，专业化社区营造组织积极打造社区防疫互助网络，社会组织相互协作开展线上服务工作等。

1.网络社会组织、科技企业通过前沿技术助力抗疫活动

信息化建设已经成为各行各业的标配和基础设施，社会组织也需要将信息化作为基础技术支撑，中国网络社会组织联合会就是以网络化形式存在的社会组织。

在中国网络社会组织联合会的号召和动员下，全国各省市网信行业协会积极做出响应，参与抗疫活动。以深圳市网络与信息安全行业协会为例，该行业协会及其会员企业通过官网、微信公众号、微博、直播等平台进行抗疫活动宣传，充分发挥各自优势、利用各自专业性，为抗疫做贡献。例如，“中兴通讯、任子行、华为云、深信、腾讯公司等积极投身抗疫活动，提供的服务包括为部分医院建设4G、5G网络、提供免费网络检测服务、为上班族远程办公提供便利、提供免费办公工具等。”[10]除此之外，科技企业纷纷利用自身优势参与抗疫活动。“以中关村社会组织为代表，各类科技企业及社会组织也纷纷推出5G、远程监控、人工智能等科技产品及技术。”[9]“中国移动还联合相关机构共同组成项目小组，安装调试5GVR重症监护室远程观察及指导系统。旷视科技也紧急开发了人工智能测温系统。从中关村融智特种机器人产业联盟了解到，疫情期间，该联盟成员单位迅速开发投用消毒机器人、配送机器人、巡检机器人以及人工智能应用等设备参与一线防疫。”[11]

2.专业化社区营造组织开展专业化、理念化社会服务工作

大鱼营造是由青年发起的社区发展组织。在疫情期间，大鱼营造发起了“社区防疫互助网络”。该计划秉承几个关键的理念：基于社区寻找真实需求，连接孤岛、避免脱离，通过自组织化运作，以产品和行动为驱动。具体来看，其通过成立线上自组织平台，招募参与伙伴并建立协作圈。该圈子包括链接圈、研发圈、践行圈、产品圈、内容圈。“链接圈负责对内对外的资源链接;研发圈主要是对社区开展调研，从而发现社区面临的问题和需求;践行圈就是社区一线工作者能够把研发设计出来的工具包落实和运用到社区问题的解决;产品圈就是根据需求来研发产品，是由设计师和专业者来进行开发的;内容圈即在整个过程中传播理念，向公众分享经验。”在大家的协作下，大鱼营造完成了多项共创案例，包括城市生活防疫工具包、整理社区快递、反歧视宣传、14天云剧场、家庭时间管理工具包等。[12]

这种通过线上开展社区营造的方式，为居家群体提供了实实在在的帮助，也生产了自己的落地产品，从线下了解需求对接线上活动，从线上延伸到线下落实到具体帮扶。大鱼营造重点在于通过研发的模式进行线上线下活动，包括需求探索、理念来源、产品设计、宣传文案、落地对接等环节，均体现了社会组织较为专业的新媒体运用能力，能够发挥专业优势开展抗疫活动。

3.社会组织相互协作开展线上服务工作

平台理念对社会组织功能的发挥具有的重要启示是要进行多方协作。平台架构和基础算法、平台运作的理念，并不是将责任分配给社会组织，而是社会组织作为平台，可以更好地发挥联动协同的功能，包括供给方和需求方等的动态互动。2020年2月，深圳壹基金公益基金会等多家公益组织和研究机构共同启动“抗击新冠疫情社会组织协作网络”，“该网络除了发布信息，还要支持一线社会组织响应本地行动，助力信息协同、行动链接、能力建设等”[13]。广东千禾社区基金会联合当地公益组织和媒体，建立“珠三角社区防疫公益行动网络”，开展资源和供需对接工作。[14]北京市社会心理联合会、北京博能志愿基金会、北京惠泽人公益发展中心联合京鄂两地专业志愿者和卓明灾害信息服务中心等公益机构共同发起“京鄂iWill志愿者联合行动”，招募志愿者，并为京鄂和其他地区居民提供多种服务，如心理咨询、医疗健康、防护知识等。[9]中国公益研究院院长王振耀在对社会组织抗疫工作的反思中认为，需要组建强大的社会力量的联盟，通过互联网等手段构建社会救助大网络。[15]

（三）多元化实践：充分利用新媒体技术激活社会组织、社区内部抗疫力量

抗击疫情的第一战线是医疗系统，第二战线是社区联防联控。较多社会组织的工作人员运用自媒体、公众号等开展官方和权威信息宣传，通过网络搜集民意，为特殊困难群体提供专业化服务。社区居民主动配合疫情防控工作，社区内部力量被激活。

1.专业群体线上线下联动，开展抗疫活动

疫情期间，部分社会组织和机构为特殊困难群体提供针对性服务。例如，“针对盲人群体，中国盲人协会等通过多种方式向盲人群体传播防疫知识。聋协用手语来拍摄防疫视频，并在微信公众号、微信群等渠道进行发布和传播”[13]。西安市癌症康复协会联合基金会、社工组织等机构，通过网络传播抗疫科普知识和肿瘤知識等。[16]针对心智障碍者等群体，“深圳壹基金公益基金会等提供康复训练、居家训练等线上课程，北京市晓更助残基金会融合中国网络（简称“融合中国”）也为心智障碍者及其家庭送去服务”[13]。

2.社区居民积极投身抗疫活动

社区居民积极响应疫情防控工作需要，主动配合开展抗疫活动。人工智能、人脸识别、热成像等技术产品落地，被大量投入到社区、超市和其他公共场所。居民进入这些公共场所主动进行人脸识别、扫健康码等，相关机构从而获得大量用户行为数据，并将不同区域内的用户数据进行联通。在此基础上，相关部门可以进行大数据找人、大数据寻轨、易感人群轨迹排查等，更好地进行精细化、技术化的疫情防控工作。[17]

除此之外，社区社会组织积极发动当地居民参与抗疫。例如，武汉市百瑞景社区依托青年跑团、足球队等社团，召集志愿者参与抗疫活动。[18]中国社会福利基金会的“暖流计划”依靠各地志愿者网络搜集医疗机构需求、承担起对接捐赠者与需求者的工作。北京学院路街道社区在此次疫情中建立了“学院路街道社区疫情防控管理系统”，该系统具体包括疫情综合指数、疫情变化趋势、防疫压力指数排名、防疫承受力指数排名、复工复产趋势图等。但是，这样的例子还相对较少，未来相关机构可以从常态化的角度，发挥不同社会组织的优势，着力打造精品服务。

四、社会组织平台化运作中存在的问题及对策

在新媒体语境下，以互联网+公共服务为代表的社会组织积极置身于网络化、信息化、技术化的体系中。但由于种种原因，社会组织平台化运作机制助力于国家治理，仍然存在以下几方面的问题。

（一）社会组织的重要性未能得到全面凸显

此次社会组织的抗疫活动中，一个明显的特征是，政府处于中心地位，社会组织自身的潜能未能得到最大程度的开发。北京师范大学中国公益研究院院长王振耀认为，此次抗疫活动中，社会组织的功能有所弱化。[15]

1.社会组织工作得到政府实质性支持的力度较弱

社会组织作为平台，需要社会中多方行动者的助力，包括政府、企业、群众、志愿者，才能维护社会的公共利益。疫情中展现的一个问题是，社会组织或者社会服务机构自身难保，业务经费较少，很难有资金为其他有需要的群体提供服务。尽管习近平总书记一再强调要关爱关心志愿者和社会服务工作者，但是社会组织自身长年积累的自我能力不足，在疫情面前凸显得淋漓尽致。同时，疫情给社会组织发展造成极大冲击，部分社会组织在疫情影响下出现运营困难、资金周转不畅等问题。[9]可见，政府的帮扶工作需要落到实处。

2.社会组织在国家救灾防灾等法律法规体系中的地位有待加强

我国虽然在事故灾难和自然灾害应对方面已经形成了一定的政社协作机制，但在此次疫情中，应急管理单位（如国家卫生健康委员会）并没有与社会组织协作的经验，社会组织也一直没有被纳入国家应急体系中。[18]对于社会组织来讲，以往社会组织的体系建设中，较少有专门针对应急突发事件的部门、模块和体系。未来需要建立专门的应急部门或模块、建立针对突发事件的应急社会组织行动机制和体系。

3.相关方面和公众对社会组织的信任并未建立起来

一方面，政府对社会力量信任不足，一些人为设置的政策壁垒加大了社会组织的参与成本。例如，湖北（除武汉外）地市级公益运输通道不畅，针对海外捐赠的通关手续烦琐。[18]另一方面，在此次疫情之初，病毒源头的模糊性、疫情发展的不确定性，使得公众较为恐慌，政府也担心社会组织可能存在风险。[19]政府等机构支持社会组织发展的前提是，要给予社会组织充分的信任，以及给予一定的权力下放。除此之外，社会组织要利用新媒体做好自身形象建设工作，让公众快速了解社会组织的各项努力和工作，拉近与民众的关系，提高民众对社会组织的信心。同时，传统媒体大力宣传社会组织工作，除了纠正人们对社会组织的偏见外，也有助于提升公众的公益心，引导社会向善。

（二）社会组织的信息化协作模式较不成熟

此次抗疫活动中，社会组织的联合度仍然有待提升，对内表现为社会组织内部的响应、动员、协调机制无法正常运作，对外表现为社会组织无法与外部的政府、企业等建立沟通协商关系。在新媒体语境下，信息化是协作的重要基础设施。

1.政府与社会组织之间的信息化协作存在问题

“尽管在疫情期间一些地方密集召开多场新闻发布会，但其中极少明确提及对社会组织的统筹安排及工作部署，仅有零星介绍涉及某些社会组织的工作成效。在疫情防控的各个领域，社会组织更多的是自发动员、自我管理、自我协调，没有纳入到政府统筹的防控体系中。” [9]社会组织参与应急防控缺乏统一的信息监管与信息调配机制，进而使得社会组织在应急防控中常常面临供给与需求不匹配的困境。[20]政府与社会组织之间需要建立应急防控体系的信息共享平台，从而对物资的供给方、需求方、流向等进行统一调度。

2.社会组织之间的联通机制存在问题

实践表明，此次抗疫活动中，社会组织之间的信息交流并不通畅。北京市社会组织服务中心在2020年2月初的一次调研中发现，几乎所有受访社会组织都有意愿参与到抗疫中去，但是有48.21%的社会组织没有参与，反映主要原因是“没有资金支持”“不知道该做什么”“找不到服务对象”等。[9]存在这些问题的原因除了与政府、群众等方面的信息不对称相关外，也与枢纽型社会组织的缺失密切相关。针对此问题，需要建立线上的社会组织信息调度平台。

3.社会组织借助其他信息化企业和力量开展工作的经验较少

“从公共物品和公共服务供给的角度看，以民营企业为代表的非公有制经济主体具有较强的灵活性、创造性，能够发挥在公共事务治理中的技术、经验和管理等多方面优势，在地方治理中扮演日益重要的角色。”[21]同时，这些企业目前都实现了信息化、网络化发展，能够在重大突发事件中快速反应并提供实质性的帮助。以互联网企业为例，它们能够通过物流系统、线上交易系统、线上信息传播系统，实现最大程度的线上线下物资整合、调配等。社会组织在日常工作中可以多与这些会员企业进行合作，建立良好的業务关系，在突发事件来临时才能更好地做出行动。同时，要充分利用中国网络社会组织联合会的人员结构优势和关系网络优势，与互联网管理、互联网企业等合作进行技术培训等，真正发挥枢纽型社会组织的作用。

（三）社会组织的信息化建设任重道远

社会组织的良好运作是以网络化、信息化、技术化为基础支撑的，社会组织与其他主体的联通联动作用的发挥，也是以信息化、网络化、技术化等为基础的。但目前，互联网对于社会组织自身发展的作用、社会组织运用互联网开展社会工作的具体实践都有较大的提升空间。

从自身建设来看，社会组织自身的信息化建设和网络知识培训体系尚不完善。网络技术的发展和变革速度非常快，很多社会组织的工作人员对新技术的认知程度较低、知识更新速度较慢，这需要培育中心和支持组织加大力度进行互联网技术等方面的培训。在疫情期间北京市社会组织发展中心等组织并发布的《北京市社会组织应对疫情状况调查报告》显示，社会组织希望其支持平台能够提供更多元化的支持，其中以提供在线咨询服务占比较多（48%）。相比于政府的数字化治理，社会组织的数字化建设道路远远滞后。社会组织的数字化建设需要实现多维度的信息交互与数据共享，关键在于打通各层级社会组织之间、社会组织与政府、社会组织与其他机构之间的信息壁垒，从而在突发事件中能够进行统一调度，避免资源浪费，提高服务效果。

从提供服务来看，社会组织对其他主体的数据、物资等信息的知晓程度较低，这限制了多方协作模式功能的发挥。尽管网络技术已经非常发达，但是在突发事件中，社会组织的工作人员仍然需要花费大量时间搜索相关信息，网络信息技术平台的建设力度亟待加强。尽管社会组织工作人员经常运用新媒体技术开展线上服务，但大多仅限于应用层面，如开设公众号进行信息传播、通过网络在线的方式提供心理咨询、在线教育、连线专家等服务，但对这些新媒体技术的潜力挖掘能力较低，也无法充分利用大数据、人工智能、算法推荐等前沿技术。[22]

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