我国住房制度变迁与城市居民的住房分化

王丹凤

摘要：随着住房制度改革的启动与推进，我国城市居民的住房获得机制与住房分化情况也呈现出阶段性差异。本文沿着住房政策的演变历程，将我国住房市场化改革划分为三个时期，探究政策变化的背景和导向以及对城市住房格局的影响。

关键词：住房制度改革 住房获得 住房分化

二十世纪七十年代开始，中国经历了住房分配系统的巨大转变，住房获得方式由最初的单位分配向市场购买转变，其原有的“福利化”性质逐步让渡于“商品化”属性。伴随住房制度的变迁，我国城市居民的住房分化问题也呈现出阶段性差异。

一、房改前：“去阶层化”导向下的住房差异弱化期

（一）房改前计划经济体制下的城市住房政策

建国初期，面对人口众多、资源匮乏、经济发展水平严重不足的现实，我国政府采取了“重积累，轻消费”“先生产，后生活”的发展策略，将有限的资源投入到重工业及其相关技术领域的发展中。国家每年计划安排的住宅投资不但规模十分有限，而且还往往成为各级政府压缩投资规模时首先选择的对象，导致公房建设和供应长期处于匮乏状态。为解决城市“房荒”问题，国家内部围绕“增加住房供应”还是“由国家统一管理，实行私有房屋改造”进行了激烈争论。最终，正统的计划经济思想占据主流（刘春燕，2012）。1955年12月，政府颁布《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，正式提出对私有住房进行社会主义改造的政策，通过收购、经管等方式，将个人自有的私房变成国家控制的公房。到1966年，国家几乎掌控了所有城市住房的管理及分配职责，成为住房供应的唯一主导部门。由此可见，1949年新中国成立至1978年改革开放，我国城市住房资源的规模与供应模式是在国家的严密控制之下形成并实施的，住房政策制定的内因取决于国家的发展目标而非居民实际需求，城市居民的住房获得机制具有明显的再分配色彩。到1978年改革开放之前，一个越来越平均主义的、国家统建统分的住房供应模式基本成形。

（二）房改前城市居民的住房获得情况

国家和单位统包的住房分配模式，使城市居民的住房分化状态相对弱化。由于住房交易和私有住房建设受到抑制，这一阶段的住房差异主要并不在产权性质以及住房数量上，而是表现为住房区位、住房面积和住房质量的差异。从总体上看，城市居民之间的住房不平等问题不是十分突出。白威廉的研究证明，在当时的住房供应体系下，政府机关干部和高职业地位群体更容易获得配套设施较好的单位公房，但居住面积和户型结构没有明显优势，各群体之间住房条件的差异不大（Parish，1984）。李强也认为，在住房改革之前乃至改革前期，我国的住房分化水平并不严重，城市居民的住房不平等问题是九十年代后期城市住房体制改革和住房市场化发展的结果（李强， 2009）。

总之，基于计划经济时代“平均主义”的政治导向，住房分配仅被作为“‘按需原则的福利项目”，不同单位间并没有实质性的住房差异。与房改开始以后的各个时期相比，该阶段城市居民的居住空间具有较强的同质性。然而，住房统一分配模式虽然客观上弱化了住房不平等，但也造成了城市住房供应不足等问题。另外，低房租、高补贴的住房福利分配体制也成为国家和单位的沉重负担，还出现了住房分配过程中的苦乐不均现象。一系列因素引发了对“大平均主义”导向的住房供应模式的质疑和批评，激发了住房制度改革的动力。

二、房改中：“去福利化”导向下的住房差异累积期

（一）房改中转型经济体制下的城市住房政策

1978年我国开始了计划经济向市场经济的转型，作为经济体制改革的重要组成部分，住房体制改革也历经不断调整和反复的过程。改革之初的主要任务是解决单位“存量”公房问题，在少数城市开始以土建成本价出售公房的尝试，但限于当时居民购买力太低，结果不甚理想。1982年有关部门提出“三三制”补贴售房政策（即政府、单位、个人三者各负担公房售价的三分之一）。然而，这一模式进一步增加了企业负担，且由于补贴售房并未触及低租金制，过低的租买比价使个人缺乏购房动力。同时，低价售房引发了社会对“低价出卖国有资产”的不满，于是，1985年12月公房出售被迫停止。

1986年，住房改革的重心由“补贴售房”策略转向“提租补贴”的改革思路，即“提高房租，增加工资，变暗贴为明补，变住房实物分配为货币分配，通过提高租金促进售房”，实现住房商品化。1988年到1993年，国务院相继召开三次全国住房制度改革会议，分别制定了“分步提租，出售公房”——“以提租为重点，租、售、建并举”——“以出售公房为重点，售、租、建并举”的住房改革方案。1994年7月，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》第一次明确提出城镇住房制度改革的根本目标在于“建设与市场经济体制相适应的新城镇住房制度”，规定职工可以在折扣下购买并拥有住房全部产权，并在随后制订系列政策進行公房出售的配套改革。经过近20年的探索，住房分配的“去中心化、去福利化”导向日益清晰，商品化、市场化和社会化成为大势所趋。

（二）房改中城市居民的住房获得情况

住房改革实现了住房“福利”属性向“商品”属性的转型，拓展了城市居民获得住房资源的渠道。一方面，在强大的计划体制惯性下，再分配模式在方方面面得以延续，单位的持续介入使住房的分配体制未发生根本性变革。旧的住房体制下获得优势的人也成为新政策的受益者，住房制度改革并没有触及居民间住房资源既有的不平等。另一方面，市场机制的引入能在一定程度上减少体制因素带来的住房不平等。福利分房时期不具备分房资格的一部分群体，如个体经营者、私企员工及无业者，可以通过货币交换的方式从市场中获得私人住房。在住房改革全面推动的20世纪90年代，中国城市居民的住房水平得以大幅度提高，住房自有率也比房改前有了显著提升。改革初期率先“下海”的市场精英凭借经济优势，有机会获得更多更好的住房，成为新的住房优势群体。

住房改革政策改变了居民间较为同质的住房状态，住房资源的差异与不平等迅速扩大，并在房改结束后持续发挥影响。在该时期凭借体制资源、市场资源，或体制与市场双重资源获得住房的群体，具备了实现住房优势累积的初始条件；而在这一阶段处于不利地位的住房弱势人群，则要在房价攀升的背景下承受劣势累积的后果。房改政策以强大的作用力改变了后续住房格局，房改阶段可以称为住房差异的累积期。

三、房改后：“去平均化”导向下的住房差异显化期

（一）房改后市场经济体制下的城市住房政策

1998年是我国住房制度改革历史上标志性的一年。这一年的7月3日，国务院下发《关于进一步深化城市住房制度改革加快住房建设的通知》，明确规定停止住房实物分配，全面实行住房货币化分配，这意味着实行多年的福利分房制度彻底废止。该政策出台以后，关于住房供应和分配的模式不再围绕“实物分配还是货币分配”“产权公有还是私有”“公房的租金与出售模式如何定位”等问题展开争论，而是将管理控制的重心转向住房价格和房地产市场的规范，以及对住房金融信贷政策的调整等方面。国家从住房分配体系中逐渐退出，转向住房市场的调控及中低收入群体的住房保障。随后的相关政策都体现了政府对房地产市场的鼓励和管理、对住房价格的调控、对不同层次居民住房获得的保障。为应对房地产业过热、房价上涨过快的现象，国家先后发布政策法规规范房地产开发和投资、调整住房供应结构、稳定住房价格。同时，由于住房获得渠道由国家分配转向市场购买，市场能力较差的人群很难从房价高企的商品房市场获得住房，国家在住房改革的同时制定了多层次的住房供应制度，通过保障途径解决低收入群体住房问题。

（二）房改后城市居民的住房获得情况

经历了计划经济时期住房分配由国家主导，以及房改过程中国家和市场共同主导，在房改结束后的住房货币化阶段，随着住房属性彻底完成由福利品到商品的转换，政府和单位逐渐退出住房供应体系，市场成为住房供应的唯一主体。个体市场性资源的多少直接影响了住房获得情况，基于市场能力差异产生的住房分化迅速扩大。市场性资源既包括个人财富累积和财富获得能力，也包括家庭经济能力。尤其对青年群体而言，家庭的经济实力和父母的支持成为能否获得住房的重要因素。

住房市场化时代的到来使城市居民的住房差异进一步显化，房价长期持续上涨加剧了城市居民的住房不平等。此时的住房差异一方面由个体市场资源差异造成，另一方面，也在很大程度上受到前两个阶段延续下来的优势/劣势累积的影响。渐进式的改革路径难以触动福利分房时期形成的不平等的分配格局，房改过程中所形成的住房差异持续扩大，在其中获利的群体利用累积优势获得了极高的回报。而对于年轻世代及其他没有在房改过程中获利的群体而言，房改的结束意味着在未来获得免费住房的希望变得渺茫。因此，学者朱亚鹏认为住房货币化改革由于政策倾斜和利益关照进一步加剧了住房不平等，并随着房改房的上市，转变成居民之间收入和财富的不平等。

住房制度改革是我国住房分化的关键节点。改革以前我国的住房分化问题并不突出，改革的推进使得在住房获得方面由再分配形成的不平等和由市场形成的不平等双向强化，将资源不均等的人群置于住房阶层的不同位置。而由于财富的可传承性，如不及時控制，未来住房分化问题将会日益严重。针对这一现实，我国的住房政策既要限制住房优势群体的资源过度累积，又要保障弱势人群的基本居住需求，实现住房居住功能的理性回归。

基金资助：广东省教育厅创新强校工程项目“广东省城市住房获得机制的代际差异研究”（编号：2015WQNCX048）

参考文献：

[1]李强.转型时期城市“住房地位群体”[J].江苏社会科学.2009（4）：42-53.

[2]刘春燕.再分配经济中的市场弹性：中国城市住房政策与制度（1949—2010）.[M].桂林：广西师范大学出版社.2012.