营商环境法治化视角下环境行政执法的现状与对策

摘要：环境行政执法的现状存在明严实松、政企关系紧张的问题，其主要原因在于监管任务繁重，自由裁量难以把握，环保督察高压以及中小企业自身抗风险能力较弱。因此，要解决环境行政执法目前存在的问题，对策是：执法频次：放管服改革下的智慧执法;自由裁量：在依法行政的前提下宽严相济;监督问责：完善责任追究机制;市场主体：提高法律意识。

关键词：营商环境;法治化;环境行政执法

中图分类号：D922.1;D922.68 文献标识码：A 文章编号：2095-6916（2021）04-0102-03

世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，中国的全球营商便利度与西班牙并列全球第30位，在实施监管改革后，中国成为全球优化营商环境提升幅度最大的十大经济体之一。

营商环境指企业等市场主体在生产经营活动中各种影响条件和因素，主要包括市场准入、劳动力雇佣、生产要素保障、产权保护、融资、税收、合同履行以及纠纷解决机制等，贯穿市场主体在市场经济活动的整个过程。营商环境优劣决定了地区经济发达程度，是影响区域经济发展的重要因素。营商环境法治化是优化营商环境的一大原则，完善法治保障是营造良好营商环境、激发市场经济活力的关键。

2019年，国务院发布《优化营商环境条例》，该条例主要在市场主体保护、政府服务、监管执法和法治保障等方面作出规定。近年来，国务院各部门综合考虑行业发展需要，相继出台落实优化营商环境政策的部门规章;地方各级政府也根据职权相应颁布了相关条例和有关办法，共同形成了当前立体化的营商环境法治建设格局。

营商环境法治化从制度层面，对政府积极履行管理和服务职能、严格依法进行行政执法提出了要求，而“史上最严环保法”下的环境行政执法问题，一直是政府管理和法治建设的痛点和难点，因此有必要以持续优化营商环境、建立和谐的政商关系、完善法治建设为目的，分析环境行政执法存在的问题和成因，并提出对策。

一、环境行政执法的现状

（一）行政执法名严实松

《环境保护法》自出台之初便确立了污染者负担原则，按照经济学的“外部性理论”，将污染者的外部成本内部化，同时设置多种法律责任，试图提高企业违法行为的成本，但与企业获得的利益相比仍显得微不足道，从而导致企业环境违法行为依旧泛滥。为了适应我国经济转型升级的新道路，摒弃对自然资源掠夺式的开发，2014年修订的《环境保护法》新增按日连续处罚、限制生产、责令停业以及行政拘留等行政执法措施，起到了震慑生产经营者的作用，预防环境污染行为的发生。

然而，在实际的环境行政执法过程中，执法主体对裁量条件和幅度有较大的选择空间。一线调查人员具有信息优势，可以有选择地决定调查取证的内容，难免存在折扣执法的情况。更有甚者，个别执法人员将法律法规作为牟利工具，对当事人进行选择性适用，或者区别对待不同当事人。这种不作为、乱作为现象目前在经济发展较为落后的西部地区依然存在，省级生态环境部门对一些高耗能、高污染小作坊式企业未进行严格管制，加上地方政府基于人情利益等因素考量对其视若无睹，扰乱了正规生产企业的正常经营，使得该行业处于集中度比较低的无序竞争状态。如此复杂的执法环境不仅不利于打造良好的营商环境，也不利于环境保护法律法规的有效落实，更无法发挥行政法本身的“控权”功能。

（二）政企关系日趋紧张

环境监管过程中，环境执法主体与经营者之间的关系日趋紧张。企业守法需要投入成本，违法要接受行政处罚。一方面，生态环境部门面对严格的法律规定以及行政监察，需要依职责对企业进行日常监督管理，并对违反环境保护相关法律法规的经营者严格执法。另一方面，对于经营者来说，在经营前，环保设施若建设不到位，则很难通过生态环境部门验收继而无法投入生产;在生产过程中，污染物的环保处理和环保设施的运行维护无疑是一笔长期的生产成本，自身产品结构单一、严重依赖自然资源且污染高、附加值低、生存周期短的中小企业自然无法负担。

显然，如何在法治框架下协调好政府与企业之间的关系成为关键问题。地方政府缺乏对当地营商环境深刻认识，在制定政策和法律法规时，无法满足市场主体的需求。加之政府政策宣传、法治宣传力度不够，经营者对营商环境政策的解读存在困难，造成了政企信息不对称。与将法律当作牟利工具选择性执法相反，生态环境执法人员对企业一刀切式执法，不尊重市场主体对执法行为提出异议的权利等现象时有出现。法治化营商环境的建设，不止是政府部门的责任，也需要政府部门和市场主体之间形成良好的互动机制，在合法合规的前提下，激发市场经济活力。

二、环境行政执法的问题

（一）事中事后监管检查繁重

随着放管服①改革向纵深推进，为优化营商环境，提高行政服务效率，对于纳入管理名录的生态环境影响小、风险可控的行业及建设项目，施行环评豁免和告知承诺制的行政审批方式。告知承诺制是指，在申请环境影响评价文件审批时，行政机关告知申请的依据、条件和程序，环评编制单位和建设单位书面承诺已符合相关标准和要求，并愿意承担不实承诺的法律责任，环评审批机关可不经评估直接作出审批决定。上海、广东、安徽、淄博、昆明等省市的生态环境部门已率先出台了建设项目环评告知承诺制审批改革试点实施方案。事前审批的简化势必需要强化事中事后监管。如此一来，生态环境执法部门需要根据环评审批机关移交的报批材料，检查建设单位承诺内容的落实情况，加大了地方环境执法部门的工作量。

此外，地方环境执法部门要进行日常检查、污染源在线监控，也要參与“双随机、一公开”抽查，接受中央及上级生态环境部门环保督察，调查群众举报和反映的线索。多项执法内容、多种执法形式和多级执法，对于本身人手不足的基层来说，任务较为繁重，也给企业的日常生产活动带来了不便和困扰。

（二）环境处罚的自由裁量困境

为解决环境行政执法上一直存在的自由裁量问题，生态环境部最新出台《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）。该意见要求各地区健全贯穿生态环境执法全程的相关配套制度，以科学合理、公正公开的分工与监督来保障自由裁量权的合理规范适用，综合考虑多种因素，结合地区法规和规章，细化、量化裁量规则和基准，并通过函数运算得出处罚额度。

尽管如此，行政处罚的自由裁量仍有不足。首先，与法规、规章等相比，效力位阶较高的环境保护法律，如《水污染防治法》等，本身规定的处罚幅度较大，任何细化都属于法定范围内，自由裁量始终留有一定适用幅度。其次，基层执法人员学习和应用法律法规的能力参差不齐，在细化后的范围内作出处罚，也无法避免适用裁量细则时产生偏差，出现同一地区同一问题不同处罚的情况，影响当地企业经营。其次，不同地区的执法水平、信息化水平有所差异。往往经济不发达、生态环境脆弱的西部地区，需要制定细致、严格的规则，更加考验执法人员水平，而西部地区信息化水平也较为落后，不便于当地的统一适用。

（三）环保督察制度下的整改压力

中央环保督察制度自2016年建立以来，两年内完成了全国第一轮省级覆盖式督察，彰显中央对环境治理的决心。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》，为环保督察的持续稳定开展提供制度基础。中央办公厅、中央组织部、司法部、生态环境部和最高人民检察院等多个部门，组成专门中央生态环境保护督察工作领导小组，中央生态环境保护督察组负责具体任务，对省市党政及有关部门、国务院生态环境相关部门以及对生态环境影响较大的央企等进行例行督察、专项督查，防止地方违背上位法立法、软性执法、纵容违法，并通过“回头看”验收整改情况。

“以‘督政’促进地方环境执法，是实现最严格环境保护制度的重要体现”[1]。诚然，面对中央生态环境保护督察组的压力，地方各级为快速整改到位，采用“一刀切”式环境执法，对一些行业或区域内的企业整体关停，不利于对市场主体的保护，与营商环境法治化理念相悖。

（四）中小企业自身基础实力羸弱

中小企业自身抗风险能力弱。高污染行业的中小企业，往往产品附加值较低，同质化严重，发展受限，从而导致行业陷入价格竞争，生存空间进一步受到挤压。“就环境行为而言，理性经济人假设认为，如果违法收益大于守法收益，那么以经济利益最大化为导向的企业必然会选择违法，并采取各种手段隐藏违法行为、躲避违法检查和处罚。”[2]

环保设施建设和污染物排放标准是企业合法经营的前提，而高耗能高污染行业的中小企业，重利益而轻环保，守法意识和社会责任淡薄，违法才有利可图，购置环保设备，则增加企业运营成本，入不敷出。这类市场主体往往在存亡间摇摆存活，若经过合理整改，企业可能会进入良性发展，若获处罚，动辄数十万，企业一击致命。环境执法倒逼营商环境优化，考验着基层行政执法能力和水平。

三、环境行政执法的出路

（一）执法频次：放管服改革下的智慧执法

在新时代的营商环境下，市场对资源配置起决定性作用，政府应尽量减少对市场活动的干扰，加强和规范事中事后监管，提供公共服务，激发市场活力。

放管服改革要求“宽准入严监管”，监管也是政府政务水平的重要体现。环境执法部门要履行监管职责，验收新建企业环保措施建设、污染防治和承诺事项落实情况，合格后可推迟或暂缓对新建企业的检查。另外，合理安排日常检查和“双随机、一公开”抽查等执法频次，避免重复检查和多头执法。根据企业环境影响情况设定执法周期，以免增加市场主体负担。强化污染源在线监控，缓解倒金字塔形的基层执法人员人手不足的情况。建立统一的信用监管平台，将企业严重污染环境的违法失信行为在平台上公示。

（二）自由裁量：在依法行政的前提下宽严相济

面对灵活的行政权时，行政相对人容易受到侵犯，因此需要法律对政府行政行为进行约束和限制，这也是营商环境法治化的要求。自由裁量幅度较大的法律，应该进一步细化，“通过法律来控制行政自由裁量权的行使并把它控制在必要的范围之内”[3]。与此同时，各级生态环境部门要依据经济发展状况和环保需要，合理制定自由裁量标准，为地区内执法统一奠定基础。生态环境执法人员要提升执法能力，以保市场主体为主要目的，在环境行政执法中，根据违法事实、过错程度、社会危害性以及整改情况等，认真听取市场主体的陈述申辩，依法公正地给予相应的处罚。

（三）监督问责：完善责任追究机制

在中央生态环境保护督察组的巡视下，地方在对提出的问题进行积极整改时，既要避免一刀切式执法影响合法经营的市场主体，也要避免执法不到位，被督察组问责。环保督察作为生态环境问责制度的主要方面，通过“党政同责”的问责方式，督促地方党政领导履行环境保护责任，兼具基层性、广泛性和严厉性[4]。

除了环保督察，其他的监督机制也应协同发挥作用。首先，环境执法全过程都要接受社会监督，事前公开法律法规，事中表明执法身份，事后公开处罚决定，公开透明执法，使权力在阳光下运行。同时，根据环保垂改制度的要求，地市级生态环境部门实行以省级部门为主的双重管理体制，依然是本级政府的组成部门，县级生态环境部门则作为地市级生态环境部门的派出机构，这一改革既使省级生态环境部门对辖区内的环境保护问题可以一管到底，也让生态环境部门对基层政府的监督具有了现实可操作性[5]。此外，监察委员会作为公职人员的监察机关，也有权对生态环境执法人员的执法行为进行监督。行政权的合理行使有利于和谐政商关系，合理行使权力有赖于监督环节，是营商环境法治保障的重要内容之一。

（四）市场主体：提高法律意识

市场主体作为营商环境的重要参与者以及行政相对人，其先进的法治观念，是形成持续推进优化营商环境的合力的重要前提。“具有环境意识和环境法治观念，会计算环境利益，寻求经济效益、社会效益和环境效益最佳化、最大化”[6]的“理性生态人”才是符合环境保护基本要求的市场主体。营商环境法治化建设，不仅需要政府制定合理的法律法规，提升环境执法能力，更需要市场主体自觉守法，保护环境、敬畏自然。

一方面，生态环境部门应积极开展法治宣传，营造公平竞争的市场环境，传播人与自然和谐发展的理念，提升市场主体法律意识，为优化法治化营商环境提供基础。对违法行政相对人严格依法执法的同时，也要对环保处理做得好的企业进行宣传和表彰。另一方面，企业自身要提高法律意识，将守法纳入经营理念，自项目建设到投产运营全程，建好环保设备，配合环保检查，做好环保处理，积极主动学习环保法律法规，依法依规经营。

注 释：

①放管服：就是减政放权、放管结合、优化服务的简称。

参考文献：

[1]石磊.基层执法纠偏的路径探索——以环保“一刀切”为例[J].长白学刊，2020（1）.

[2]何香柏.我国威慑型环境执法困境的破解——基于观念和机制的分析[J].法商研究，2016（4）.

[3]余光辉，陈亮.论我国环境执法机制的完善——从规制俘获的视角[J].法律科学（西北政法大学学报），2010（5）.

[4]张梓太，程飞鸿.我们需要什么样的生态环境问责制度？——兼议生态环境损害赔偿中地方政府的两难困境[J].河北法学，2020（4）.

[5]熊超.環保垂改对生态环境部门职责履行的变革与挑战[J].学术论坛，2019（1）.

[6]蔡守秋，吴贤静.论生态人的要点和意义[J].现代法学，2009（4）.

作者简介：孙寒璞（1997—），女，汉族，河南登封人，单位为兰州大学法学院，研究方向为社会保障法。

（责任编辑：董惠安）