党内监督制度的演进

刘华清

“没有规矩，不成方圆”，中国共产党百年走来，不断发展壮大，与重视自身制度建设是分不开的。其中，党内监督制度就是一大亮点。

新民主主义革命时期的起步

我们党自成立之时起就重视党内监督工作，从党的一大通过的第一个党纲到以后历届党代会所通过的党章，都对党内监督做出了明确规定。1921 年党的一大通过的《中国共产党纲领》规定，党员“一定要受地方执行委员会的最严格的监督”，“地方执行委员会的财政、活动和政策，必须受中央执行委员会的监督”。1922 年党的二大通过的《中国共产党章程》又规定：“下级机关需完全执行上级机关的命令。不执行时，上级机关得取消改组之。”

在大革命时期，随着北伐战争的胜利进军，党员队伍实现了“从研究的小团体到群众的政党”的飞跃。至1927年4月中共五大开会前，党员人数已达到57967人，是10个月前的18526人的三倍多。在党员数量突飞猛增的同时，党员质量却出现了一些问题。一些党组织在发展党员的过程中忽视了对要求入党人员的考察和教育，一些投机分子乘机混入党内，破坏了党在群众中的声望。针对党员质量问题，主要是少数党员中的“贪官污吏化”倾向，中共中央于1926年8月发出了《坚决清洗贪污腐化分子》的通告，要求各级党组织“迅速审查所有同志，如有此类行为者，务须不容情地洗刷出党，不可留存党中，使党腐化，且败坏党在群众中的威信”。这是中国共产党发布的第一个反贪污腐化的文件。

1927年4月27日，在大革命生死存亡的危急关头，党的五大在武汉举行。由于半个月前发生了“四一二”反革命政变，保持党的纯洁性就成为全党关注的问题。于是，成立党的监察委员会被提上了日程。党的五大选举产生了第一届中央监察委员会，王荷波等10名代表被选为中央监察委员会的委员和候补委员。这是我们党的历史上最早设立的纪律检查机构。曾出席党的五大的陆定一回忆说：“在革命受挫的情况下，首先必须纯洁党的队伍，严格党的纪律，加强党的团结，增强党的战斗力。为此，迫切要求成立党的监察机构，用严明的党纪维护党的集中与统一。”1927年6月1日，中央政治局会议讨论并通过党章第三次修正案，规定：“为巩固党的一致及权威起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。”由于严峻的革命形势，五大关于中央监察委员会的制度安排没有真正得到落实，但它却为党的纪检监察机构的发展奠定了基础。

此后，党的监督机构的发展经历了曲折。1928年6月，党的六大将监察委员会改为审查委员会，降低了监督机关的地位。鉴于审查委员会的地位与它的职能不相匹配，1933年9月17日，中央做出决议恢复监察委员会，规定各级监察委员会的职责除维护党的纪律、保证党的决议得以有效贯彻执行外，还包括检查违反党的总路线的各种官僚主义腐化现象等。1945年6月，党的七大通过的党章，正式恢复党的监察委员会机构名称，并对监察机构的产生办法、任务、职能、领导体制等都做出了明确的规定。

社会主义建设时期的探索

中华人民共和国成立后，我们党从革命党变成了执政党，从局部执政的党变成了在全国范围执政的党，党内监督也面临着全新的环境。为了增强党的组织性和纪律性，1949年11月9日，中共中央作做出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。到1952年11月，全国县以上各级党委全部建立了纪律检查委员会。从1949年至1955年3月，党的纪律检查委员会是同级党委会的一个工作部门，在同级党委的领导下进行工作。中央纪律检查委员会和各级纪检机构的设立，使党在执政后有了处理党组织和党员违反党章党纪行为的专门机构，从制度上加强了党的组织建设和纪律建设。

为进一步强化党的监督制度，1955年3月召开的党的全国代表会议并通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》。此后成立的中央和各级地方监察委员会，便取代了原有的中央和地方各级纪律检查委员会。同之前的纪律检查委员会相比，监察委员会的机构成员增加、机构职能更广、监察委员会上下级领导与被领导的关系得到强化。1962 年党的八届十中全会通过的《关于加强党的监察机关的决定》，又从组织和制度方面做出了四个方面的规定：一是扩大各级监察委员会委员的名额;二是各级党的委员会，必须加强对同级监察委员会的领导，定期讨论党的监察工作;三是加强对同级国家机关和党员的监督工作;四是在职权上扩大上述权限。这些规定，对加强党的监察机构的建设，更好地发挥监察机构的职能作用起到了重要的保障作用。

改革开放以来的推进

1977年8月，党的十一大党章重新对党内监督机构的设立作做出制度安排，规定“党的中央委员会、地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会”。1978年12月，党的十一届三中全会决定健全党规党法，严肃党纪，重建党的纪律检查机构。全会选举产生了以陈云为第一书记的中央纪律检查委员会，并规定“纪律检查委员会的根本任务，就是维护党规党法，切实搞好党风”。此后，全国县以上各级党委都建立了纪律检查委员会，中央和省市纪委还分别向国务院、省市人民政府各个部门派驻了纪检组，加强了党的纪律检查和监督工作。从此党内监督制度建设进入新的历史时期。

一是强化了专门监督机构的职能。十二大党章改变了十一大党章关于“各级纪律检查委员会由同级党的委员会选举产生”的规定，决定中央纪委和地方各级纪委由党的全国代表大会和地方党的各级代表大会选举产生，并向其报告工作，这就增强了纪检机关监督的权威性。1993年年初，党的纪律检查机关和行政监察机关实行合署办公。党的十八大后，各级纪委实行两个“以上级纪委为主”，即查办腐败案件以上级纪委领导为主;各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。2001年9月，党的十五届六中全会决定“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”，从而使纪律检查委员会有了完整的体制系统，成为新时期实现纪律检查工作制度化和科学化的组织保障。

二是健全了党内监督制度体系。中央纪律检查委员会于1987年制定了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，规定了党内纪律监督的任务、原则、对象、内容和途径等。党的十四大以后，《纪律处分条例（试行）》《党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》《关于领导干部报告个人重大事项的规定》等一系列有关监督体制、机制、政策的法规制度和措施相继出台。1996年，党中央做出关于加强党内监督五项制度的规定，加强对高中级领导干部和各级党政机关主要负责人的监督。1998年年底，中央颁布《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，在全党形成了一级抓一级，层层抓落实的监督体制。2003年12月，《党内监督条例（试行）》颁布实施，这是第一部系统规范黨内监督工作的基本法规。党的十八大以来，我们党制定和重新修订了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《廉洁自律准则》《党内监督条例》《纪律处分条例》《问责条例》《巡视工作条例》等一系列党内法规，一个以党章为核心、以党内监督条例为主干、以配套规定和其他监督规范为重要补充的党内监督法规制度体系基本形成。

三是监督执行取得良好效果。改革开放以来，全国纪检监察机关共查办各类违纪违法案件400多万件，给予600多万人以党纪政纪处分，其中一批腐败分子依法受到严惩。

（作者系中共湖南省委党校、湖南行政学院党史教研部原主任、教授）