完善社会保障制度助推收入分配制度改革

王国军 马倩

优化收入分配结构、缩小居民收入差距已成为当前扩大消费需求的重要举措，有助于提高居民总体消费水平、加快促进消费升级。大量实证研究表明城乡收入差距增大将负向影响居民消费需求，进而降低经济增速。当前我国城乡、地区、行业收入差距比较明显，仍存在两级分化现象，上述效应受到了一定程度的阻滞。尽管收入分配制度改革已取得一系列耀眼成果，包括2020年脱贫攻坚战取得全面胜利、中等收入群体规模扩大、收入差距缩小等。但城乡居民收入和财富差距仍较大且出现扩大趋势、公共服务供给不足致社会不公现象加剧和代际收入流动性不断降低等问题依旧十分突出。需基于收入分配制度新问题，调整制度改革方案、加快改革进程，缓解我国消费困境并进一步促进社会公平。社会保障是市场经济条件下，政府赖以调节收入分配公平的重要政策工具。本文首先从全局视角出发，对收入分配制度改革趋势进行总结，确立收入差距调节视角下社会保障制度的优化方向。其次，多角度讨论社会保障制度的收入再分配效应，围绕“如何优化社会保障制度收入差距调节机制”提出具体政策建议。

一、收入分配制度改革演进中的“发展”与“公平”

回顾我国收入分配制度改革进程不难发现，收入分配制度作为社会经济制度的重要组成部分，总是与经济体制（生产资料所有制）的改革协调进行。收入分配结构优化是一个动态发展的过程，伴随着理论与实践的不断创新与发展，其中生产方式决定分配方式是核心规律。新中国成立至改革开放以前，我国收入分配制度表现为单一的“按劳分配”，同时具有明显的平均主义特征，其他类型生产要素不参与收入分配。受平均主义思想和分配制度影响，这一时期的经济发展增速十分缓慢。改革开放后，随着对市场经济认识的加深，“按劳分配为主体、多种分配制度共存”的基本收入分配制度逐步确立并完善。与此同时，多种所有制经济共同发展，经济发展潜力得到了极大地释放。具体可分为三个阶段：一是基本收入分配制度的确立。十五大正式提出要将按劳分配与按生产要素分配结合起来，同时划定了可参与收入分配的生产要素范围，劳动、技术、资本、管理等要素被包括在内；二是确立生产要素参与收入分配原则，十六大指出生产要素需按贡献而非所有权参与收入分配；三是生产要素参与收入分配制度的加速完善，进一步补充了可参与收入分配的生产要素，并强调要协调好公平与效率之间的关系。公平与效率关系的动态调整反映了我国收入分配制度改革的方向。从最初的效率优先，加速经济发展，到后来的效率与公平并重，防止收入差距进一步拉大，再到新时代公平地位凸显，旨在加快人民共同富裕目标的早日实现。

收入分配制度改革兼具社会与经济双重属性，既是缓解社会矛盾的重要途径，也是加快经济发展的必然选择。通过回顾收入分配制度改革的演进历史发现，为了适应社会主义市场经济发展需要、激发生产活力，参与收入分配的要素趋于多元化。在这一过程中，居民收入差距扩大问题也逐渐显现，公平成为了新时代收入分配制度改革的重要政策目标。尽管强调要更加注重收入分配的公平性，但这并不意味着要因此牺牲效率和发展。发展是收入公平分配“质量”的保证，效率一直贯穿收入分配制度改革进程，抛开发展谈分配不具有可持续性。收入分配调节不应只是静态的收入转移，应注重寻找动态发展与转移过程中的平衡点。落实到社会保障制度上，意味着要以增强社会保障制度“促公平、利发展”特性为主要目标对其进行完善，以加快收入分配改革、扩大内需。

二、社会保障制度的收入再分配效应

为促进收入再分配，我国先后出台了一系列针对性措施。基于政策直接作用效果，可将这些措施大体分为两类，一是以促增收为主要目的的“发展类”措施，包括取消农业税，促进就业、出台反垄断法等；二是以直接增加低收入群体收入为核心目的的“转移类”措施，例如增加涉农补贴，提高个人所得税起征点，实施社会救助等，以期缓解不同行业、地区及城乡之间的收入差距。而多层次社会保障制度可同时实现以上两类政策目标。社会保障制度与税收、转移支付机制一起被视为政府调节收入分配差距职能的重要手段。“市场-政府-社会”是改变收入分配格局的核心主体，其中政府收入分配调节职能日益凸显。

社会保障制度是社会的安全阀和稳定器，社会保险、社会救助和社会福利是社会保障制度的主要内容，旨在保障社会成员的基本生活权利，具有救助、预防、补偿等功能。国际经验表明，社会保障和税收制度对于缩小收入差距、促进社会公平有显著作用。福利经济学和凯恩斯主义经济学一致认为社会保障制度具有调节收入分配差距的内在优势。社会保障制度通过籌集资金、不对等发放待遇、无条件救助等方式实现了收入的再分配。制度的完善程度决定了收入再分配的作用效果。社会救助和社会福利对收入分配差距的调节作用更加直接，除基础补偿作用外，社会保险对收入分配差距的调节更多体现在对收入差距扩大风险的预防上。例如，医疗保险有利于居民管理健康风险，失业保险能够对失业风险进行有效预防，增加人力资本投资。截止2019年底，我国基本医疗保险和失业保险与的参保人数已分别达到了13.5亿、2.05亿，参加生育保险的人数达到2.14万亿。站在整体角度上，风险预防和风险预警能够降低社会管理风险的总成本，增强发展稳定性。经济的发展将推动社会保障制度进一步优化，社保制度的完善也将对社会经济产生促进作用。

有学者通过研究不同省份社会保障支出对居民收入差距的影响，得出了社会保障支出对收入差距有拉大作用的结论。然而这并不能作为否定社会保障制度平滑收入分配差距的证据，但可作为判断我国社会保障制度是否完善的参考依据。尽管近些年我国城乡社会保障制度的融合成效显著，但仍存在城乡二元化问题，无论是覆盖范围，还是保障程度，农村社会保障整体上落后于城镇社会保障，很大程度上影响了社会保障制度的收入再分配效果。区域差异化问题同样值得关注。东部相关省份的社会保障制度更加健全，对居民收入差距的正向调节作用也更加显著。中西部部分省份的社会保障制度因内在机制不健全等问题，在改善居民收入再分配方面的表现并不理想。研究显示，在社会保障的作用下，18个欧盟国家基尼系数的平均值下降了40%，而我国仅下降了12.3%。基于以上分析，以提升收入再分配效果为目标对社会保障制度进行完善是十分必要的。

三、收入分配制度改革视角下社会保障制度的优化路径

收入差距表现形式多样，其中城乡差距、区域差距及行业差距是最主要的。但无论何种不公平收入分配，其本质都是群体、个体之间的财富与收入差距。单纯谈论任何一类差距，都难免造成对收入差距认识的偏差。以城乡差距为例，从总体来看，城镇居民的收入普遍高于农村居民。但这一差距具有明显的地域特征，例如，沿海东部地区农村居民的平均收入已远超中西部某些省份城镇居民收入。由此，我们认为有必要结合群体收入特征探讨社会保障的具体优化方案。

（一）优化社会保障与收入分配的内在联动机制

这一方案的目标对象是提高低收入群体的收入，目的在于保障低收入群体基本生活的同时增强其发展能力，本质围绕发展与保障展开。虽然到2020年，绝对贫困已被消除，但相对贫困问题依然存在。单纯的救助只能帮助低收入群体维持收入在某一较低水平，并不能真正缩小其与其它收入群体之间的收入差距。只有增强低收入群体自身的可持续性发展能力，才能真正解决低收入群体与中高收入群体之间收入差距不断扩大的难题。社会保障的收入平滑作用主要体现在以下两个方面，一是通过社会救助缩小居民收入差距、改善居民生活水平。二是利用社会保险改善低收入人口人力资本投资现状。社会保障与收入分配的联动强调不再将社会保障与收入分配割裂开来，要充分发挥社会保障的风险预防和预警作用，重点降低低收入群体因病致贫、因病返贫的可能性。通过改善低收入群体身体健康状况，确保其保有提高自身发展能力的机会。

健全农村低保制度，一方面有助于完善农村低保目标瞄准机制，减少漏保和错保。对筛选出来的弱势群体提供公共救助，特别是不满足低保要求的低收入人群、低保边缘人群。另一方面，为农村低保保障标准的调整提供有效支撑，保证农村低保的收入再分配效果，充分發挥失业保险支持低收入人群再就业的制度优势，为保护脱贫攻坚成果提供有力保障。

（二）加快推进基本医疗与养老保险城乡统筹发展

社会保障的城乡二元化主要指基本医疗保险和养老保险在城镇与农村的分割式运行，暗含了城乡居民收入差距再次扩大的风险。医疗保险作为一项重要公共服务，与人力资本投资和子代职业流动关系密切。公费医疗、城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险是社会医疗保险最主要的三种类型，面向不同的群体。三类医疗保险的筹资水平存在显著差异，保障水平依次递减。不同户籍和职业身份的社会成员参与不同的医疗保险，获得不同的保障水平。受此影响，居民人力资本投资差距进一步拉开。城乡居民养老保险待遇与城镇职工养老保险待遇相比差距同样较大，且未建立动态调整及增长机制。此外，养老缺口问题日益凸显，三亿多人参与了基本医疗保险，却未参与基本养老保险。这三亿多人中，除不满足基本养老保险购买要求的未成年人外，相当一部分是成年的城乡居民。城乡居民养老保险制度本身与居民养老保障需求之间存在明显差距，居民投保意识普遍不高是另一关键原因。城乡居民基本养老保险制度需要通过改善制度设计、提高投资回报率来增强制度吸引力。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》指出要健全“统筹城乡、公平统一”的社会保障体系。为实现这一长期目标，我们需要付出艰苦的努力并且要有足够的耐心。城镇与农村在筹资水平层面存在显著差异，坚持推动城乡统筹要求必须做好社保资金管理工作，提高投资回报率。展开来讲，要求在推进已有管理优化措施的基础上探索新的管理思路。例如，客观评估养老保险基金的市场化投资并审慎推行，优化医疗保险赔付支付控制方法，加强社会保险费征管等。

（三）双向优化失业保险

失业保险兼具社保和就业双重属性，以劳动群体为目标对象，具有保障生活、预防失业、促进就业等多重作用。相比于其他类型社会保险，失业保险对就业的促进作用更加直接，能够从经济发展的角度加快收入分配差距的调整。我国失业保险发展滞后、功能单一。尚未从更高立法层面对失业保险稳岗、促就业作用的发挥给予支持，关于如何发挥失业保险预防失业、促进就业的实践探索也才刚刚开始。我国失业保险仍以保障失业人员基本生活为主要内容。另一方面，失业保险保障水平偏低、保障方式单一，对收入分配差距的调节作用较弱。我国失业保险的参保人并不包括新型就业形态下的灵活就业人群。这类人群的失业风险普遍更高，若长期无法满足新就业形态的现实保障需要，部分社会成员的就业积极性将遭受打击，就业稳定性也将因此受到影响，居民收入差距有可能被进一步拉大。

从增强失业保险调节收入分配差距功能的角度出发，失业保险制度需要做哪些调整？本文认为首先要从立法与政策层面凸显失业保险的就业属性。在更高立法层面对失业保险如何发挥稳就业、促就业作用进行明确规定，为政策设计与实施提供指引。加快扩大职业培训补贴政策的覆盖范围，为失业人员提供及时职业培训服务，帮助其尽快返回工作岗位，避免失业人员陷入长期失业陷阱。其次是结合社会经济发展现状，动态调整失业保险保障标准，及时跟踪失业保险保障的落实情况，优化失业保险收入调节机制。除此之外，顺应社会发展趋势，调整以企事业单位职工为主要对象的失业保险设计思路。基于新型就业形态的现实保障需求优化失业保险制度，构建多层次的失业保险保障体系，扩大失业保险保障人群范围。