中西部地区法治化营商环境建设问题研究

贾德荣 王国安

〔摘要〕加强中西部地区法治化营商环境建设是深化“放管服”改革的必然要求，是实现经济高质量发展的现实选择，是构建新发展格局的时代课题。党的十八届三中全会首次提出建设法治化营商环境以来，中西部地区法治化营商环境建设取得了显著成效，但仍然存在着部分民众的法治信仰不够坚定、营商环境法律制度体系有待完善、部分执法机关的法治能力和水平有待提高、社會治理法治化水平有待提升等问题。为此，应进一步加强民众法治信仰的培育，加强营商环境法律制度体系建设，提高执法部门的执法能力和水平，加强社会治理法治化建设等举措，从而在中西部地区营造高水平的法治化营商环境。

〔关键词〕法治化；营商环境；市场经济；执法能力

〔中图分类号〕D922.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）02-0090-04

营商环境是经济软实力和综合竞争力的重要体现。改革开放以来，国家出台了一系列优化营商环境的政策，为企业提供了诸多的优惠政策，帮助其更快发展。2019年2月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出，法治是最好的营商环境。随着市场准入条件日益宽松，公平公正的市场环境日趋完善。中西部地区把简政放权、放管结合、优化服务改革作为推动政府职能转变的“牛鼻子”，着力解决市场中影响市场主体发展和公众生产生活的难点和堵点问题，提升便民为民的政务服务水平，对努力构建符合社会发展规律和市场需求的法治化营商环境具有积极的意义。

一、加强中西部地区法治化营商环境建设的意义

（一）加强中西部地区法制化营商环境建设是深化“放管服”改革的必然要求

“放管服”改革目的在于正确处理政府与市场关系，推动政府职能科学有效地转变，使市场在资源配置中真正起到起决定性作用，最大限度地减少政府对市场的干预，激发市场活力，释放内生动力，优化营商环境。中西部地区各级政府通过深化行政审批改革，进一步降低市场准入门槛，大力加强以“互联网+”为基础的智能化、一体化政务服务体系，加大网络服务建设力度，打造线上线下政务服务平台，降低了企业经营成本，进一步激发出市场主体创新创业活力。比如，2019年以来，山西省全面推行“证照分离”改革，大力压缩企业申请开办时间，实现了企业开办时间压缩至5个工作日的工作成效；2018年以来，宁夏回族自治区开展“三减一提升”活动，取消了一批政府规章和规范性文件设定的由市场自主调节或不需要审批的证明事项，开发建设了网上审批系统、网上“中介超市”，极大地提升了行政审批效率。

（二）加强中西部地区法制化营商环境建设是实现经济高质量发展的现实选择

实现经济高质量发展是适应经济发展新常态的主动选择，是贯彻新发展理念的根本体现，也是适应我国社会主要矛盾变化的现实选择。良好的营商环境是促进经济健康发展的重要基础和保障。法治化营商环境的本质是依法办事，以法治保障经济发展，这就要求政府、企业和民众的活动必须在法治的框架下进行。一方面，法治化营商环境有利于减少企业的经营风险，降低企业经营成本，保护其合法权益。如陕西省依法打击妨碍企业生产经营的违法犯罪活动，强化对营商环境的执法司法保障，为各类市场主体提供了更多优质的公共服务。另一方面，加强法治化营商环境建设有利于提升中西部地区投资者的信心，吸引更多投资者投资，如山西省人民检察院“举办‘四大检察’护航民营经济高质量发展”检察开放日活动，省、市、县三级检方深化与全省各级工商联协作，护航民营经济发展，助力民营企业为山西转型发展作贡献。

（三）加强中西部地区法制化营商环境建设是构建新发展格局的时代课题

“十四五”是我国进入新发展阶段的第一个五年。习近平总书记强调，要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建新发展格局，需要打造完整的内需体系，不断增强我国经济创新力和竞争力；要充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，有效利用国内国际两个市场、两种资源，充分发挥消费和内需对经济的拉动作用，提升产业基础能力和产业链现代化水平；要从根本上深化改革、创新体制，切实把市场活力最大限度激发出来，最大限度地调动人民群众的创造力，推动经济走上依靠创新提质增效的发展路子。所有这些举措最基础的是要打造法治化营商环境，为构建新发展格局营造良好氛围。如2021年2月10日，内蒙古自治区党委政法委员会、党委全面依法治区委员会办公室联合印发《关于进一步优化法治化营商环境的若干措施》，推出了优化自治区法治化营商环境的“十二条”，为打造优质的法治化营商环境、构建新发展格局提供了政策支撑。

二、中西部地区法治化营商环境建设存在的问题

近年来，随着中西部地区法治化营商环境的不断改善，良好的市场环境已经逐步建立起来，但仍然存在一些问题。

（一）部分民众的法治信仰不够坚定

法治是治国理政的基本方式。法国思想家卢梭说，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。只有民众信仰法治才会遵从法律、践行法律。法治化营商环境是市场经济发展的内在要求，其体现着一定的社会价值，尤其体现着市场经济的诚实守信等原则。中西部地区受历史传统、经济发展、人文环境等因素影响，大部分地区较为重视乡土观念，一些民众对法律的信仰较弱，规则意识不强。如在经济社会交往过程中，对破坏规则、违反秩序的行为抱有“事不关己，高高挂起”的心态，出现了一些不诚实守信的行为。

（二）营商环境法律制度体系有待完善

市场经济是法治经济，需要健全完善的法律体系来支撑。2019年10月，国务院颁布《优化营商环境条例》，为持续优化营商环境，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展提供了法律支撑。随后包括中西部地区在内的全国各个地区相继制定了相关的优化营商环境条例，出台了多项制度政策，保障法治化营商环境建设。但是，随着营商环境建设持续推进，一些地方出现了营商法律制度建设跟不上经济社会发展的问题。一方面，相关部门对营商环境中的市场主体准入、生产经营、退出机制、法律责任等要素，相关规定还不够明确、统一。另一方面，缺乏完善营商环境法律制度的长远规划，对整体经济结构和经济总体运行问题发展趋势研判不足。如在科技创新、社会保障、产权保护制度方面仍有薄弱环节；在产业、交通、能源、生态保护、水资源、信息资源、公共服务资源等方面的立法相对滞后，不能完全满足法治化营商环境的需求。

（三）部分执法机关的法治能力和执法水平有待提高

一是部分职能部门服务意识不强，习惯依靠行政手段，职能转变未到位。二是行政执法规范性需加强。一方面，部分执法人员执法理念有偏差，存在着重权力轻权利、重流程轻效率等现象。另一方面，内部行政规定外部化。部分执法机关存在“红头文件”发布形式不规范、不透明的现象，民众对涉及自身利益的内容知情甚少；部分执法人员执法程序不规范，程序意识有待加强，如存在着调查、告知、送達等程序不规范现象。三是司法公正性亟需加强。司法公正是打造法治化营商环境的重要保障。目前，受一些因素影响，司法公正没有真正实现公正。一方面，部分司法机关存在设置行政化、人事管理行政化的现象，影响依法独立地行使司法权。另一方面，法律监督机制运行不畅，对司法监督的成效较弱，执行难问题尚未得到根本解决。

（四）社会治理法治化水平有待提升

一是依法治理理念没有有效确立。如部分公共管理部门的工作人员对于社会治理法治化的认识不够深入，仍然习惯采用传统的集权式管理方式，缺少合作共治、依法治理观念，认为社会治理法治化仅是管理方式的一种创新和改革，或是政府行政管理流程和管理方式再造，对社会组织、公民参与社会治理的参与权、知情权重视程度不高。二是社会治理的法律体系还不完备。如对规范社会治理主体、加强合作共治和区域协作、规制互联网空间等事项的法律法规有待完善。三是社会治理执法机制有待加强。首先，多元治理主体体系还未有效建立，以政府为主导的单一管理方式还不同程度存在。其次，信息化建设滞后，政务信息没有完全实现共享，群众需求与政府决策链接有堵点。最后，利益协调机制不完善，利益分配机制不成熟，如利益补偿机制没有及时跟进，容易引发利益冲突。四是公共法律服务体系不健全。当前，智能化、一体化的公共服务法律平台建设尚不能满足社会治理法治化的要求，部分行业还没有建立起社会参与、覆盖城乡、普惠均等的法律服务体系，不能完全消除基本公共法律服务覆盖盲区。

三、中西部地区法治化营商环境建设的路径

（一）进一步加强民众法治信仰的培育

培育民众法治信仰能够促进社会法治环境的优化，也能够为打造法治化营商环境提供重要保障。在实践中，法治信仰是内外机制共同作用、互相配合的结果，培育法治信仰也需要内外机制共同推进。从内在机制方面，必须使民众深刻认识到法治是保障自身权益的重要方式，法治信仰是个体价值观和法治价值观的统一，必须将法治的每一个要素融入民众的日常生活中，养成一种崇尚法治的行为习惯。从外在机制方面，相关部门要大力开展法治宣传教育，鼓励民众遵法守法用法，对违法行为加大惩处，提高违法成本，营造良好的法治氛围；要完善意见研究采纳反馈机制，保障民众的知情权和建议权，呵护民众对法治的信仰，涵养社会法治信仰环境。

（二）加强营商环境法律制度体系建设

一要进一步健全营商法规规章体系。中西部各地要在现有政策制度基础上，结合当地实际制定相关优化营商环境的条例，对营商环境中的市场主体准入、生产经营、退出机制、激励措施等要素作出统一的、明确的规定。二要加强重点领域立法。各级政府要健全和完善产业、交通、能源、生态保护、水资源、信息资源、公共服务资源等领域立法，制定可操作、可量化、可督导、接地气的优化营商环境实施办法，通过规范审批事项、审批流程，加强产权保护，禁止行业内不正当的竞争和保护，以最大限度地确保各市场经济的活力与创造力。三要建立营商环境建设工作约谈制度。如对贯彻落实党委和政府关于营商环境建设工作不到位的，对本地区、本单位的营商环境建设工作不担当、不作为、领导不力的，对营商问题类案件办结率低的，对被办理营商投诉等行为的领导干部进行约谈，督促其及时纠正，落实责任分工，促进营商环境建设。四要健全制度制定机制。一方面，要加强制度出台前、后的联动机制。各地区相关部门在制定政策时要加强沟通协调，在执行政策时要上下联动协调，推动各项政策落地、落细、落实，避免出台的政策相互“打架”、政策执行简单化等问题。另一方面，要健全企业和行业协会商会的参与制度，建设工作机制。地方政府要加强组织领导，建立常态化的政企沟通联系机制，畅通企业诉求表达渠道。通过定期开展集中走访服务企业活动，共同协商解决相关问题，并多途径做好宣传工作，鼓励、支持、引导企业和行业协会商会积极有序参与制度建设。

（三）提高执法部门的执法能力和水平

一要进一步推动“放管服”改革，提高服务效率和执法水平。要进一步界定政府与市场的关系，尊重社会主义市场经济规律，在法治条件下调整和平衡各类市场主体的利益关系；要持续推动简政放权向纵深发展，把该放的权彻底放出去，把该减的事项坚决减下来，加快建设统一开放、竞争有序的现代市场经济体系；要创新监管，通过完善监管规则，改进监管方式，强化社会信用体系建设，充分运用“互联网+监管”模式，对新兴产业实行包容审慎监管，凸显公平和秩序；要牢固树立服务意识，增加公共服务有效供给，提供公平、优质、高效的政务服务。二要进一步提高行政执法质量。要健全依法决策机制，严格落实重大行政决策程序制度，发挥法律顾问在决策合法性审查中的重要作用；要加强营商执法规范化建设，规范执法自由裁量权，全面推进行政执法“三项制度”，全面遵守执法程序，强化人性化执法、柔性化执法理念，增强人民群众对行政执法的认同感；要持续加强综合执法改革，强化基层执法力量配置，加强跨行政区域一体化执法，积极开展区域间联动执法；要构建科学有效的权力运行制约和监督体系，强化权力机关、政府、社会舆论和群众等各方力量的监督实效，健全责任追究机制，营造良好的营商环境。三要进一步提高司法保障能力。要积极发挥司法职能对公平竞争营商环境的维护和导向作用，严惩破坏公平开放营商环境的违法犯罪行为，积极保障各市场主体合法权益，打造公平公正的司法氛围；要持续推进司法体制改革，坚持依法平等全面保护各类市场主体，高效处理各类商事纠纷，切实维护市场交易公平公正，推进矛盾纠纷多元化解；要深化人民法院信息化建设，进一步加大信息公开力度，要让人民群众看得见、感受得到，确保社会公平正义。四要加强大数据平台建设，推进社会信用体系建设，运用大数据提高政府公共服务能力，实现公共信息共联共享，为优化营商环境提供信用保障。

（四）加强社会治理法治化建设

一要加强社会治理理念的培育和塑造。要坚持以人民为中心理念，突出人民在社会治理中的地位，实现社会治理共建共治共享；要培育健全的社会治理理念孕生机制，改变政府一元管理的传统模式；要坚持公平正义观，努力实现人人平等参与社会治理、公平享有社会治理成果；要树立创新思维，建立社会治理创新激励机制，凸显创新对社会治理的推动作用，重点解决社会治理动力不足的问题。二是完善社会治理体系。要构建社会治理法律体系，明确社会治理多元主体法律地位；要加强社会组织建设立法，完善社会组织构建以及运行规则；要加强社会保障立法，尤其是对养老、医疗、教育等领域，以及老幼病残等弱势群体权益的立法保障，以维护各方权益；要加强网络舆情立法，引导民众合理利用网络，维护网络安全。三要加强社会治理，构建多元主体参与的治理体系。要发挥政府主导作用，社会组织协同作用，民众积极参与作用，强调多元合作共治；要建立健全社会治理信息互动与共享平台，整合各类“条数据”“块数据”，解决“数据孤岛”问题，为社会治理提供技术支撑；要建立健全畅通的利益诉求表达机制，充分听取和掌握社会主体的利益诉求，科学全面地研判社会风险；要构建利益协商沟通平台，合理有效地化解社会矛盾纠纷。四要构建完善的公共法律服务体系。要加强智能化、一体化的公共法律服务平台建设，实现广领域、全地域的精准法律服务；要持续推进基本公共服务均等化建设，让广大群众都能在社会治理大局中得到全面、及时、有效的公共法律服务；要拓展法律领域创新服务方式，最大限度地满足人民群众日益增长的法律服务需要。

〔参考文献〕

〔1〕翁列恩，齐胤植，李浩.我国法治化营商环境建设的问题与优化路径〔J〕.中共天津市委党校学报，2021（01）：72-78.

〔2〕李本灿.法治化营商环境建设的合规机制———以刑事合规为中心〔J〕.法学研究，2021（01）：173-190.

责任编辑梁昀