碳达峰、碳中和目标下山西煤炭产业高质量发展的路径

王永耀

〔摘要〕实现煤炭产业高质量发展是山西转型发展的必然要求，是能源革命综合改革试点的应有之义，也是碳达峰、碳中和目标提出的新的更高的要求。当前，山西煤炭产业高质量发展，既具有一些积极因素，也存在着一些制约因素。对此，必须全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚决贯彻能源安全战略，顺应能源发展的历史进程和演进规律，推动资源节约和环境友好发展，以更大力度推进科技创新，严格控制煤炭消费总量和强度，开展煤炭分质分级梯级利用试点，稳步推进现代煤化工示范项目建设，提高国有资产管理使用效率，努力把资源优势转化为产业优势，把规模优势转化为发展优势，从而推动煤炭产业清洁化、智能化、低碳化转型。

〔关键词〕碳达峰；碳中和；能源革命；煤炭产业；转型发展

〔中图分类号〕F427〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）02-0108-05

2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论时向世界郑重宣告：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”〔1〕这一论断指明了我国未来的发展是低碳的发展、绿色的发展和可持续的发展。党的十九届五中全会将碳达峰、碳中和目标纳入“十四五”规划建议。2021年3月15日，习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上强调：“要拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。”〔2〕对“十四五”碳达峰关键期、窗口期的重点工作作了部署和要求，进一步明确了碳达峰、碳中和的施工图。总体而言，碳达峰、碳中和目标对我国经济社会的高质量发展提出了新的更高的要求。

近年来，山西深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，全面推进国家资源型经济转型综合配套改革试验区建设，经济结构持续向好，新兴产业蓬勃发展，新旧动能加快转换，高质量转型发展迈出了坚实步伐，治晋兴晋强晋呈现出良好态势。习近平总书记强调：“我国国情是以煤为主，我们对煤的注意力不要分散，要做好煤炭这篇文章。”〔3〕山西是我国重要的煤炭化工基地，煤炭产业是山西的传统优势产业，必须努力发挥其在高质量转型发展中的基础性、支撑性作用。2019年5月，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过了《关于在山西开展能源革命综合改革试点的意见》，这是党中央对山西改革发展的又一个顶层设计。面对碳达峰、碳中和的宏伟目标，面对“在转型发展上蹚出一条新路来”的殷殷期盼，面对能源革命综合改革试点的崇高使命，实现山西煤炭产业的高质量转型发展刻不容缓。

一、碳达峰、碳中和目标下山西煤炭产业必须实现高质量发展

“富煤、少油、缺气”的客观资源禀赋条件，决定了煤炭在我国工业经济中的基础性能源地位，在可预见的未来一段时期内，煤炭还将继续占据一次能源消耗的主体地位。面对实现碳达峰、碳中和目标，山西煤炭产业必须走上高质量发展之路。

（一）山西煤炭产业实现高质量发展的迫切性

1.实现煤炭产业高质量发展是山西转型发展的必然要求。山西作为国家重要能源基地，曾点亮全国一半的灯，为保障国家能源安全、促进国民经济发展作出了巨大贡献。煤炭产业逐渐发展成为山西的支柱产业。与此同时，资源型经济积累的结构性、体制性、素质性矛盾，也造成了山西对煤炭产业和煤炭价格的过度依赖。肩负“在转型发展上率先蹚出一条新路来”的重大使命，高质量转型发展就成为山西发展的根本出路。高质量发展是体现新发展理念的发展，要求更加注重产业发展同环境保护协同。因此，在山西这样一个以煤炭产业为主导的资源型地区实现高质量转型发展，不仅要紧紧依托以“六新”为代表的新兴产业，而且要紧紧抓好煤炭产业这个牛鼻子，在传统产业找到新的增长点，处理好产业发展同生态保护的关系，实现动力变革、效率变革、质量变革。

2.实现煤炭产业高质量发展是能源革命综合改革试点的应有之义。2019年中央批准在山西开展能源革命综合改革试点，明确提出要构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。近年來，面对能源结构新变化、能源发展新趋势，山西省委省政府提出“不当煤老大，争当能源革命排头兵”的发展方向。作为国家五大综合能源基地之一，这一战略定位决定了山西肩负着保障国家能源安全清洁供应的责任与使命。因此，山西必须在坚持节能优先、煤炭减量化和发展先进产能并重的前提下，实现高碳能源的低碳发展，为国家输送更多更为清洁高效的能源，更好地发挥保障国家能源安全的作用，筑牢国家能源安全的基石。

3.实现煤炭产业高质量发展是碳达峰、碳中和目标提出的新的更高的要求。自习近平主席在第75届联大提出碳达峰、碳中和目标，在气候雄心峰会进一步宣布提升国家自主贡献的一系列新举措后，这一目标的实现路径也逐渐清晰。面对碳达峰、碳中和目标，从力度上看，我国是世界第一大排放国，占全球排放量的近三成，且仍处于排放上升期，意味着减排的力度要更大。从时间上看，各发达国家于上世纪中后期实现达峰，承诺本世纪中叶实现中和，有70年左右的时间，而我国从达峰到中和仅有30年时间，意味着挑战和困难也更大。从操作上看，我国尚未完成工业化，经济社会发展需要碳排放，并且人口数量、能源结构、产业结构等客观条件都要求我们必须从全局的角度加以解决。控制化石能源总量，着力提高利用效能，是如期实现炭达峰的重要举措。因此，作为能源主体的煤炭产业必须率先“碳达峰”。

（二）山西煤炭产业高质量发展的内涵

实现煤炭产业高质量发展，必须立足新发展阶段，主动适应外部环境变化和产业发展规律，全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚决贯彻能源安全新战略，走出一条具有山西特色的煤炭产业高质量发展之路。

1.煤炭产业高质量发展是体现创新理念的发展。创新是煤炭产业发展的第一动力。抓住创新，就抓住了煤炭产业高质量发展的“牛鼻子”。既要坚持系统思维，用新技术全面改造提升传统产业；又要抓住关键环节，以煤炭智能化开采、清洁高效利用等重要领域和关键环节的技术突破带动全局。通过打造一流创新工程，搭建一流创新平台，培育一流创新主体，建立一流创新制度，使煤炭产业在“高原”上产生“高峰”，彻底解决山西煤炭产业长期以来大而不强的问题。

2.煤炭产业高质量发展是体现协调理念的发展。协调强调的是发展的整体性，是煤炭产业持续健康发展的内在要求。要处理好物质需求的无限性与煤炭资源供给有限性、发展对煤炭资源消耗的迫切性和生态环境容量的有限性、煤炭产业对要素的挤占性和新兴产业对要素的需求性之间的矛盾，用发展的办法化解矛盾，在发展中找到动态平衡，实现统筹兼顾、协调发展。

3.煤炭产业高质量发展是体现绿色理念的发展。实现绿色发展是满足人民对美好生活追求的必然要求。必须坚决贯彻习近平生态文明思想，做好高碳能源清洁开发利用这篇大文章，尽快探索产业发展与资源利用、环境保护一体推进的联动发展模式，打造绿色低碳循环发展的煤炭生产、利用、消费体系，把山西建设成全国煤炭绿色生产清洁高效利用示范区。

4.煤炭产业高质量发展是体现开放理念的发展。开放是煤炭产业繁荣发展的必由之路。要把煤炭产业发展放在国内、国际两个维度审视。通过建设高端合作交流平台、加强产能合作、劳务输出等形式，让山西煤炭产业自信地“走出去”；通过深化能源对外交流合作，积极开展产能合作和联合技术攻关，共同开展相关基础研究和重大颠覆性技术研究，把先进的人才和技术“引进来”，提升山西煤炭产业的影响力。

5.煤炭产业高质量发展是体现共享理念的发展。共享是中国特色社会主义的本质，也是煤炭产业发展的根本目的。要坚持以人民为中心的理念，多谋民生之利、多解民生之忧，做到发展为了人民、发展依靠人民，发展成果由人民共享。要更加注重保障煤炭职工的安全和利益，让煤炭产业发展的红利更多惠及职工，激发他们的积极性、主动性、创造性，在奋斗中提升获得感和幸福感。

6.煤炭产业高质量发展是体现安全理念的发展。安全是煤炭产业高质量发展的最重要要求。要立足煤炭是支撑我国经济社会发展的主体能源这一基本国情，深化对煤炭产业保障国家能源安全与稳定供应重大意义的认识，按照习近平总书记关于能源安全发展的“四个革命、一个合作”总要求，坚决贯彻能源安全新战略，对照能源革命综合改革试点意见和“十四五”规划纲要，全面推进煤炭绿色智能安全开采、煤炭高效深度利用。要严格落实安全生产的要求，筑牢安全发展底线，坚决防范重特大安全事故。

二、山西煤炭产业高质量发展的影响因素

（一）山西煤炭产业高质量发展的积极因素

随着我国经济总量迈上100万亿元的大台阶，能源在保障经济社会发展、人民幸福安康的作用将更加重要，煤炭作为我国一次能源的主要来源，也必将发挥更加重要的作用。从全国来看，山西煤炭产业发展面临着严峻的形势。

1.全面过剩转向局部趋紧。东南沿海地区是我国经济发展水平最高、能源消费量最大的区域，山东、河北、河南、安徽等省份都曾是产煤大省，主要满足当地用能需求，受去产能影响，中东部的产能急剧减少，煤炭需求地与供给地的空间错配导致需求缺口加大，尤其是2020年冬，浙江、湖南、江西等省份都罕见地发出了“有序用电”通知，可见煤炭供需总体平衡和局部供给紧张局面已经形成。未来，山西在保障东南沿海地区用煤需求的重要作用和战略地位将进一步凸显。

2.安全生产要求更加严格。“十三五”时期，我国煤炭产业安全生产状况总体好转。2020年下半年在重庆和湖南接连发生三起煤矿安全生产事故，直接经济损失近亿元。2020年1月11日，国家矿监局新闻发布会明确提出，开展责任监管监察，采取约谈曝光、追责问责等方式紧盯“关键人”，倒逼企业履行主体责任；建立煤矿重大事项报告、重大事故督导制度；对发生较大以上事故的国有企业，由隶属省级行政区监察部门或国家矿监局组织约谈；探索建立举报奖励机制，支持企业内部“吹哨人”提供隐患和违法违规线索，消除安全隐患，接受社会监督。安全生产的“弦”一刻也不能松懈，已经成为煤炭产业发展的刚性约束。

3.“四化”矿山建设加快。《全国矿产资源规划（2016—2020年）》中明确提出“十三五”期间要加快建设数字化、智能化、信息化、自动化矿山。截至2020年底，全国煤矿智能化采掘工作面达到494个。“四化”技术应用后，不同地质赋存条件下的生产效率均有一定程度的提高。这些智能矿井具有规模大、工业设备先进、能效高、绿色开采和生态恢复水平高等特点，是我国煤炭产业先进生产力的代表，也是未来我国煤炭产业的发展方向。

4.绿色开采日益深入人心。近年来，我国在充分尊重资源赋存条件和生产技术水平的前提下，在煤炭绿色开采领域进行了许多有益的探索，也获得了不少积极的成果。中西部地区主要进行煤与瓦斯共采、保水开采；华东地区在充填开采和矿井水处理利用等方面的应用领先全国。在习近平生态文明思想的指引下，在绿色发展理念的推动下，我国煤矿企业逐步告别粉尘污染、地表塌陷等对环境的破坏，逐步实现人与自然、资源与环境的和谐发展。

（二）山西煤炭产业高质量发展的制约因素

山西的煤炭工业既取得过辉煌的成就，也忍受过痛苦的低潮。找出障碍，就是为了继往开来、接续奋斗、赢得未来。只有看清形势、把握大势，才能乘势而上、行稳致远。

1.去产能进入深水区，科学化退出压力增大。由于“黄金十年”大量投资进入煤炭行业，生产能力大幅提升，企业负债率也迅速升高。目前，已经压减和退出的产能主要是开采时间较长的资源枯竭型矿井和已停产半停产、连年亏损、资不抵債、失去清偿能力的“僵尸企业”。这些企业债务规模庞大，国家层面的奖补资金并不能完全覆盖企业所需投入的成本，煤矿关闭退出后，大部分债务转由集团公司承担或担保，增加了企业债务负担，提高了不良资产率，加大了经营风险。此外，煤矿关停和“僵尸企业”出清所涉及的生产人员和职工家属数量巨大。目前，主要采取企业内部分流、转岗就业创业、内部退养和公益岗位兜底安置四种形式进行安置。山西正处于转型发展关键阶段，新兴产业创造就业的能力还有待提高，去产能职工安置工作面临巨大压力。

2.传统生产方式落后，集约化升级迫在眉睫。一是机械化、自动化水平偏低，信息化、智能化还处在起步阶段。山西煤矿综合机械化程度只有65%，少部分煤矿还未完全实现综采。二是井下作业人员多。目前，山西依然有千人矿井生产，加上灾害治理技术还没有完全攻克，防范事故措施和灾变隔离设施还不完备，煤矿开采的风险依然存在。三是用人多的矿井往往系统复杂、管理难度大。千人矿井中部分煤矿经过多次改扩建、有的已经到矿井开采年限的中后期，分区域开采，头面多，环节多，距离远；部分矿井巷道埋藏深、地压大，巷道维修量大；部分矿井水文地质条件复杂，受瓦斯和水害威胁。

3.环保压力不断加大，绿色发展任重道远。山西是全国煤炭开发强度最高地区，经过长时间的大规模开采，目前有2万平方千米的采空区、数千平方千米的沉陷区，采空区面积占全省国土总面积的八分之一左右。全省煤矸石堆存量超过17亿吨，约占全国的三分之一。按煤炭生产吨煤涌水量1.5吨计算，累计达270余亿立方米的矿井排水量，这些水基本为地下水补给，相当于破坏了等量的地下水。煤炭的传统开发利用与生态环保要求之间的矛盾制约了山西煤炭产业的高质量发展。

4.消费利用形式粗放，精细化利用刻不容缓。一是散煤利用规模比较大。全省工商业小型燃煤锅炉5000座以上，容量超过12000蒸吨/小时，散煤消费量估计500万吨左右，其中约300万吨用于社区、医院等民用供暖等，散煤利用量还很大。二是老旧矿井及资源整合矿井配套选煤厂较少，影响原煤入洗率的提升。三是煤炭分级分质梯级利用阻力较大。对煤炭分级分质梯级利用的认识不够，部分系统性配套技术有待进一步改进和完善。

5.煤化工受经济环保约束，高端化利用有待深化。目前潞安180万吨煤制油、晋煤集团100万吨甲醇制清洁燃料项目等已经建成投产，但煤化工产业发展还存在一些问题。一是水资源制约严重。山西是水资源严重短缺省份，水资源的紧缺性影响到现代煤化工产业的布局。二是生产成本较高。目前的煤化工产业适用的消费税政策是基于石油炼化企业制定的，但煤制油以煤作为原料，价格受外部环境影响较小，成本比较稳定。消费税按照成品油征收，当国际油价高时，煤制油企业利润高而消费税低，国际油价低时，煤制油企业利润薄还要承担高额消费税的倒阶梯形式，导致企业经营困难。

三、山西煤炭产业高质量发展的路径

在碳达峰和碳中和目标下，实现煤炭清洁开发与利用，是山西煤炭产业发展的必然选择。为此，必须通过煤炭开发利用方式变革，牵引发展方式变革，努力把资源优势转化为产业优势，把规模优势转化为发展优势，为转型发展蹚新路提供强大支撑。

（一）推进资源节约和环境友好发展

要树立高效节能、循环利用理念，做好资源综合评价与利用，提高煤炭综合利用效率。从煤矿建设到煤炭资源的开发、加工、利用全产业链都要注重清洁绿色发展，提升煤田的综合治理能力和管理水平，加强矿区生态修复治理，减少对生态环境的扰动。聚焦“绿色开采+清洁利用+生态治理”的产业发展方向，开展煤矸石充填开采、保水开采试点示范，对以煤矸石、粉煤灰等为主要充填材料充填开采的煤炭产品，列入资源综合利用目录，享受国家资源综合利用及其他产品增值税退税政策，绿色矿山煤炭资源税实行减半征收，优先享有煤炭产能核增或产能增量置换政策。对实施充填开采的煤矿，优先享受技术改造、产业升级、生态环保等专项资金支持。

（二）以更大力度推进科技创新

落实规模以上工业企业研发全覆盖要求，并尝试在基层厂矿建立研发实验基地，开展新技术、新工艺、新装备的生产化实验。鼓励省属重点煤炭企业采取兼职、咨询、科研和技术合作、技术入股等柔性方式引进各类优秀人才，开展企业技术创新活動。有效发挥煤矿智能化技术省级重点实验室功能，用好与华为公司共建的智能矿山创新实验室，积极推进煤矿从机械化、自动化、数字化向智能化开采发展，积极推进智能煤矿建设试点，打造煤炭无人智能开采新模式，研究制定智能矿山和智能综采工作面建设标准。同时，将煤炭开采智能化改造投入列入安全费用使用和煤矿安全技术改造范围，将煤矿智能开采设备列入安全生产设备所得税优惠目录，全面落实煤炭智能开采科技投入的所得税加计扣除政策。对采用先进开采方式形成的用工减少，比照分流安置人员补贴标准予以支持。通过科技创新，大幅提升煤炭生产效率和安全生产水平，建设世界一流煤矿。

（三）严格控制煤炭消费总量和强度

严格落实党中央、国务院关于控制煤炭消费总量和强度的重大决策部署，科学设计煤炭消费指标体系并明确审核要求，加大工作检查和环保督查力度。改变传统根据淘汰和退出高耗能产业规模估算煤炭压减量的做法，科学精准计算煤炭压减量，根据压减的实际消耗量进行统计。全力抓好高耗煤企业的市场准入，新建高耗煤项目要制定煤炭消费减量替代方案，作为新增量统筹平衡。严格控制煤炭消费总量增长，现有钢铁、焦化、电力等高耗煤行业，推进煤炭减量替代，使煤炭消费增量运行在合理区间。探索建立煤炭使用消耗量初始分配、有偿使用、市场交易的制度，提高单位煤炭使用效率。

（四）开展煤炭分质分级梯级利用试点

按照“分质分级、能化结合、集成联产”的利用要求，大力发展高精度煤炭洗选加工，新建煤矿全部配套建设高效的选煤厂或群矿选煤厂，积极开展井下选煤厂试点示范工程建设，切实提高煤炭产品质量。推进“煤—化—电—热”一体化发展，实现煤炭资源的循环利用和能量的梯级使用，降低煤炭成本、资源消耗和污染排放。在工业锅炉、窑炉等重点领域推广煤炭清洁高效利用技术和设备，实现煤炭集中利用和治理。推动煤转煤粉，探索微米级煤粉替代燃煤燃烧，逐步开拓新型煤炭利用方式。

（五）稳步推进现代煤化工示范项目建设

稳步推进潞安集团高硫煤清洁利用油电化热一体化示范项目，对煤制油品消费税实行减免或差别化征收，对全合成润滑油基础油实行出口退税政策，通过税收支持政策发展成熟一批前沿高端煤化工技术，提升示范项目保障国家能源安全的能力。将晋北基地增补列入国家现代煤化工产业示范区，规划布局煤制油、煤制气、煤制烯烃、煤制乙二醇、煤制芳烃项目，提升我国在煤炭加工转化领域的技术和产业优势。对作为原料使用的现代化工用煤，不计入能源消费总量，并奖励相应的产能指标。

（六）提高国有资产管理使用效率

要从完善政策措施的角度，探索建立去产能矿井储备项目制度，研究出台保留采矿许可证、债务处置、人员分流安置、安全监管等相关配套政策，协调解决改革中的困难问题。国有企业监管部门要转变工作思路，改进方式方法，引导煤炭主体企业实现规模化、集约化经营，全面提升煤炭供应保障能力和行业竞争力，为国有企业改革创造良好外部环境。引入战略投资者和民营资本，有效破解“一股独大”等体制机制障碍，推动国有企业提质增效、转型升级，提升山西煤炭产业的整体竞争力。

〔参考文献〕

〔1〕习近平.在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话〔J〕.中华人民共和国国务院公报，2020（28）：5-7.

〔2〕推动平台经济规范健康持续发展把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局〔N〕.人民日报，2021-03-16（01）.

〔3〕卜昌森.对山西煤炭产业发展若干问题的思考〔N〕.山西日报，2016-11-18（13）.

责任编辑燕斌斌