发掘结构性潜能 提升增长质量

刘世锦

经济形势回顾及展望

中国经济率先从疫情冲击中恢复，2020年三季度增速达0.7%，四季度中国经济差不多可以恢复到常态，增速达到6%左右，全年可争取2%左右的增长。正常情况下，2021年中国经济有望争取8%或以上的增速，一季度增速可能达到20%左右，但这并不是中国经济重返高增长轨道，而是因为2020年经济基数低，2021年的增长仍属于恢复性增长。2020年和2021年两年平均增速达到5%左右，就是一个不错的经济状态。

经济恢复到常态后，经济增长的一些常规推动力开始起作用。2021年出口不确定性较大。2020年中国出口逆势而增，卫生防疫产品的出口是重要带动力量。2021年全球疫情如果得到有效控制，相关出口将会减速。投资弹性很大，特别是基建投资，是政府可以直接影响的一个变量。消费目前正逐步回升，2021年消费特别是服务消费的整体表现应该会好于2020年。

2020年货币政策较为宽松，2021年有些企业的贷款到期后能否如期还款，银行的坏账是否会增加，这些是需要关注的问题。

经济指标要体现新发展理念

2020年由于疫情冲击的特殊原因，政府没有提出具体的GDP增长目标。下一步建议采取就业指标打头、GDP收尾的增长指标体系。稳增长是为了稳就业，就业指标也能有效衡量全社会资源利用状态，应成为力争完成的指标。过去受制于城乡二元结构、统计能力不足、农村隐蔽失业难以计算等因素，采用城镇调查失业率和新增就业人数指标，尚未形成城乡统一的就业状况指标。目前我国城镇化率已经达到60%，数字技术在某些方面已处于全球前列，只要真正重视起来，我们完全可能形成全面、客观、及时地反映城乡就业真正状态的数据，为判断经济和就业形势提供可靠依据。

此外，还可以采取若干体现新发展理念的全局性指标，包括居民人均收入，物价水平、宏观杠杆率、全要素生产率、单位GDP碳排放强度等。GDP指标还是要的，但应该是预期性、结果性、后置性的，不应再作为挂帅指标。如果前述指标处在正常或好的区间，GDP增速就是适当的。

着力发掘结构性潜能

应对疫情冲击，2020年中国的货币政策的度把握较好。与西方国家的宽松政策不一样，我们没有搞大水漫灌，只是在经济出现比较大的波动时适当放松。伴随经济恢复到正常增长轨道，宏观政策也要相应回归正常状态。宽松货币政策的退出并不是说一定要收紧，只是政策要回歸到经济正常时的状态。财政政策可能不会一步到位退出，但财政赤字的规模应该会有所减少。除此之外，疫情期间宏观杠杆率提升了20多个百分点，在经济恢复到常态、逐步稳定后，杠杆率要相应降到一个合适的水平。

财政政策、货币政策等宏观政策主要解决短期平衡的问题，中长期经济增长更多依靠结构性潜能。现在西方发达国家更关注宏观政策，是因为它们的结构性潜能很少，经济增长主要靠更新性需求拉动，如房子破了需要翻修，汽车旧了换辆新的等，这些国家只能通过财政政策、货币政策来刺激经济。和发达经济体不同，中国还有相当大的结构性潜能驱动增长，而非主要依赖宏观刺激政策。如果某个时候中国不得不主要依赖刺激政策维持增长，那应该是已经进入低速增长期了。

结构性潜能就是经济学上说的后发优势，即一个后发经济体，在技术进步、消费结构和产业结构升级、城市化进程等的发展潜能。在中国高速增长期的相当长时期内，高增长依靠高投资，高投资主要由基建、房地产、出口等驱动。经济由高速转到中速，这些结构潜能逐步减弱，十四五期间要着力发掘与中速增长期相配套的新结构性潜能，即通常所说的增长动能转换。

十四五期间，中国以开放型、内需为主的国内大循环应形成“1+3+2”的结构性潜能。“1”是指以都市圈、城市群发展为龙头，为下一步中国的中速高质量发展打开空间。都市圈、城市有更好的要素集聚效率，今后五到十年能提供70%-80%的增长潜能。都市圈就是空间形态上在一小时通勤圈或已有核心城市周边几十公里范围内发展起一批小镇或若干小城，相互连接形成的新城市网络体系。中国将来形成三五千万人的大都市圈或者大都市圈构成的城市带是完全可能的。我们正面临提高全社会资源配置效率、持续推进城市化进程与既有城市结构性矛盾之间的冲突，这样的情况下，加快建设都市圈则是不得不采取的举措。

“3”是指实体经济方面要补上我国经济循环过程中新的三大短板：基础产业效率不高、中等收入群体规模不大、基础研发能力不强。基础产业仍存在不同程度的垄断，接下来要开放竞争、提升效率。开放竞争可以促进投资，更可以降低全社会生产、生活的基础性成本。消费结构和产业结构将进入重要的转型升级期。消费升级方面，低收入阶层的消费重点是增加商品消费，中高阶层的消费重点是扩大服务消费。产业升级方面，通过优胜略汰、重组创新，提升中国在价值链中的位置、提高要素生产率。高端领域要加强基础研发、源头创新的能力建设，为长期创新打下牢固基础。补上这三大短板，将是实现高质量发展的新的三大攻坚战。只有过了这一关，中国才可能跨越中等收入陷阱。

“2”是指以数字经济和绿色发展为两翼。这两方面是全球范围的新潜能，中国有更为先进的理念、有超大规模的市场，完全有机会在这两方面形成新的竞争优势。

实行更有实效的改革开放

“1+3+2”结构性潜能在今后五到十年都能够起作用，但是现在还不同程度地受到体制机制政策的束缚，应当通过更大力度、更有实效的改革开放，使这些结构性潜能成为现实的增长动能。具体的措施有：一是加快农村土地制度改革，推进农村集体建设用地入市，创造条件允许宅基地使用权向集体组织外部流转。集体土地入市、宅基地流转有利于通过交易发现、提升土地价值，增加农民财产性收入，真正保护农民利益。土地交易收益优先用于农民社保，以现代化社保体系取代土地的保障功能，把稀缺的土地资源配置到更有效的用途。

二是推动空间规划和公共资源配置改革，规划要有权威性和强制力，同时要尊重来自市场、社会和实践的信息，调整和纠错机制不可缺少。空间规划（包括城市规划）应尊重市场力量，按照人口流动这一重要的市场信号分配用地指标、财政补贴資金等，并按照人口布局变化定期调整城市规划。

三是石油天然气、铁路、通信、电力、金融等在内的基础产业领域，在促进竞争、放宽准入上，应有一些标志性实质性的重要举措。

四是加快基本公共服务均等化。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，继续推进并扩展义务教育等基本公共服务可随人员流动的政策，逐步打通农村和城镇居民社保的衔接，分期建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程。

五是深化高水平大学教育和基础研究领域改革。在创新居于前列、科教资源丰富的若干城市，如杭州、深圳和内地一些城市，创办高水平大学教育和研发特区，突破现有体制机制政策的不合理约束，在招生、人员聘用、资金筹措、项目管理、知识产权、国籍身份等方面实行特殊体制和政策。解决科技“卡脖子”问题，要引入竞争机制，社会各类机构广泛参与，重点向民营机构开放。

除了上述五大改革，中国还要继续推进对外开放。中国是全球化的受益者、倡导者、维护者，在全球市场经济建设和竞争中发挥引领作用。是否可以推行零关税、零壁垒、零补贴？如果可以做到，我们就站上了国际博弈的制高点。应努力争取第二次“入世”，我们已经签署RCEP，正在积极考虑加入CPTPP，通过加入较高水平区域合作组织，形成制度规则性开放的新格局。国际谈判中会涉及到的一些难点、焦点问题，如公平竞争、打破行政性垄断、保护产权特别是知识产权、国资国企改革、改革补贴制度、产业政策转型、转变政府职能、维护劳动者权益、保护生态环境和绿色发展等，这些并不是别人要我们改，而是我们主动要改。通过高水平对外开放促进相关领域的深化改革，加快建设高标准的市场体系。

实现远景目标更重要的是提升增长质量

十九届五中全会公报公布了2035年的远景目标，到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平。有些研究认为要实现这一增长速度，这一时期的平均增速不能低于4.7%或达到6%甚至8%以上才能实现。这些研究通常假定汇率水平不变或仅有小幅升值，但是该假定忽略了一个至关重要的问题，即经济增长的质量。汇率变动是一个复杂问题，从长期看，最重要的变量是劳动生产率，而劳动生产率是增长质量的核心指标。中国与发达经济体之间按现价美元计算的人均收入水平差距的缩小，部分取决于增长速度，其实很大程度上取决于汇率水平的变动。

从潜在增长率看，这一时期平均增速达到4.7%难度很大，但这并不意味着中国不能跻身于中等发达国家行列。重要的是汇率变化，而汇率变化直接与经济增长质量相关。日本、德国等国家二战后的发展经验表明，一段时期内与先行者人均收入差距的缩小，汇率升值的贡献要大于经济增速的贡献。

根据宾夕法尼亚大学发布的PWT9.1数据库资料，2019年我国按购买力平价计算的人均GDP（以2011年为不变价）约为14682国际元，相当于日本的1975年、德国1971年的水平。

我们的研究团队初步测算，从1975年到1991年16年间，日本实际GDP年平均增长4.4%，累计增长99.6%；日元兑美元汇率年平均升值幅度为5 . 1 %，累计升值幅度为120.3%。从按美元计价的日本人均GDP增长来看，日元兑美元汇率升值的贡献要大于GDP实际增长的贡献。

从1971年到1987年16年间，德国实际GDP年平均增长2.3%，累计增长43.2%；德国马克兑美元汇率年平均升值幅度为4.3%，累计升值幅度为95.1%。从按美元计价的德国人均GDP增长来看，德国马克兑美元汇率升值的贡献要远大于德国GDP实际增长的贡献。

实现2035年远景目标，应将注意力更多放在提升增长质量上，而非过度追求高增长速度。提高劳动生产率基础上的合理汇率升值，加上能够争取到的实际增长率，人均国内生产总值达到中等发达国家水平的目标是有可能实现的。