宁夏脱贫攻坚的政策检视与立法保障研究

景佩璐 马玉凤

摘要：聚焦宁夏脱贫攻坚，已实现深度贫困到消除绝对贫困、苦甲天下到全面小康、贫困样本到典型示范的“三个根本性转变”。脱贫摘帽不是终点，宁夏仍旧面临巩固脱贫攻坚质量，提升脱贫攻坚实效，实现脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的现实问题，这些问题也迫切需要通过法治思维和手段加以回应。宁夏践行脱贫攻坚，应当把握地方立法护航脱贫攻坚的价值选择、功能定位与动力机制，应当在立法建构与权益维护中发挥法律规范的实效价值，应以协同为基础构建政策先导下法律治理的动力模式，发掘地方立法试验的制度价值、发展空间及改革走向。完善寧夏脱贫攻坚立法保障的对策与路径具体包括：（一）构建完备的地方法律法规体系;（二）推进综合性扶贫脱贫立法的创制;（三）发挥扶贫脱贫法律监督的联动机制。

关键词：脱贫攻坚;政策检视;立法保障

中图分类号：D927文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）16-0015-05

近些年来，宁夏把脱贫攻坚纳入全区经济社会发展全局，全面贯彻落实国家各项政策部署，扶贫脱贫工作取得显著成效，至2020年11月所有贫困县实现脱贫摘帽，标志着宁夏区域性整体贫困问题基本得到解决①。在当前脱贫攻坚与乡村振兴的战略背景下，扶贫立法是我国转变扶贫方式的必由之路，也是实施依法治国基本方略的必然要求。因此，进一步研究宁夏脱贫攻坚的立法保障问题具有一定现实意义。

一、“地方立法护航脱贫攻坚”的价值选择、功能定位与动力机制

（一）“地方立法护航脱贫攻坚”的价值目标

地方立法护航脱贫攻坚，是为实现地方脱贫目标开展法律层面的制度安排，是为破除现有体制瓶颈使得扶贫改革能够于法有据，更是为立法能够适应地方经济发展现实需要，确保以社会整体利益和共享发展为价值取向的扶贫战略目标得以实现的关键所在。

1.在政策取向与立法实践间拓展法律理性的协调价值

我国在开展贫困治理时往往采取政府单向度的财政转移支付方式或者“运动型治理”方式。伴随开发式、攻坚式、新时期综合式扶贫的不同发展阶段，政府在“政策思维”指引下通过制定实施办法，组织项目实施进而开展自上而下的有形管控，不可否认上述与贫困治理相关的公共政策在当前社会治理实践中发挥着其他社会治理手段无法替代的正向功能。但是，在政策先行的治理模式下，往往伴随严重的泛行政化色彩，甚至在“政绩化”的驱动下，扶贫开发的项目选择、资金筹措运营模式的确定等都出现了严重的选择性偏好，在既得利益倾向的驱使下地方频频出现严重损害公共利益的现象，而政策本身所具有的短效性与不稳定性特点也直接影响着对扶贫过程的合规化管理。

在精准扶贫立法空缺的现实背景下，单凭政策难以有效克服各项突出问题，应当将“法律思维”与“政策思维”相结合，在政策指引与立法实践间拓展法律理性的协调价值。地方在治理贫困问题时，应当在更大范围内推动政策治理与法律治理在模式、内容等要素间的优化配置和整合联动，按照运作过程的合规性要求建立有机统一的互动模式，形成优势互补、协同治理的新格局。

2.在立法建构与权益保障中发挥法律规范的实效价值

从根源来看，贫困者贫困的原因在于其生存与发展的权利存在缺失或受限，通过立法使贫困者获得生存与发展的机会和资源尤为必要。地方治理贫困的逻辑要义在于发挥地方优势资源，明晰立法保障功能定位，形成符合地方实际需求的法治治理空间格局，在立法建构与权益保障中发挥法律规范的实效价值。地方立法护航脱贫攻坚应从实施国家战略的高度，把握区域扶贫开发的现实机遇，构建开放协调的治理空间格局，加强立法在贫困者实体权利和程序权利、扶贫对象的识别标准、法律责任与监管等方面的有效衔接，促进地方立法对贫困治理的保障作用。

（二）“地方立法护航脱贫攻坚”的功能定位

1.弥补国家立法不足，提供立法试验与制度创新契机

在脱贫攻坚的战略背景下，地方立法可以创造具有地方特色又最终可供上升为国家制度的法律资源，为创造发展中的“中国特色反贫困法治治理”作出贡献。加强地方立法统筹规划，需要破除一系列现实与隐形的制度壁垒。同时，地方立法差异化行动应建立在共识性策略目标的指引下，准确把握行政引导与社会资源在治理贫困过程中的良善互动，促进资源要素在法治化贫困治理过程中的协同融合，为地方开展贫困治理打下良好法律基础。

2.优化地方立法体系结构，实现政策法律化的衔接过渡

在脱贫攻坚战略实施背景下，优化地方立法体系结构，以政策法律化为手段，实现从“政策高地”走向“法治平原”的衔接过渡，是地方巩固扶贫治理成效、完成脱贫战略目标的理性选择。政策法律化是我国法治建设进程中的重要议题，也是反贫困治理过程中的研究重点，公共政策法律化的过程并不是将该项政策直接转化为法律规则的简单过程，这一过程受到各种因素的影响。尤其在优化地方反贫困立法的过程中，公共政策转化为法律必须满足合法性、成熟性、必要性等条件，此外不应忽视公共政策在当前社会治理实践中的正向功能，发挥政策、法律等多种社会规范的共同作用力才是实现社会稳定发展的根本途径②。

（三）“地方立法护航脱贫攻坚”的动力机制

1.国家战略政策的指引驱动

地方开展扶贫立法的动力引擎离不开国家战略政策的指引驱动。一方面，国务院扶贫开发领导小组负责拟定扶贫开发的法律法规、方针政策和规划，协调并指引全国开展扶贫脱贫工作;另一方面，国家税务总局发布《支持脱贫攻坚税收优惠政策指引汇编》，民政部、国务院扶贫办公布的《社会救助兜底脱贫行动方案》，教育部、国务院扶贫办公布的《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》等为地方立法实践提供了明确的方向。

脱贫攻坚是在国家政策导向下，凝聚了国家和全社会的力量，集中体现了中国特色社会主义制度优势，是中国特色扶贫理论的生动实践。在国家政策驱动指引下，不仅改善贫困地区的落后状态，还对推动整个国家治理体系和治理能力现代化都具有深远意义。

2.地方法治指标的竞争驱动

经济发展仍旧是助推地方法治建设的外在助力，随着依法治国方略的贯彻实施，地方法治建设不再提以“为经济建设保驾护航”为目的，而是更加注重社会民生、公平正义等价值取向，并开始寻求新的“法治GDP增长点”。

因此，要使地方法治建设得以顺利推进，必须在现有动力机制外寻求推动地方立法创设的新动力，即通过发挥法治指标的驱动作用，重点关注扶贫脱贫过程中权利和权利、权利和权力、权力和权力之间边界的厘定，明确调整对象与法律责任，确保地方法治的良性运轉。

3.地方法治资源的自我驱动

地方立法作为国家立法的重要组成部分，隐于其背后有关立法资源的配置与利用问题，实际上是影响地方法治实践发展的又一动力因素。地方立法资源是地方法治资源应有之意，具体是指在制定、修改或者废止地方性法规过程中，能够用于立法活动的一切必要投入和可能投入的人力、财力、物力、技术、信息等社会资源。一般而言，省区市级地方法规能够直接体现地方立法成效，省区市级人大常委会则拥有相对丰富的立法资源和立法能力，能够在一定程度上克服因立法技术不佳、立法资源不足等因素而导致的立法质量问题。

二、宁夏脱贫攻坚立法保障面临的问题与挑战

（一）政策回顾与立法现状及合理性与进步性分析

1.政策回顾与立法现状

根据宁夏扶贫开发办公室所发布《宁夏脱贫攻坚政策摘编》③显示，截至目前所发布的相关政策文件涵盖精准识别与精准退出、农村饮水安全、教育扶贫、健康扶贫、危房危窑改造、深度贫困地区脱贫攻坚、产业扶贫、就业扶贫、易地扶贫搬迁、扶贫小额信贷、“扶贫保”、最低生活保障、贫困残疾人资助等问题。例如，自治区人民政府办公厅所公布实施的《自治区人民政府办公厅关于实施农村电子商务筑梦计划的意见》为产业扶贫、农村振兴发展提供了政策指引;《全区精准脱贫能力培训工作目标责任考核办法》《全区精准脱贫能力培训档案资料管理规范》为脱贫管理提供政策支撑;《宁夏财政专项扶贫资金绩效评价办法》明确专项资金管理与责任追究;《宁夏回族自治区深度贫困地区脱贫攻坚实施方案》充分发挥了政策治理的先导作用。

宁夏先后出台了《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》《宁夏回族自治区专项资金监督管理办法》《宁夏回族自治区农村综合改革转移支付资金及项目管理办法》《宁夏回族自治区城乡医疗救助基金管理暂行办法》等。立法内容覆盖包括农村扶贫开发、农村产业发展、专项资金管理、产业技术支持、城乡医疗救助等，对扶贫技术判定标准、扶贫决策程序、法律责任及惩治措施等予以明确，将扶贫脱贫工程纳入法治轨道。

2.宁夏反贫困立法的合理性与进步性分析

宁夏高度重视“三农问题”，围绕城乡统筹出台了相关经济、教育、卫生、社会保障等一系列法律法规，在调整范围上能够覆盖本区域内农村扶贫开发、扶贫资金管理使用等相关问题，在保障贫困群体权益、深化农村改革发展等方面均折射出一定的立法进步性：

注重解决“宁夏元素”的立法实践问题，努力在地方经济立法中考虑解决“生态移民”“城市农村一体化”“深度贫困”“区域协调发展”等带有特殊“宁夏元素”的立法实践问题。例如，《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》从法律层面确定了县级以上人民政府农村扶贫开发机构的协调和监督职责;界定了农村扶贫开发的具体范围和标准，且明确将农村扶贫开发规划纳入国民经济和社会发展总体规划;将医疗、教育、金融等支持纳入到扶贫开发的法定措施中，并将宁夏“生态移民”问题写入条例。

（二）面临的问题

1.立法质量层面：权利性条款设置存在缺陷

现实与法律的冲突恰恰成为重新审视立法思路的切入点和推动力，以《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》（以下简称《条例》）作为分析对象来看：

第一，关于被扶贫对象的权利界定问题。根据《条例》第九条规定，农村扶贫开发范围包括贫困户、贫困村、贫困县、连片特困地区。但从《条例》具体内容来看，并未就被扶贫对象的权利性质和权利内容进行具体界定，直接导致扶贫措施没有相对统一的参照，贫困村与贫困户在性质上属于集体和个体，势必在免予贫困的权利内容和范围上也有所差异。若不能明确界定被扶贫对象的权利性质和具体内容，那么在以权利、义务、法律责任为核心的逻辑关系中将会出现断层，进一步影响法律的实施效果。

第二，部分条款呈现重管理轻权利特征。例如，《条例》第一条规定：为了促进农村贫困人口脱贫致富，规范农村扶贫开发活动，全面实现脱贫目标任务，根据自治区实际，制定本条例。从逻辑关系来看，“促进农村贫困人口脱贫致富”与“规范农村扶贫开发活动”是为了“实现脱贫目标任务”。从我国宪法依据来看，国家尊重和保障公民基本生存与发展权利。该宪法依据即包含了人的基本生存权和发展权，但在该《条例》中偏重于强调“实现脱贫目标任务”的管理需要。

第三，从部分条款内容所体现的价值逻辑来看，更侧重利益分配而忽视秩序协调，强调权利观念的宣示却未能给出具体的行为指引。例如，《条例》第二十四条规定：对因灾因病等陷入暂时性贫困的农户提供救助。此条规定涉及暂时性贫困农户，但针对该群体的救助标准、救助期间、脱贫标准并未明确。在上述条文中“因灾因病”包括哪些种类的灾害，哪些种类的疾病;“暂时性贫困的农户”与“一般性贫困的农户”的权利及义务是否存有差异;“暂时性贫困的农户”在救助程序上是否因为“因灾因病”等不可抗力情形等，这些均需要在法律层面作特殊处理。

2.法律与政策的衔接层面：调整范围单一化，尚未覆盖城市扶贫问题

从目前宁夏地方立法现状来看，《条例》调整范围主要面向农村和农户，其他有关城市农村居民社会保障的立法主要散见于《宁夏回族自治区城市居民最低生活保障实施办法》《宁夏回族自治区农村居民最低生活保障办法》等相关法律法规中。基于目前宁夏贫困人口的分布特点考虑，采用面向农村农户贫困人口的专项立法思路是合理可行的。

但是，中国所面临的贫困问题将由绝对贫困转向相对贫困和多维贫困，中国经济结构转型、城镇化进程推进、收入差距扩大和人口结构变化也将继续影响扶贫脱贫工作，城市贫困问题越加凸显。基于缩小城乡差距整体政策目标以及贫困所呈现出的新特点，专项扶贫立法的调整范围仅限于农村区域也有待商榷。

3.立法内容层面：缺乏长期有效的法律监督机制

立法研究的维度更侧重于探求法律本源层面的合法化依据，立法的实质理性需要寻求制度设计背后所蕴含的正当性依据，这种理性的发掘应当根植于本土法治实践和实施过程。从宁夏区内现有立法现状来看，有关法律监督及法律责任的规定并非完全处于立法空白状态。然而，从实施效果来看，权力滥用、贪污受贿、挪用资金等案例仍旧频发。究其原因，可以从以下方面思考：

其一，赋权与控权处于失衡状态，腐败治理的代际更新方式无法满足脱贫领域的各类违规问题。从《条例》现有规定来看，监督制约机制相对单一，且被赋权的主体包括监察、审计、财政、扶贫等部门，部门间联动协同机制尚未有效建立。此外，基层权力约束机制尚不充分，主要采用单向监督检查方式，一定程度上影响了法律监督机制的有效发挥。

其二，以惩治为中心的法律监督模式，最大限度地完成对违规行为的发现与追惩，但往往忽视了预防机制在法律监督模式中的重要意义。从《条例》现有规定来看，事后监督和惩治追责的立法模式往往较难遏制违法违规行为的滋生，有必要在法律监督模式的选择上，以及公权介入开发扶贫活动的范围与程序上作出更为详尽的制度安排。

（三）面临的挑战

在申学锋撰写的《脱贫攻坚要把握好三个衔接》一文中有：“打赢脱贫攻坚这场硬仗需要处理好三个方面的衔接：一是当前脱贫与后续跟进的衔接;二是开发式扶贫与保障式扶贫的衔接;三是脱贫攻坚与乡村振兴的衔接”。上述“三个衔接”恰恰是宁夏在立法实践时所面临的挑战。

1.当前脱贫与后续跟进衔接下的立法挑战

从宁夏近些年来曝光的扶贫领域的典型案件来看，权力滥用、贪污受贿、虚报骗取补助资金问题屡屡出现。例如，海原县九彩乡马湾村原党支部书记马守芳违反工作纪律等问题;泾源县六盘山镇集美村党支部原书记杨满仓侵占集体资金、虚报冒领救助资金等问题。上述问题在一定程度上影响了脱贫攻坚的持续性，也不利于巩固目前的脱贫成果。脱贫攻坚不仅要有当前的积极举措，更要有后续的跟进措施与之衔接，建立长效脱贫机制。

2.开发式扶贫与保障式扶贫衔接下的立法挑战

其一，如何发挥社会保障体系对于贫困人群与贫困边缘人群的法治保障作用，从法律治理层面提升贫困人口自身发展能力与抵御风险能力，这不仅是国家层面需要亟需解决的问题，也是目前宁夏在立法保障层面应当重点关注的问题。例如，针对农民工的社会保障问题，针对农村养老、医疗和教育的保障问题，针对贫困人口的医疗、教育、住房、就业等专项救助问题。

其二，2020年后的扶贫战略将更加重视缩小人们的收入和生活水平差距，体现公平性的相对贫困测量方法将被纳入政策制定者的考虑范围。贫困的主体更为多元、空间上城乡分散并存呈现多维性和次生性的特点。从立法层面来看，如何把握宁夏区情因素，把贫困标准作为最大刚性约束，明确扶贫脱贫的具体调整范围和贫困治理机制，着力解决综合保障扶贫思路下城乡统筹问题，也是目前宁夏在地方立法创制过程中面临的挑战。

3.脱贫攻坚与乡村振兴衔接下的立法挑战

推进乡村振兴是我国立足新时代社会主要矛盾防范公共危险的重要战略规划，脱贫攻坚与乡村振兴在战略目标与实施步骤上紧密相连。宁夏反贫困立法仍旧任重而道远，如何在现有政策指引下，实现政策与法律的有效衔接，能够在立法层面完善乡村振兴的制度保障，在税收、公共法律服务、权益保障方面向农业农村倾斜，仍旧是目前宁夏开展立法工作时需要考量的重点。

三、完善宁夏脱贫攻坚立法保障的对策与路径

（一）立法护航脱贫攻坚，需要构建完备的地方法律法规体系

加快精准扶贫脱贫配套法律法规体系的构建，需要逐步提升宁夏贫困治理法律体系的深度和广度，及时增设《条例》配套的法律法规体系，及时修改《条例》中存在立法漏洞的条款内容。

首先，明确扶贫开发主体的权利与义务关系、权力与职责范围，尤其应当注重义务立法的详尽细致，确保权利与义务关系在法律定性上的等值状态;其次，明确扶贫程序和法律责任追究制度，借助立法排除扶贫脱贫过程中的人为操作空間，确保扶贫脱贫的各个环节和阶段都有明确的法律法规依据;最后，细化扶贫脱贫的要素内容，通过立法明确扶贫脱贫过程中的技术判定方法。例如，因灾因病处于暂时性贫困的群体应当在贫困认定、脱贫认定、帮扶政策及措施等方面作特殊化处理，着重考虑致使贫困的客观原因与摆脱贫困之间的关系问题。

（二）立法护航脱贫攻坚，需要推进综合性扶贫脱贫立法的创制

宁夏在开展地方扶贫立法创制时需要重新考量立法调整范围与对象问题，需要对我国贫困治理的未来发展方向作客观预测，即制定调整范围涵盖所有贫困群体的扶贫地方立法更能适应中国未来社会政策的改革方向，也更能体现平等与公平的立法价值取向。

当然，综合性扶贫脱贫立法势必需要以社会保障为基础，以政府调控监管下开发式扶贫作为主要手段，引入社会力量发挥社会扶贫的补充作用。通过法治思维和法治手段集合社会政策、行业扶贫、区域扶贫，构建多维度协同化的综合扶贫机制。

（三）立法护航脱贫攻坚，需要发挥扶贫脱贫法律监督的联动机制

其一，从现有不同价值维度形态下的法律监督模式来看，针对扶贫领域的法律监督设计应当摒弃形式法治价值标准，要在推进扶贫脱贫合规化监管的立法过程中构建多元主体监管机制，进一步改革目前宁夏贫困治理的法治环境，推进扶贫资源分配与扶贫绩效考核改革，增强立法目标与党的执政理念、政府治理目标以及国家宏观发展战略之间的有效契合，积极构建多部门横向协同监管的框架机制和执法裁量基准制度，强化监督责任制度的落实，提升有关法律监督的立法后实施效果。

其二，单纯依靠刑罚或行政处罚威慑违法违规行为的立法方式已经不能完全适应目前扶贫脱贫领域所反映的各种问题。宁夏在贫困立法的过程中应当重视事先预防立法与监督职责的构建，注重运用立法手段约束公权力的行使。在监督工具的选择上不应放弃职业道德对公职人员约束作用，通过权力制度规范化和职业道德法律化的双向约束作用，实现监督与归责的最大效用。

其三，我国法律监督在宪制背景及建构模式层面具有自身的特色和特点，要善于将功能优化理念科学地运用于职权设置、组织运作、职能履行等各个方面。在协调扶贫脱贫法律监督的联动机制的同时，可采用精细化的立法思路，尽可能将可预见的违法违规行为在立法层面进行罗列，并细化法律后果和责任形式，明确监督机关行使权力的法律依据，在功能优化理念的指引下发挥法律监督在扶贫攻坚领域的积极作用。

结语

将法治融入地方脱贫攻坚的战略布局中，是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是地方扶贫改革于法有据且主动适应经济社会发展的现实需要。宁夏在脱贫攻坚法治化的推进过程中，应坚持问题导向、需求导向和效果导向，在政策取向与立法实践间拓展法律理性的协调价值，在立法建构与权益保障中发挥法律规范的实效价值，构建具有选题精准性、内容精良性、表述规范性、体系完备性的反贫困地方法律法规体系，制定调整范围涵盖所有贫困群体的综合扶贫立法，发挥扶贫脱贫法律监督联动机制，实现地方立法对于脱贫攻坚的保障作用。

注释：

①摘自《宁夏所有贫困县实现脱贫摘帽》，该文载于人民网宁夏频道2020年11月17日。

http：//nx.people.com.cn/n2/2020/1117/c192482-34419324.

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②崔凤，赵缇.论公共政策法律化[J].山东行政学院学报，2019（1）.

③《宁夏脱贫攻坚政策摘编》载于宁夏回族自治区扶贫开发办公室网站2019年5月8日。

http：//fpb.nx.gov.cn/xxgk/fdzdgknr/fgwj/zcjd/201911/t2019

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作者简介：景佩璐（1989—），女，汉族，单位为宁夏大学新华学院，研究方向为法理学、法社会学。

马玉凤（1986—），女，回族，单位为宁夏大学新华学院，研究方向为法理学、行政法学。

（责任编辑：易衡）