“空中丝绸之路”公共价值创造的双重失灵与重塑——政府、市场基于社会结构的互嵌性关系

◇王韬钦

一、问题的提出

政府公共管理理论与实践领域存在着一个永恒的核心课题，就是社会治理的责任由谁承担。然而在许多领域，尤其是涉及到多地区及多部门间利益分配的问题时，理想与现实之间存在某种张力，各种治理在互构过程中导致公共价值的失灵，政府与市场的关系便是如此。本文将以国际航线的培育为例来分析这一背景下政府与市场治理的双重失灵。

发展“空中丝绸之路”是我国实现更高层次开放型经济的重要途径之一，习近平总书记在2017年6月14日会见卢森堡首相贝泰尔时提出支持建设郑州—卢森堡“空中丝绸之路”。“空中丝绸之路”是以国际航线与航空口岸为依托，实现各国的跨境自由贸易的新通道，是“陆海丝绸之路”发展的重要补充，也是新时代中国对外贸易往来的重要创新，更符合现代贸易发展的需求，有助于提高中国在世界经济舞台的话语权与经济治理权。当前，中国大部分一二线城市已进入“空中丝绸之路”发展的新时期，各大国际航空口岸空前崛起，带来了巨大的人流、资金流、信息流、商流，国际航空口岸也因此成为聚集经济要素和推动腹地经济快速增长的强大引擎，以及地方政府竞争之高地。

学界关于“空中丝绸之路”并无统一定义。单元庄等曾指出西部地区建立“空中丝绸之路”应发挥地区资源、物产及人文地理方面特别是我国航空工业的潜力与优势，建立协调、均衡发展的交通格局、外贸格局、区域经济格局。[1]“空中丝绸之路”并非简单的交通系统工程。后者强调物流集散功能，并通过大力发展航空物流业，集聚各种生产要素反哺航空经济，实现了区域物流与产业融合互动发展。[2]“空中丝绸之路”则更强调多种价值融合的通道功能，即考虑文化、民心、经济、科技、交通等多个方面，持续做好“五通”，以空中交通工具为媒介促进不同区域全面深入融合发展，实现从航空单一交通向复合型多功能的对外联系通道的发展转变。

从国内外来看，由于不同地区开放型经济基础与文化不同、财政及航线基础资源也存在差异，“空中丝绸之路”的主导模式也必然不尽一致。例如，青岛由于临近日韩，财政基础较好，便形成了以政府间主导下的中国-上海合作组织地方经贸合作示范区以及中日韩地方经贸合作示范区“双(示范)区驱动”下的“空中丝绸之路”发展模式。[3]德国法兰克福国际机场建设有物流园区和便捷高效的物流配送系统，能确保德国制造的产品通过航空运输及时派送到世界各地，由此形成了以产业链自然衍生和物流商务的市场驱动为主的“法兰克福模式”。[4]不少学者借鉴欧美、日韩等先进临空经济区的发展经验，作为打造“空中丝绸之路”的先行步骤，既强调政府的引导规划作用，也强调其内涵的新扩展。[5]

在具体的实现机制方面，某些学者们致力于研究以政府力量为主培育壮大空港主体、设立高效统一的大监管区、整合区域口岸优势、建立省级协调机制等开放措施，[6]发展航空指向型产业，围绕机场开放门户打造覆盖全球主要经济体的枢纽航线网络，加快各地融入“空中丝绸之路”。[7]这些学者肯定了非内涵性发展（即一种脱离市场的单一行政集权模式）。[8]另一部分学者则研究两种市场机制：一种是以政府引导为主形成的后发市场机制，典型的如临空经济，由于产业集群是临空经济的核心要素，[9]而产业集群多为政府规划下的产物，因此仍然难以摆脱政府的干预。另一种则是市场自发的机制形成，强调国际航空本身的流量效应，欧阳杰指出：“从经济要素的组织、融合和再辐射角度来看,发达的国际航空运输业也是世界城市形成的必要条件之一”。[10]国内不少城市的确是市场倒逼空港经济的发展，进而促进与境外经济文化联系。

总体来看，关于“空中丝绸之路”的现有讨论主要围绕该领域公共价值的提供者以及相关政府或市场提供机制而展开，而随着实践的深入，市场与政府的合作机制和交互探讨成为了一种基本趋势。

二、“空中丝绸之路”战略治理机制的双重失灵及“脱嵌”

（一）“空中丝绸之路”战略治理机制的双重失灵

伴随着预设的公共价值失灵，公共利益由何种主体来实现一直困扰着研究者和施政者。[11]各地参与“空中丝绸之路”建设体现了创造公共价值的过程，发展国际航线的初始目的在于实现国际不同区域间的往来，并以此带动贸易，优化国际分工协作。20世纪80年代以来，随着全球经济一体化的深入，国际人文交流的内在需求快速增长，[12]而航空特别是客运本身所具备的快速、高效、通达等优势，逐渐成为全球尺度下客运往来的主要交通方式以及国家、区域间社会交流的重要载体，[13]2017年通过国际航线实现的人文往来达到了41亿人次，因此从本质上看这是由市场公共产品需求的内在价值所驱动的服务供给模式。同时，“空中丝绸之路”中各种供给并不简单由成本效益原则所决定，据统计，2011年底，我国共有颁证运输机场180个，亏损的机场有135个，其中中小机场占了87%。[14]然而，多年以来政府对于机场的补贴不减反增，因为机场对于周边经济的带动作用不容忽视，不能简单看待机场自身的盈亏。行业的整体亏损导致市场失灵，为政府介入该领域提供了合法性基础与合理性资源，但因往往背离了市场实际需求而导致盲目性。以我国民航审批事权为例，仍然存在着结构性信息不对称问题，以航线审批通过换取补贴资源成为了地方政府与航企竞相追逐的目标，也存在以补贴换市场的无底洞，政府管理不可避免地存在越位、缺位、错位等问题，并造成了政府失灵。

政府失灵突出表现为碎片化状态下的区域间国际航空竞争格局。2018年以来，大部分二三线城市国际航线补贴都在1亿元以上（见图1），且每年以30%~50%的增速提高补贴总额。面对越来越激烈的区域经济竞争，各地补贴标准不断加码，即使是在西部补贴力度也不小，甘肃省政府和机场集团2016年仅对其中3条国际航线，就补贴了约1.2亿元。水涨船高的补贴背后，财政压力也越来越大。航空公司则依靠补贴即可维持航线运行，而不用考虑坐客率和盈利率，成为了最大的受益方。2019年5—6月，各地到大阪的航线往返机票最低价格也反映了这个问题。在补贴过后各地航空公司成本竞争力保持相对稳定的水平，市场回归相对公平的初始均衡状态。碎片化的政府竞争性补贴造成了财政资源的浪费，尽管在各地财政激励之下开辟了新航线，也提升了国际航线客货流量总量，但是也造成了航线对财政的过度依赖。

图1 2018年国内部分二三线城市国际航线补贴情况（亿元）

正如公共选择理论所强调的，政客和官僚自身利益是理解非市场进程的一个重要因素，各地方政府的发展目标存在差异性，这导致了“政策打架”。地方政府间合作侧重于解决地方间利益分割和行政壁垒所导致的各自为政、管理流程衔接不畅或阻塞。[15]但这仅仅是碎片化形成原因的政府外在向度（不同地区群众与市场需求的驱动与对接），但还有更深层次的内在向度（不同地区政府行政驱动与对接），即公共服务供给与群众需求的耦合出了问题。这就意味着即使地方政府能够从外向向度实现跨区域、跨部门的政策协同，政策体系仍应考虑如何对接群众需求。矛盾性在于如果各地政府都努力对接各区域市场需求，那么政府间横向行政价值目标也将难以统一。

如图2所示：以国际航空经济发展为例，假设在分割市场条件下，AB两地的地方政府初始状态下并无行政价值目标之冲突，两条路径下可以影响结果，第一条路径体现行政因素传递的外在向度，A政府与B政府各自以“政府驱动”的方式将公共产品供给传递给辖区的群众，比如政府在多个旅游景区联合开辟航空通道，希冀通过异地航空联动发展带动旅游进一步发展，尽管在政府层面实现了行政价值目标协同，但在市场驱动（或“群众驱动”）层面呈现为需求价值冲突，最终导致了政府与市场不协同，这是市场失灵与政府失灵的叠加。

图2 国际航空经济背景下地方政府行政价值内外向度发展逻辑

政府失灵饱受诟病成为了市场机制再次合法进入该经济领域的理由，而在政府失灵的背后同样有市场失灵的苦衷，这表现在第二条路径关于行政因素传递的内在向度方面：A地市场与B地市场存在需求价值冲突，并分别给予市场驱动（或“群众驱动”）的方式影响地方政府供给决策，最终导致行政价值目标冲突和各地碎片化发展。可见，两种情形下，不同地区群众基于分割市场无法实现需求价值的统一，而在“政府驱动”路径下，至少能够实现政府间行政价值目标协同，在“群众驱动”路径下，政府间行政价值目标存在冲突，同样群众需求价值间也存在冲突。因此在国际航空经济背景下，选择必然是政府驱动需求模式为主，这成为了相对最优的选择。

航空领域的政府与市场的双重失灵明显均与政府存在千丝万缕的联系，然而政府对于两条路径的影响始终无法规避，这是因为航空特别是国际航空市场并不是自发而形成的。从国际上来看，由于机场对于稳定且较大规模的人流量有一定要求，往往只有在人口超过300万的城市设立机场才有盈利的可能，如浦东（约550万人）、新加坡樟宜（约570万人）、美国亚特兰大（约588万），而以复合型航空经济业态为盈收来源的一些机场如美国孟菲斯（约68万）、日本大阪（267万）、韩国仁川（约294万）则对人口要求可能降低。我国也有大量的“先搭桥，后发展”的国际航空经济案例，如以航空旅游为主导产业的张家界（约170万）或基于区域平衡发展和首府地位的银川（约229万人），这也取决于多式联运交通体系向空港中心聚集的便捷度。国内外政府对于航线发展的干预无法避免，航空补贴也成为了国际惯例，特别是在经济遭受突发情况时期。[16]平日除了部分货物贸易巨大的航空口岸和航线，其余大多无法自负盈亏，也因其主要创造间接效益，属于公共产品供给范畴。同时，机场群要适应城市群发展的新形势、新要求，机场的规划和设立往往成为城市群的“附庸”，造成“空中丝绸之路”建设节点和发展目标无法规避政府的影响，从而产生了政府与市场“双失灵”的现象。调研发现，全国大部分二三线城市国际机场仍以客流甚至政策性客流为主，产业链发展所要求的国际航空货源难以组织起来，航线在补贴期过后大多难以为继，这也是政府和市场机制“双失灵”的另一表现。

（二）“空中丝绸之路”战略治理机制的“社会脱嵌”现象

全国从中央到各地区围绕“空中丝绸之路”战略采取了具体对接行动，包括国际航空补贴拓展航线、打造国际临空经济区、建立自贸区、培育航空指向性经济等。然而政府与市场机制的表现都不是完美的，其各自失灵成为对方为争夺其传统治理空间而重点攻击的软肋。政府与市场都具有各具特色的行动逻辑与治理优势，并各自在其他经济治理领域获得了成功，例如农民增收。那么政府与市场在“空中丝绸之路”领域的失灵则并不是各自治理内容存在问题，应从制度环境和组织自身两方面来寻找原因，正是这些造成了该领域的公共性流失。

根据马克思制度环境理论，新的社会制度会随着现行社会制度的崩塌而形成,新制度能促进经济社会的发展,但当经济社会发展到一定阶段时,该制度又会成为经济社会进步的桎梏,这一过程循环往复,直至共产主义社会目标的实现。[17]我们常常重视生产、分配、交换、消费等关系下的正式制度安排，但忽视了社会思潮及意识形态等非正式制度安排。前者模糊政府与市场的界限，而后者则清晰地区分二者的价值内涵。登哈特指出:“必须认识到公共服务不是一个经济思维的产物，而是一个政治思维的产物。”[18]然而政府通过购买航空公司新航线、新航班服务等方式，使得“空中丝绸之路”这一公共服务体系的提供从政治思维转换为经济思维，“财政收益最大化”成为了支配地方政府行为的主导逻辑,尽管仍不以追求直接经济利益为目标；与此同时，政府对于航空公司等企业的补贴（购买服务）是一种“公共性扩散”，不仅模糊了治理者与被治理者之间的边界，也使社会企业主体承担了政府的职能，航空领域的公共性早已打破公共领域的界限。由于航空公司等企业同时经营着有补贴和无补贴的航线，营利性和公益性集中于同一主体，但是问题在于公共领域的补贴将用于航空企业对所有航线（补贴航线以及非补贴航线）的成本均衡，并促使其不断控制公司总成本。这便不再只是公共服务供给主体的增加、供给机制的更新和供给方式的改变，而是公共性对于公共领域的界限的跨越，并触及了市场禁区。按照哈贝马斯的说法，公共服务的诞生以公私领域的分离为前提，[19]公私领域的日益融合将加剧这种“公共性的流失”。由于内部和外部的环境改变以及政府与市场主体的融合，该领域“公共性的流失”似乎不可避免，公共性已经失去了与其自身社会属性相适应的社会土壤环境。

一方面，过去在国内竞争以政府间竞争为主，这种竞争表现为市场竞赛。马克思认为“竞争就是追逐利润的竞赛”[20]，并且他认为未来社会竞争将会被消灭，而竞赛将仍然存在。由于航空部门多个产业无法实现足以让自身行业生存的全部效益，地方政府不得不根据公共产品的性质进行供给。这就产生了一个矛盾：由于各地政府所辖的航空产业体现为社会化的资本与公共产品的供给导向，那么市场的竞争则是不充分的，这也是由社会主义初级阶段的市场经济体制所决定的。市场间主要表现为“多竞赛而缺竞争”，寡头垄断环境下航空市场竞争并不如完全自由市场那么充分，因此各地才热衷于对其产业规模的直接指标与间接效益方面进行竞赛，而不顾市场主体的直接经济效益。但同时这是一种高度的、非充分且必要的政府间竞争，是治理手段与社会经济背景之间“脱嵌”的表现之一。

另一方面，在过去的竞争架构下，一般的公共产品都是在作为主导者的政府与各部门的分工协作下开展的，其成功的关键在于以市场要素低速流动、复杂性不高与低度不确定的社会条件为背景。这就是为什么总是能感受到其他许多行业存在制度集中的优势，尽管在那些领域干预政府治理机制的设计并不完美，而较少看到“双重失灵”。而“空中丝绸之路”与全新的社会经济发展背景相关，即全球进入后工业化时代，国与国之间的交流日益便捷、密切，国际要素的流动性在航空工具的普及下得以空前增强，经济社会运行的变化日新月异，不确定性与复杂性因素增多，这才使得政府与市场融合的机制在该领域逐渐开始“失灵”。

三、政府、市场基于社会结构的互嵌性：经济社会学的研究框架

在经济社会学分析中，政府对于市场或者市场对于政府都是外部性的，政府或者国家与市场在资源总量的不同比例配置下，将导致大相径庭的治理模式，其对于个人剩余扩张的作用方式也存在较大差异，二者对于个人的作用不是绝对的，政府和市场之间存在竞争。而由于竞争是普遍存在的现象，人的本质是社会性的，同时也是国家性的，以人为本质的资源在政府、市场、社会三者之间不断循环流动构成了社会治理的相对性与互嵌性。从根本上说，政府与市场的竞争源于人的利益对立，吴玲将教育“公共产品”的回报问题分为个人回报、社会回报和国家回报三个层面，[21]也可看出在公共产品供给领域，社会治理主体之间的收益性矛盾是普遍存在的。社会主义“首先将根本剥夺相互竞争的个人对工业和一切生产部门的管理权。一切生产部门将由整个社会来管理……竞争将被这种新的社会制度消灭，而为联合所代替”。[22]因此，社会主义市场经济发展的终极目标是消除国家与社会、政府与市场、个人之间等方面的多重对立，这就为我们提供了一种政府与市场合作互嵌的理由。

假设政府在全社会资源存量中所占的比重为Rc，市场在配置结构中的比重为Rps，则Rc+Rps＝l。这意味着，Rc越大，Rps就越小，当Rc=1，Rpe=0；当Rps=l时，Rc为0。因此，政府所占资源越多，市场就开始萎缩，当Rc无限趋近于l，政府呈现全能主义形态，是高度集中的管理模式；反之当Rps无限趋近于l，社会处于无政府的完全自由状态，政治国家将不复存在。然而绝对消灭政府与市场的状态只存在于国家存在之前与消亡之后，通常一方不可能绝对垄断资源。这揭示了两个基本假定：其一，很难寻找一种政府与市场间关于公共性资源配置的合理比例，以适应治理对象本身不断变化的内在要求；其二，无法寻求政府与市场间某种适当的资源配比，但在二者一方产生失灵后，并不会引起恐慌，因为人们相信一方行动者的治理失灵可以从另一方获得补救，而控制公共性流失的方法则在于政府与市场基于特定社会背景下的互嵌。正如“市场关系嵌入于社会结构之中，并深受政治环境的影响”，[23]政府同样无法脱离社会而单独实现良治。从经济社会学角度来看，社会环境对于市场具有塑造作用，如将市场作为主体（实际上将政府与市场视为双主体，同时各主体相对于对方又是对象或环境，但二者不能同时作为主体，对于主体的去中心化是结构化理论的基本诉求[24]）,那么无论是国家还是社会、政府或市场相对于对方行动而言必然产生能动性反思，体现于结构的二元对立的动态发展变化之中：一方面是社会对个体的影响（结构），另一方面是个体的行动自由对社会的形塑作用（能动）。[25]经济社会学视角下的这种相互影响体现在国家与社会的互嵌过程中对于行动者的观念认知、关系模式及行为选择上。中国特色社会主义市场经济体制正是互嵌过程作用下的结果，周雪光的“市场-政治共生模型”也体现了这种作用机制。[26]这启发我们关于“空中丝绸之路”政府与市场共生共建的新思路，即不仅要立足于政府及政府间协同治理机制的完善，还应立足于“空中丝绸之路”所深嵌的市场、人文与社会综合环境，探讨政府治理与市场治理行为之间的相互形塑机制。尤其是鉴于我国二三线城市国际航空发展分散、信息不对称、无序竞争且缺乏统一市场的基本现状，“空中丝绸之路”的发展面临十分复杂的现实困境，单一政府或市场治理机制的失灵，更加凸显了建立政府与市场基于社会环境互嵌治理机制的重要性。

根据经济社会学嵌入性理论，政府与市场之间的相互嵌入性主要表现在三个方面：一是于社会或国家观念层面来影响市场主体的认知与行为方式；二是由于嵌入性表现为组织经济行为与社会体系间的相互引导、促进和限制的复杂联系，[27]而这种关系也是双向或多向影响的，因此，市场主体的行为活动也会影响制度层面的资源优化配置；三是政府与市场的互动体现为结构层面的内容成为社会整体关系互动过程三大维度（表意、支配、合法性）中作用于市场主体的形塑力以及其网络结构本身。

四、从合作到伙伴的关系转型：互嵌的经济社会学分析及价值重塑

德鲁克指出，政党、社会集团、社会的价值体系以及个人政治的承诺必然改变，并将创造社会得以共处的原则……每个发达国家为了提供必要的共同体服务……都需要有一个由各种共同体组织构成的、自主的、自我治理的社会领域。[28]嵌入不等于政府与市场简单的合作，张杰等在研究政府、市场关系时引入了社会作为第三方变量，认为政府、市场与社会各有自己的范围界限，且存在交叉融合。[29]嵌入也不是简单的加法运算。波兰尼认为交易活动一般都嵌入在有着信任、信赖基础的关系中,并且这类关系能够有效消解交易活动主体的对立性。[30]Granovetter就“嵌入”进行了更深入的阐发,强调现代市场环境中的相关社会因素能够在很大程度上影响甚至决定经济,而经济活动基本已嵌入了各种社会关系中。[31]所有行为与关系网络之间很可能都存在这种嵌入关系。正如“空中丝绸之路”所带来的关于制度距离的思考那样，我国的传统政治文化很可能是影响非正式制度的重要内容，这决定了政府与市场的合作不是简单的治理叠加而是价值融合。同样以市场机制与补贴为手段，航空领域的“政府间的竞争”或“市场间竞赛”存在于中国体制之下，在其他国家却较少见到。究其原因，除了社会主义市场经济条件下的资本社会化因素以外，与“民惟邦本，本固邦宁”的中国古代民本与“大一统”思想等传统社会思潮不无关系。因此，德鲁克所描述的“共同体”揭示出政府与市场关于超越一般“公私合作”或是“政社合作”的呼吁，是建立在平等、自治的实质意义上的“伙伴关系”与价值共同体，市场不应成为政府打造“空中丝绸之路”的执行附庸，而应成为建立共同价值走向的合作伙伴。

经济行动之间“嵌入”有两种独特功能:对有效信息的信任和传递作用,以及对共同处理相关问题的促进作用。[32]这种关系决定了政府与市场相对于对方而言互为主体又互为对方的社会背景，比如政府在制定航线政府规划时，必须考虑到我国航线市场的分割特征和地区经济社会差异，而市场主体作为政府公共政策的具体执行者也必须考虑到公共利益的价值取向。公共领域具有不可交换性，[33]要使政府与市场这两条推行“仁政”的并行主线相交叉，产生公共性意志区域，仅仅依靠强制力和企业趋利性是远远不够的，必须形成某种社会共识和行为自觉。否则政府将直接介入市场迫使市场遵循政府的价值导向，缺乏以“自身意志”实现对经济社会的适应。因此，有必要建立起政府与市场的“嵌入性伙伴关系”，旨在解决政府与市场并行模式下，政府的社会治理能力与社会经济需求之间不匹配等问题，以减少公共性流失。

（一）通过社会或国家观念层面来影响市场主体的认知与行为方式

市场主体的理性不能被随意放大，由于市场主体处理信息的能力是有限的和各不相同、非匀质的,人们不可能都合格地处理信息，这将造成理性预期失灵。在已经在较高程度上实现资本社会化的社会主义初级阶段，社会或国家观念层面的意识将良好地促进社会资本匹配资本的社会化功能，体现社会主义集中力量办大事的制度优势。例如，在“空中丝绸之路”建设过程中，客流相对于物流而言，始终是摆在更为优先的位置，“空中丝绸之路”将“民心相通”摆在了突出位置，借鉴古“丝绸之路”智慧可以得知：民心相通是最深入、最长久、最基础的互联互通，也是抵御逆全球化潮流、民粹主义、保护主义和极端思想升温的法宝。如2017年长沙黄花机场的客运量为2376万人，货邮运量仅为2.4万吨，三亚凤凰机场客运量为1938万人，货邮运量仅为8万吨，这种不以货运为直接运营目标的机场盈利模式在国外较少看见（货运通常是航空业利润的主要来源），特别在4F级以上大型国际机场更是如此，如美国孟菲斯机场其客运量为487万人，而货邮吞吐量高达433.7万吨。《中国民用航空发展第十三个五年规划》则要求客运年均增长10.4%,而货邮运量年均增长6.2%，可见中国的国际机场大多不是以赚取利润为首要目标的，但并不妨碍未来长期的增长目标和客货运的长期均衡，这就能够解释为何长沙-日韩的航线，经西安或青岛中转的票价相差无几。因此，通过嵌入国家战略中的文化价值来协调市场理性力量，是互嵌伙伴关系的一个重要方面。

（二）组织经济行为与社会体系间双向或多向影响的复杂联系

航空经济发展存在内在向度和外在向度两个层面，政府和市场作为社会经济组织结构的两重性，就各自独立系统而言，政府系统主要在于不同区域跨部门的联动发展，而市场系统在于从分割市场到统一市场的发展演进。作为相互嵌入的政府与市场系统，必然以牺牲各自系统的部分属性为代价实现价值融合,这是相互嵌入的第一阶段。如图3所示，政府与市场融合的部分形成了A区域，政府让渡了公共性，以部分公共性流失换取社会治理高效化，而市场主体也让渡了部分追逐利益的目标。然而这还不足以消除二者在“空中丝绸之路”建设中的机制失灵，在该阶段，政府与市场存在跨区域竞赛的内在诉求，机场扩建、航线补贴推动航线在本地密集分布，一个地区政府与市场的默契成为同一价值下的政府间的竞争动力，但随着政府退出补贴市场将回归逐利性。解决办法在于引入第三方“社会”因素使政府与市场成为牢固的互嵌关系，从不对等的一般性合作关系转变为长期平等的伙伴关系。

图3 政府、市场基于社会结构的互嵌性关系

民本思想是建设“空中丝绸之路”的初衷，然而公共既是一种理念也是一种能力，如果我们把公共等同于政府或政府代理主体，事实上限制了人们参与公共事务的能力。于是就出现了内在向度和外在向度都无法实现价值的统一的局面，只能退而求其次以政府驱动为“最佳”，这是政府价值源泉和“空中丝绸之路”领域公共性本源的缺失。因此，应强调“空中丝绸之路”的社会自治性，社会自治的缺点在于利益诉求虽具有共同性，但观点表达则是分散的。一般认为，政府拥有对权力资源进行配置的强制力，市场凭借市场机制配置和组合经济资源，社会以公民的自组织通过自我治理满足公共需求。社会应由政府来组织，形成聚合性且作为整体独立的利益表达主体和渠道，且这项工作不能由市场来驱动，否则不同地区的市场利益不同将进一步造成市场分割，并推动政府以补贴换市场。从这个意义上说，政府应努力向服务性角色转变，以营造良好的社会环境来形成对市场的软规范和文化影响力。政府应培育社会的价值主体，明确回答建设“空中丝绸之路”是中国经济文化自信走出国门和培育国际社会多边主义的重要举措与内生动力，是实现更高层次开放型经济的必由之路。对于社会价值主体的培育是政府教育投入、国际间民心相通和社会交往的长期价值养成。而一旦形成了这种价值阶层和价值主体，才有必要回答如何建设“空中丝绸之路”的问题，这时社会的价值将具体化为政府价值，即社会与政府交互的区域，以及社会与市场交互的区域。政府则以其资源配置力来调协市场追逐利益的部分，从而形成政府、市场与社会三者交互的B区域，该区域则为政府与市场互嵌的部分，但相比此前政府与市场直接交互的A区域面积要缩小很多。由于B区域的存在，进一步说明了传统社会观念使得不论政府主体还是市场主体都有一种“大一统”的国民情怀和民本的社会责任感。在极大调动这种优势的前提下，“空中丝绸之路”建设中内在向度和外向向度边界将被打通，政府驱动与市场驱动将实现融合，这样有利于统一不同地区的政府与市场目标价值，从而消除各自领域的失灵现象。

（三）治理主体间关系形塑于社会结构整体的三大维度

从社会结构学三大维度来看，政府与市场的关系更具有立体性与客观性。首先，从表意结构来看，政府与市场之间应建立以一种社会群体文化的基本元件和交互手段，运用文化符码与特殊化符码实现政府与市场关于“空中丝绸之路”建设的默契，政府与社会应置于统一社会文化场景中进行自然适应性训练。比如在古“丝绸之路”发展过程中，政府与市场显然没有“合谋”，因为古代并不存在某种贸易补贴，这是现代经济思想的产物，但“丝路经济”中显然具有政府和市场的大量痕迹，如北宋的边市贸易，南宋“海上丝绸之路”的贸易繁荣与发达的政府造船技术。“空中丝绸之路”建设中政府与市场的失灵反映出这种共同符码的缺失，至少这种文化并未强大到让政府与市场自觉践行顶层社会理念的地位，因此政府的行动理念与市场并未同步，这是需要优化的领域。其次，从支配性结构来看包括结构中的行动者与结构中的资源。资源是转换能力得以实施的媒介,是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素,同时它又对行动者造成支配。[34]政府与市场的关系无非表现为对于配置性资源（主要指控制物质现象能力的资源）与权威性资源（主要是控制人们自身的资源）的利用，以及由此产生的权力配置。由于在“空中丝绸之路”建设中政府与市场成为了两条并行的供给公共性产品的主体，如果政府将市场作为合作者，那么政府将垄断大部分资源，并控制市场主体在行动中作出改变的能力，资源作为权利可扩展的中介将被限制，因此要优化其关系，实现资源的共享，将并行的合作关系转化为互嵌的平等主体。最后，从合法性结构来看，政府对于市场的嵌入或者市场对于政府的嵌入必须具备一定合法性基础。“空中丝绸之路”的顶层设计和战略导向仍是该互嵌关系中维持合法性结构的中坚力量，其与权威性资源也有着密切关系。由于丝路沿线具有不同的文化、国情，权威性资源在国际间也非均等化分布，这就造成政府与市场的合法性嵌入在国际视野中变得更为复杂，“空中丝绸之路”正式与非正式的制度距离关系到国家对外开放整体战略的成功性，制度架构的合法性是政策有效性能够实现的前提。