跨行政区生态环境协同治理的动力机制、治理模式与实践情境——基于国家生态治理重点区域典型案例的比较分析

◇司林波 张锦超

一、文献述评

生态环境从其总体状况来看，具有边界上的模糊性及在传播上呈现出单向或多向流动的特性。实践证明，原有依靠行政区划进行单一属地治理的环境治理模式已无法适应生态环境自身特性及有效治理的现实需要。跨行政区生态区域内政府间协同治理已成为提升政府环境治理水平与治理效果的重要途径。

国内学术界对于跨行政区生态环境协同治理相关问题进行了多方面的探讨。一是对跨行政区生态环境协同治理的原因进行分析。蔡岚从制度性集体行动理论视角说明嵌入式网络机制所带来的治理交易成本下降是跨行政区各政府采用协同治理模式的主要原因[1]。田玉麟等认为行政区划分割性与生态环境整体性的冲突促使了跨行政区生态环境协同治理的生成[2]。二是对跨行政区生态环境协同治理的组织形式及其制约因素的分析。锁利铭基于对协同治理实践与网络治理理论的比较分析，提出联席型、牵头型及支持型三种不同的协同治理组织[3]。刘彩云等提出协同治理主体间的目标和诉求差异、地方政府风险意识的碎片化、地方政府绩效考核与风险控制之间的冲突、协同治理主体角色观念的转变困难是制约协同机制发挥作用的主要影响因素[4]。三是针对目前跨行政区生态环境协同治理运转现状提出相应的优化建议及保障措施。孟庆瑜通过对京津冀地区生态环境协同治理的立法现状和问题的分析，基于三地环境立法的困境提出通过探索跨行政区协同治理立法保障机制，构建跨行政区环境资源法律体系[5]。姜玲等基于政策角度对京津冀及周边地区府际合作治理的表现及问题进行分析，提出反映各协同主体的共同行动与落实机制的政策间协同是实现跨行政区生态环境协同治理的基础[6]。李珒基于对京津冀地区生态环境协同治理实践与绩效考察，提出破除协作行动“合力不足”困境的关键在于建立一个平衡各协同主体权力与责任的协同治理组织[7]。司林波等认为环境数据开放是跨域生态治理的重要条件，通过对国家生态治理重点区域政府环境数据开放利用水平的评价，从平台建设、资金投入、数据开放标准、数据应用、风险防范等方面提出完善措施[8]。此外，为了促进跨行政区生态环境协同治理落到实处，提高协同治理绩效，司林波等通过对国外跨行政区生态环境协同治理制度工具的考察，提出了建构和完善我国跨行政区生态环境协同治理绩效问责制的主张和建议[9]，并基于目标管理过程分析框架对跨行政区生态环境协同治理的绩效问责机制进行了设计[10]。

综上所述，国内学界分别从协同治理模式的原因、协同治理的运行结构及制约因素、优化建议和保障举措等方面对跨行政区生态环境协同治理进行了充分研究，为协同治理理论体系及框架的逐步完善奠定了重要基础。但涉及协同治理动力机制层面的研究较少。协同治理是哪些作用力共同推动的结果？协同动力的承载场域及作用方式又有何特点？不同动力机制如何演化出不同的治理模式？不同且具体的实践情境下如何选择契合情境的治理模式？目前对这些问题仍缺乏较好的解释。因此，本文拟重点对跨行政区生态环境协同治理的动力机制及以此为类型学特征的治理模式进行探讨。

所谓动力机制是指将推动跨行政区生态环境协同治理的诸多动能综合转化为协同治理源动力，在承载场域支持下实现协同治理目标的一种作用机制。这种机制能将复杂的、互不相关的各种动能充分调动，综合协调并在一定承载场域的支撑下为协同治理过程提供长效性动力，进而推进协同治理目标的实现。稳定性、协调性和可持续性是其主要特点：稳定性是指在一般情况下动力机制的运行状态不因外部环境因素变动而产生变动，动力机制会自发、稳定且持续地为协同工作的展开提供动力；协调性则是指动力机制能够调和来自不同维度的诸多动能并使之形成合力，共同推动跨行政区生态环境协同治理的实践过程；可持续性是指在动力机制包含的承载场域的支撑下，多种协同动能充分作用为协同治理的整个过程源源不断地供给动力。对于治理模式整体而言，基于不同动力源流所构建起的特征相异的动力机制，在治理模式形成、演化及变迁中具有核心作用。协同治理的动力机制是整个协同治理模式的核心动力源，对整个协同治理过程的有序性起着决定性作用。

基于此，本文拟从动力机制构建入手，以京津冀、长三角、汾渭平原地区这三个重点区域生态环境治理为例并尝试回答上述动力机制、治理模式及实践情境的相关问题。

二、理论基础与分析框架

（一）理论基础

1.公共能量场理论。

公共能量场理论是由福克斯和米勒二人所提出的后现代公共行政中话语理论的核心概念，是现代物理学的场理论和现象学理论相互作用、互为补充的成果。该理论强调作为公共政策制定和修订的场域，公共能量场存在各种公共能量和力的作用。福克斯和米勒认为:首先,公共能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机所构成，以各种方式为各种类型的参与者和参与方式积极或消极的控制着，而各主体间的相互依赖则是其根本特性；其次，政策和行政行为的产生过程也是各种话语与力量进行对抗性交流的过程[11]。

因而，公共能量场理论以公共政策与行政行为为着力点，以不同类型的承载场域来反映各参与主体及其行为间相互依赖、相互渗透的互动过程，能为展示跨行政区生态环境治理这一动态协同过程提供研究“平台”，有助于从宏观、整体性视角研究跨行政区生态环境治理中各主体间的协同行为，对跨行政区生态环境协同治理动力机制及实践情境会更具解释力。

2.“动力-结构-过程”模型。

在生态环境治理研究领域，OECD和UNEP于20世纪八九十年代共同提出的“压力-状态-响应”（简称PSR模型）分析框架体系是一种用于研究环境问题的常见分析框架[12]，多用于环境质量评价、环境压力负载度评价、环境治理综合效果评价等环境评价场景。这一模型由“压力”“状态”“响应”三个维度构成，三者间的转化协调实现整个系统的有序运转，但这一模型缺乏对事物结构方面的有力解释。后来，OECD单独提出的“结构-过程”模型则更适用于协同治理领域，这一模型能有效解释“协同是什么”这一基本命题[13]。其中结构性维度侧重于解释分析协同治理中有关组织设计、结构设置、人员配备等静态事物，而过程性维度则侧重于解释分析协同治理中相关事务的运行状况及运行逻辑等动态事物，“PSR”模型与“结构-过程”模型在针对跨行政区生态环境治理某一具体问题时二者基于不同维度可以给出侧重不同的解释路径。将二者进行整合，将“PSR”模型中的“压力”维度提炼出来分析协同动力，与分析协同结构及协同过程的“结构-过程”模型结合，建构起“动力-结构-过程”分析模型，有助于从微观和操作层次更好地理解跨行政区生态环境治理的整体过程。如图1所示。

图1 “动力-结构-过程”模型

（二）分析框架构建

为更好分析与阐释跨行政区生态环境协同治理的动力机制这一研究问题，完善公共能量场偏向宏观、“动力-结构-过程”模型偏向微观的缺陷，本文拟将公共能量场理论与“动力-结构-过程”模型相结合，从微观、操作层分析协同动力源流、协同结构及协同过程，从宏观、整体性视角分析支撑实现跨行政区生态环境协同治理总体过程的承载场域，构建综合性的跨行政区生态环境协同治理动力机制分析框架，为研究跨行政区生态环境协同治理动力机制提供分析解释路径。所构建的分析框架见图2。

图2 跨行政区生态环境协同治理动力机制分析框架

在跨行政区生态环境协同治理中，由积极动力和消极动力所组成的协同动力源将源源不断的协同动能输入至协同结构中，经过机构设置、人员配备及结构划分等结构性维度，将协同动力分解为决策力、沟通力、执行力并付诸于相应的协同过程环节。承载场域作为协同治理实践的承载基础，支撑上述协同治理的全过程及治理结果的绩效反馈。同时，治理结果绩效反馈也为承载场域提供了制度规则改进的依据。

1.动力源流。

对于跨行政区生态环境协同治理而言，其协同动力可定义为促使协同参与主体采取行动参与跨行政区生态环境协同治理过程中的各种作用力，其动力源由积极引力和消极压力两个方面构成。所谓积极引力，是指促使区域内各级政府主体主动行动起来采取协同方式进行环境治理的一种正向驱动力，包括官员对政绩的需要、成本-收益比较及上级压力等，其本质是一种基于奖励性质的激励驱动方式。这种激励不仅来源于行政系统内部，还源于行政系统外部，源自行政系统内部的激励侧重于工资待遇及职务晋升等物质方面，而源自行政系统外部的激励则更侧重于政府形象、舆论民意等精神层面。在积极引力的正向驱动下各主体间会采取协同的方式来解决所涉及的共同问题。所谓消极压力，是指迫使区域内各主体不得不采取协同方式进行环境治理的一种反向驱动力，如责任承担、问责制度的压力、社会舆论及政府形象等，其本质是一种基于惩罚性质的激励驱动方式，来源于政府及行政人员对利益损失或失败后果惩罚的恐惧。同样这种惩罚不仅仅来源于行政系统内部，来源于行政系统外部的惩罚后果往往也使得政府及其行政人员采取行动来避免触犯惩罚性措施。

2.承载场域。

所谓承载场域，是“动力-结构-过程”模型中的协同结构维度的延申。狭义上是指完成整个跨行政区生态环境协同治理过程所涉及的包括机构设置、人员配备及职责分配等方面的结构性框架；广义上基于公共能量场理论来看，协同结构也为整个治理活动提供了一个稳定坚实的“承载场域”，是支撑协同动力作用的力场所在，也是协同各方开展对话协商的话语场所。随着国家治理理念的不断优化发展，为贯彻上级政府顶层设计的目标与决策，有效治理区域内大气污染问题，作为国家生态治理重点区域的京津冀、长三角、汾渭平原地区纷纷出台相应实施细则，成立相应联防联控机制来实现区域内生态环境的协同治理。其中，京津冀地区成立“京津冀及周边地区大气污染防治领导小组”，长三角地区成立“长三角区域大气污染防治协作小组”，汾渭平原地区则成立“汾渭平原大气污染防治协作小组”，这些组织机构及其工作人员共同组成了协同结构的整体框架。同时，以协同结构为核心，囊括协同治理政治生态、经济基础及文化根源在内的要素共同构成了承载场域。

3.协同过程。

所谓协同过程，广义上泛指跨行政区生态环境协同治理实践中协同动力集聚、作用及运转的全过程，狭义上则指跨行政区生态环境协同治理的工作全流程，是包括“政策及目标制定”“行动方案细化”“方案执行与评估”及“结果评价与反馈”等方面在内的流程体系，是协同动力传输并作用于协同结构的整个过程及结果。就跨行政区协同治理工作整体而言，实践中则更侧重于基于协同结构下的各协同主体间的政治角力及其结果。

可以看出，动力源流、承载场域及协同过程是跨行政区生态环境协同治理动力机制模型的核心构成要素。跨行政区环境治理作为一种新兴环境治理模式在各地都进行了实践，其中最为典型的就是京津冀、长三角、汾渭平原地区。本文将从上述三个核心构成要素分别对京津冀、长三角和汾渭平原的跨行政区生态环境协同治理的动力机制展开研究与分析，从各核心要素间的相互作用得出三个地区动力机制的运作特征。

三、跨行政区生态环境协同治理动力机制的多案例比较分析

本文按照代表性、典型性和可比性的原则进行案例选择。从代表性和典型性来看， 2018年印发的《打赢蓝天保卫战三年计划》，将京津冀、长三角及汾渭平原列为国家生态治理重点区域[14]。从可比性来看，三个区域都已开展跨行政区生态环境协同治理工作并取得一定进展。基于此，本文选用京津冀、长三角及汾渭平原地区的跨行政区生态环境协同治理实践作为多案例比较研究对象。

（一）典型案例述评

1.京津冀地区跨行政区生态环境协同治理实践。

京津冀地区是我国大气污染情况最为严重的区域之一，也是较早开展跨行政区大气污染联防联控机制实践的地区。2008年北京夏季奥运会的大气质量保障联合行动是京津冀地区所开展的最早的跨行政区治理大气污染协作实践，已然具备了跨行政区生态环境协同治理的雏形；2014年“APEC”会议及2019年新中国成立70周年阅兵活动期间的空气质量保障任务体现了通过跨行政区协同治理来实现生态环境有效治理的必要性和成功经验。

2.长三角地区跨行政区生态环境协同治理实践。

与京津冀地区相似，长三角地区同样是具有较为久远的合作历史的区域。早在1982年，国务院决定建立的上海经济区，就包括当时的苏锡常和杭嘉湖等上海市外的地区。1997年，长江三角洲城市经济协调会正式成立，首批成员包括长三角15个城市。2018年初，由三省一市联合组建的长三角区域合作办公室在上海挂牌成立，《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018-2020年)》随之发布。2019年长三角一体化发展更是上升为国家级战略。这不仅体现了长三角地区在跨行政区协同治理问题上丰富的实践历程，还体现出国家对长三角地区跨行政区协同的重视态度及紧迫性。

3.汾渭平原地区跨行政区生态环境协同治理实践。

汾渭平原全称为黄河流域汾渭平原，是汾河平原、渭河平原及周围地区的总称，包括陕西省西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南市及西咸新区、杨凌示范区、韩城市，山西省晋中、运城、临汾、吕梁市，河南省三门峡、洛阳市等三省12市2区，区域面积达七万多平方千米。2018—2019年秋冬季汾渭平原地区污染天数同比增长42.9%，4个城市PM2.5浓度上升，空气质量在全国处于末位，生态环境问题十分严峻。2018年9月29日，陕西、山西、河南三省会同国务院有关10个部委机关举行会议成立了汾渭平原大气污染防治协作小组，研究、制定并部署了《2019汾渭平原大气污染防治攻坚行动计划》，由此汾渭平原地区大气污染协同治理进程开始步入正轨。

（二）案例分析

通过上述案例简介可以看出，京津冀、长三角及汾渭平原地区以政治生态、经济基础、文化根源所呈现的治理现状各不相同，基于此，从动力源流、承载场域、协同过程这三个核心要素出发对三大国家生态治理重点地区跨行政区大气污染协同治理实践展开分析。

1.动力源流。

（1）京津冀地区。

京津冀地区是我国社会、经济发展的重点区域，同时也一直是我国政治中心区域。其协同动力更多类属于自上而下的行政组织体系所带来的等级压力[15]。从积极引力来看，主要表现为官员升迁对于政绩的需要。从现实状况来看，行政人员所获得的合法性工资收入是一种激励幅度较小的经济激励方式，政治激励方式中政治晋升所带来的收益对于行政人员而言具有更强的激励性，故政治组织往往通过职务晋升的方式来实现对下属行政人员的有效激励[16]。从京津冀地区实践来看，在采取跨行政区协同治理方式来实现生态环境质量明显提升后，三地负责跨行政区生态环境治理相关工作的领导都获得了不同幅度的职务及职级提升。

从消极压力来看，主要表现为终身问责制度确立所带来的行政追责对行政人员的惩戒作用。十八大以来，中央明确提出国家机关工作人员实行重大决策终身问责制，现行的问责制度已由以往的“时段问责”逐渐发展为终身问责[17]，注重并加大对行政决策、行政执行及行政监督方面的问责力度。对于跨行政区生态环境协同治理而言，终身问责制更加强调对整个协同治理行为全过程责任的追踪与认定，较以往而言其对行政责任主体的惩治力度也得到了极大增强。这使得京津冀地区的各协同主体不得不采取更为有效的治理方式来处理跨行政区生态环境问题，以使自身免受行政追责的惩处。

（2）长三角地区。

与京津冀地区不同，长三角地区是我国经济中心区域，其协同动力更倾向于跨行政区协同治理所带来的协同收益的吸引力。主要表现为“成本-收益”比较分析下，跨行政区生态环境协同治理所带来的收益远大于不合作所带来的收益，跨行政区生态环境协同治理的成本也远远小于未采取协同方式进行环境治理所带来的成本[18]。从治理成本角度进行分析，原先属地治理模式下的环境治理要求跨行政区生态环境问题所涉及的各地政府分别负责采取措施应对本地区环境问题，各地政府分别设立相似的治理职能部门，这无疑会导致重复建设，成本骤增。而各协同主体通过协商协作对全域性生态环境问题进行处理所付出的治理成本远小于单个政府组织独自处理环境问题的治理成本。

从合作收益的角度来看，协同治理能够破除行政区划所造成的行政藩篱，协调区域内各地政府组织的行政行为，统筹协调区域内的各种资源，从而获得更为理想的治理效果，因而协同治理所带来的收益远大于单个政府组织独自处理环境问题所带来的收益。因而，跨行政区生态环境治理所带来的成本的缩小和收益的扩大，是促使长三角地区各地政府主体采取协同治理解决环境问题的关键所在。

表1 三大国家生态治理重点区域协同治理动力源流比较

（3）汾渭平原地区。

驱动汾渭平原地区进行跨行政区生态环境协同治理实践的动力源由两方面交织而成。一方面是响应中央环保信号的行政压力。当中央或上级政府发出环保任务的政治信号时，汾渭平原区域各协同主体会做出相应的政治动员，采取区域内协同治理的方式处理区域生态环境问题，达到中央或上级政府所要求的环保标准，呈现“运动式”治理模式的特征。另一方面则是社会民众的舆论压力。社会经济的不断发展促进了民众生活质量不断提高的同时，也使得民众的权益意识不断增强，愈加关注与自身密切相关的生态环境问题。作为与社会民众最为密切相关的公共权益之一的生态环境，其质量的恶化不仅使作为生态环境治理责任主体的政府面临的外部舆论压力倍增，还会导致政府的社会形象及公信力大大受损。

汾渭平原各地区政府正是在这两种动力源的作用下，一方面响应上级环保信号，一方面回应社会诉求，通过协同治理的方式实现跨行政区生态环境问题的有效治理。

2.承载场域。

承载场域是协同主体在其协同动力的驱使下完成协同过程、达成协同目标的治理场所，也是协同动力相互作用的承载力场。同时，承载场域的结构、配置及自身变化都体现了协同动力的相互作用。三个区域生态环境协同治理发生的承载场域各不相同（见图3）。

图3 三大跨行政区生态环境协同治理承载场域类型

（1）京津冀地区。

京津冀地区跨行政区生态环境协同治理的承载场域以统筹治理为主要特征。

为应对环境治理压力，京津冀地区三地政府于2013年10月23日会同环保部、工信部、国家发改委等政府部门在北京召开首次会议并成立了“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”（简称“协作小组”），由京津冀及周边地区共7个省份和8个国务院部委机关组成，其中设组长1名、副组长4名，小组组员16名，小组组长由北京市委书记担任，原环保部部长及北京、河北、天津三地区的省长、市长分别担任副组长，协作小组下设协作小组办公室，作为协作小组的常设机构，负责处理并协调小组的日常事务及相关工作。办公室主任由北京市副市长和环保部副部长兼任，其成员由七地环保厅（局）负责人担任，在各个小组成员单位设立协调部门，专门负责协调上级部门并组织大气污染防治计划下本单位的具体工作。

京津冀跨行政区协同治理的各协同主体从形式及结构上处于对等地位，但从实践来看，相对于北京市与天津市，河北省在政治位势上处于劣势地位，在政治博弈中也处于弱势地位。这直接导致河北省在跨行政区生态环境实践中获益微小，间接导致其参与协同的积极性不高。为解决政治位势所带来的种种协同问题，2018年7月11日，中央决定将“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”调整为“京津冀及周边地区大气污染防治领导小组”（以下简称“领导小组”）。领导小组成员得到了进一步扩充，小组组长由北京市委书记变为由国务院副总理（政治局常委）担任，明确指出领导小组办公室设在生态环境部，由生态环境部副部长兼任办公室主任。从由北京市牵头负责转向由国务院统筹三地跨行政区协同治理具体工作，这一转变可以看作是北京市、天津市和河北省在跨行政区生态环境协同治理中政治博弈的具体行为，是三地政府基于地区利益进行政治考量和角力后所作出的共赢选择。

（2）长三角地区。

长三角地区跨行政区生态环境治理，是以大气污染联防联控机制作为整个协同工作的承载场域，由“决策层-执行层-参谋辅助层”三个分工和作用不同的独立层级所构成，表现为以上海市为中心，皖、江、浙三省辅助协作的中心治理的场域特征。

一是决策层。主要决策机构为“长三角区域大气污染协作小组”。2014年1月7日，长三角地区三省一市会同国家九部委正式组成长三角区域大气污染防治协作机制，召开会议并成立“长三角区域大气污染防治协作小组”，小组组长由上海市委书记担任，副组长由生态环境部部长、上海市市长、浙江省省长、江苏省省长、安徽省省长担任。协作小组主要负责制定区域大气污染治理行动方案并确定相应工作的职责分工，统筹区域内各项资源以完成计划目标。

二是执行层。主要执行机构为协作小组下设的小组办公室，主要负责处理日常事务及协调各方工作。办公室主任由上海市副市长与生态环境部副部长共同担任，办公室成员包括三省一市所辖生态环境厅（局）的厅（局）长及国务院有关部委机关负责人等。协作小组办公室依托上海市生态环境局综合规划处设立，主要负责日常事项处理及各部门间的协调工作。在具体工作开展过程中，长三角地区因地制宜地针对不同的工作对象制定不同的行动方案并成立专项小组来开展相应工作，如制定高污染车辆环保治理行动计划、港口船舶大气污染防治工作计划等行动计划，成立如长三角高污染车辆环保治理工作小组、长三角水域船舶排放控制区推进工作小组等专项小组[19]。

三是参谋辅助层。在实践中长三角地区充分调动各协同主体参与治理，不仅通过发挥社会公共组织的作用进行宣传、调查等工作，还依托高校及智库等组织专门成立了长三角区域大气污染协作专家小组，使得治理决策的民主化与科学化得到提高。此外还依托上海环境监测中心成立了长三角空气质量预测预报中心，为大气质量预测、污染治理效果的反馈与考核提供科学依据。

（3）汾渭平原地区。

汾渭平原地区的跨行政区生态环境协同治理是在以对等协商为特征的承载场域上实现的，陕西、山西及河南三地政府在协同中居于同等地位。在决策机构方面，汾渭平原地区大气污染协同治理机制的决策机构是“汾渭平原大气污染防治协作小组”（简称“协作小组”），主要负责制定汾渭平原地区大气治理行动方案，确定各相关单位的职责与分工，统筹规划区域内各项资源以顺利实现预期效果。小组成员包括环保部部长、陕西省省长、河南省省长和山西省省长。在执行机构方面，协作小组下设汾渭平原大气污染防治协调小组办公室，小组办公室依托陕西省生态环境厅下设的大气环境办公室设立，主要负责日常事务处理以及各单位间的协调工作。小组办公室成员包括陕晋豫三地省环保厅大气办相关成员。在保障辅助性机构方面，协作小组依托西北环境监测中心及陕西省环境监测中心，成立汾渭平原环境空气质量预测会商中心作为汾渭平原空气质量情况通报与协商平台，依托陕西省气象局成立汾渭平原环境气象预报预警中心，共同作为环境预测及环境治理考核的平台，为环境质量监测预测、大气污染治理效果的评价反馈提供考核依据。

3.协同过程。

（1）京津冀地区。

京津冀地区跨行政区协同治理的具体协作主要通过会议的方式进行协商讨论，由国务院负责牵头召开，呈现出上下级政府间、同层级政府间的复合型政府双向型互动特征。在具体运作方面，协作小组与领导小组都实行工作会议制度和信息报送制度。会议内容主要是就大气污染协作治理方面的问题进行沟通并决策，制定相应工作计划并细化以确定各个单位的具体分工安排，相关部门还需汇报本单位大气污染防治任务完成成果及下阶段的工作计划，例如《京津冀及周边地区2019-2020秋冬季大气污染综合攻坚治理行动方案》等。具体工作会议由组长或由组长委托副组长定期或不定期召集，主要对任务分解、职责分配等方面内容进行商议。在协同治理工作结束后会对其结果进行相应的评价反馈，为工作绩效考核和后续改进工作提供依据。

（2）长三角地区。

长三角跨行政区生态环境协同治理在宏观层面上是以上海市为中心，浙、皖、江三省辅助协作的过程，在微观层次上是决策层、执行层和参谋辅助层相互支撑相互博弈的过程。

首先，在宏观层面，上海市在长三角地区具有特殊的经济与政治地位，在博弈中居于主导地位，江、浙、皖三省处于配合地位，当面临跨行政区生态问题时，往往由上海市牵头领导与其他三省协商并做好分工。其次，在微观层面，决策层负责制定宏观区域生态环境治理的总体目标，根据总体目标制定相应的行动规划，随后将行动规划划分为具体的行动计划并确定执行计划的相应人事及职责安排。在实践中，决策层的行动一方面受到执行层的制约，主要表现为政策执行中的执行不力和执行扭曲，这主要是因为决策意图与执行力量不匹配；另一方面决策层的行动则受到参谋辅助层的影响，表现为治理理念和科学技术对决策制定的支撑程度。执行层负责具体行动方案的达成，一方面是决策层对执行层的管理和监督，执行层是决定政策效果好坏与否的关键所在，决策层往往通过管理、监督及考核等方式使得执行层能完美实现决策层的政策意图，但实践中往往忽略执行层的实际执行能力与利益诉求，政策意图难以达成；另一方面是参谋辅助层提供的技术支持对于政策执行及政策效果的关键性作用越来越强。参谋辅助层对决策层与执行层的支撑十分重要，一方面参谋辅助层自身发展离不开决策层在政策及资金方面的支持；另一方面执行层的政策执行反馈对于参谋辅助层也至关重要。三个层级的相互作用构成了整个长三角跨行政区生态环境协同治理的全过程。

（3）汾渭平原地区。

汾渭平原地区的跨行政区生态环境协同治理是区域内三省二区十二市政府相互博弈及协作的过程。在实践中，一方面各协同主体面临跨行政区生态环境问题时都能互相协调，在协商的基础上克服困难，充分利用自身资源与其他协同主体形成合力共同解决跨行政区生态问题。如陕晋豫三地省级检察院联合开展汾渭平原大气污染治理专项监督工作，通过相关法律法规来监督大气污染防治工作。而另一方面各协同主体参与协同的力度存在差异，未能在跨行政区生态环境治理问题上实现力度匹配。相对于晋、豫二省而言，陕西地区污染情况最为严重，治理过程中需要更大的力度[20]。跨行政区生态环境治理的成果收益由三省共享，但治理力度差异所带来的治理成本的差异化会使得治理收益不尽相同，治理力度较大的省市其治理行为会产生“正外部性”，协同治理的整体效果得到提升的同时治理力度较大的省市却未因此得到成本补偿，致使其治理收益减少，参与协同治理的积极性下降。

表2 三大国家生态治理重点区域协同治理过程与特征

四、跨行政区生态环境协同治理的基本模式：基于动力机制的类型学分析

京津冀等三大跨行政区生态环境协同治理的实践描绘了协同治理动力相互作用及传输的动态全过程。京津冀、长三角及汾渭平原开展跨行政区生态环境协同治理是在不同动力源所形成的动力机制的驱动下，在各具特征的承载场域的支撑下实现区域内跨行政区生态环境问题的有效治理。不同治理实践中特征相异的动力机制在治理模式的形成、演化及变迁中具有核心作用。同时，为更好地理解和把握跨行政区生态环境各种类型的治理模式，基于动力机制对三大国家生态重点区域治理模式进行类型学范式剖析成为一种科学且有效的选择。将京津冀、长三角和汾渭平原地区跨行政区生态环境协同治理模式进行比较，以其各具特征的动力机制作为治理模式的划分依据，可归纳得出三个地区不同类型特征的跨行政区生态环境协同治理模式（见图4）。

图4 三大国家生态治理重点区域跨行政区生态环境协同治理模式

基于三个地区跨行政区生态环境协同治理在动力源流及动力承载场域所表现出的典型特征，可以将京津冀等三个地区的协同治理模式分别归纳为以政治权威为特征的京津冀模式、以府际协商为特征的长三角模式和以运动治理为特征的汾渭平原模式。

（一）以政治权威为特征的京津冀模式

一般而言，权威可以界定为使组织或他人产生服从的权力。韦伯认为任何形式的组织的形成、建立、运行都建立在一定的权威基础之上，他将权威分为传统型权威、卡里斯马型权威及法理型权威。同理，跨行政区大气污染协同治理组织的组织构建、组织运行及作用也是建立在一定的权威基础之上。相关学者将我国跨行政区政府间协同治理的基本模式归纳为三种类型，其中之一便是以权威为依托的等级制纵向协同模式[21]。从京津冀地区大气污染防治的跨行政区协同治理实践来看，其跨行政区生态环境协同治理实践主要由政治权威驱动，源自中央宏观统筹下的任务分配与监督考核，将治理成效和奖赏、问责相挂钩，共同构成了京津冀地区协同治理的动力源。在动力源驱使下作用于统筹型承载场域，使得京津冀地区跨行政区生态环境问题得到有效改善。

（二）以府际协商为特征的长三角模式

对于长三角地区而言，其跨行政区生态环境协同治理实践主要由“成本-收益”驱动，主要目的是通过府际协商来减少生态环境的治理成本并扩大其所带来的治理收益。该地区在跨行政区生态环境协同治理实践中所体现的最大特征是，以跨地区部门间联席会议为载体的府际协商。其根本目的是针对跨行政区特定事项达成共识并减少分歧与消除障碍，进而使得各政府主体在利益上实现共赢[22]。这种动力源以长三角地区中心型承载场域为基础，通过决策层、执行层、参谋辅助层的共同作用，不仅实现了长三角地区环境质量的显著提高。还为长三角地区在文旅、交通、户籍制度、信用制度、政法警务、疗养养老及城市综合管理等方面的协同治理提供了可靠经验。长三角地区参谋辅助层在决策制定、决策实施及考核监督方面的技术支撑，对协同治理的整体成效及治理水平的提高发挥了重要作用。这是长三角跨行政区生态环境协同治理实践的独到之处。

（三）以运动治理为特征的汾渭平原模式

汾渭平原地区生态环境协同治理主要由等级及舆论压力驱动，主要特征体现为以任务目标为中心的“运动式”治理模式。“运动式”治理，指以自上而下、政治动员的方式来调动资源，集中各方力量和注意力来保障和完成某一项特定的政治任务，在实践中往往表现为由自上而下的命令启动政治动员，打破常规的、循规蹈矩的政治程序进而达成特定目标，这种治理模式呈间歇式运作，在长期中趋于消散，其主要特性为非常规性和非制度性[23]。在汾渭平原大气污染协同治理实践中，每当空气质量“爆表”，上级环保信号发出及民众舆论压力增大时，当地政府为了达成环保考核目标往往采取“一停到底”的处理方式，即不顾实际情况的“粗暴式”处理方式应对考核以达到临时性过关的目的，环境质量稍有好转，这种“运动式”治理模式便偃旗息鼓。从实践来看，汾渭平原地区的协同治理还呈现出一种特殊“变化”：治理过程中虽仍以“运动式”治理为主要特征，但当“运动式”治理结束后，为完成任务而临设的组织制度与机构的政治生命并没有就此完结，而是通过转正或转设的方式得以存续下来继续发挥作用。这说明汾渭平原跨行政区生态环境治理正由应急型“运动式”治理模式向短期“运动式”治理，再向长期常态化治理的混合型协同治理模式转变。虽就现阶段而言，汾渭平原地区仍以应急型“运动式”治理为主要治理方式，但汾渭平原地区在实践中所显现的变化，则会使该地区生态环境协同治理的水平及效果有望得到进一步提高。

总的来说，对于京津冀地区而言，在以政治权威为特征的治理体制实践中取得了不俗的效果的同时，更要关注到其所带来的弊端，即治理灵活性的缺失与“唯上媚权”现象的出现；对于长三角地区而言，在以府际协商为中心的治理模式下更要提高治理的准确程度以实现环境问题的精准治理；对于以“运动式”治理为特征的汾渭平原地区而言，则是要用常规治理的制度化方式去弥补“运动式”治理显现的弊端。

五、跨行政区生态环境协同治理的实践情境分析

上文对京津冀等三大生态治理重点区域的跨行政区生态环境协同治理模式进行了分析和归纳总结。从跨行政区生态环境协同治理的实践来看，三个地区协同治理水平存在差异，因而可根据协同治理发展水平将其划分为初始阶段、发展阶段和成熟阶段三种不同的阶段性实践情境，并从治理目标、治理条件、治理主体及治理效果等方面对不同情境下治理模式的选择进行分析。

（一）协同治理初始阶段的实践情境及治理模式选择

协同治理的前期阶段，治理条件、治理目标及治理主体尚未成熟。从治理目标来看，这一阶段的协同治理是以处理某一跨行政区问题而进行的单次协同，跨行政区问题得到解决后地区间协同治理便会戛然而止。从治理条件来看，处于早期协同治理阶段的地区，较少开展跨区域性质的政府主体间协作，主要在外力驱动下开展跨行政区生态环境协同治理工作，缺乏主体间协作的治理土壤及协作经验。同时，传统地方本位的属地主义使得区域内各政府主体面对跨行政区性生态环境治理时往往只谋求本地区利益的最大化，致使区域各主体的共同利益受到损害，出现“自扫门前雪”的现象。从治理主体来看，早期阶段的跨行政区协同治理的参与主体较为单一，除政府组织外较少有其他主体参与跨行政区协同治理。

处于协同治理初始阶段实践情境下的区域多选择的是以汾渭平原地区为代表的“运动式”协同治理模式。从治理效果来看，治理效果呈反复状态。其优点在于相较于属地治理模式，该模式能临时性解决所面临的跨行政区环境问题；其局限性在于无法预防同一环境问题的再次发生，也未能建立起常态化的治理机制。

（二）协同治理发展阶段的实践情境及治理模式选择

随着跨行政区协同治理实践的不断推进及协同经验的不断积累，跨行政区协同治理便会进入发展阶段。从治理目标来看，这一治理阶段的治理目标不再是单次某一跨行政区生态环境问题的有效解决，还包括结果反馈与评价、相关问题预防处置等方面的多次治理，以特定跨行政区生态环境问题的全面解决为协同目标。从治理条件来看，协同治理工作进展到这一阶段的地区，已积累了一定的协同经验并产生相应的治理土壤，协同治理工作开展较为顺利，协同治理工作仍主要为外力所驱动开展。区域内各主体的协同行为虽仍受传统政治及文化因素影响，但在面临跨行政区生态环境问题时会在其基本利益不受损害的前提下各自让步，尽可能实现地区利益的最大化。从治理主体来看，中期阶段的跨行政区协同治理参与主体不仅包括政府组织，还包括向政府组织提供参谋辅助职能的保障机构，保障机构的参与使这一阶段的跨行政区协同治理成效大大提高。

处于协同治理发展阶段实践情境下的地区多选择的跨行政区协同治理模式，是以京津冀地区为代表的等级权威型协同治理模式。这种模式适用于已开展过数次区域内各参与主体间协同实践、具备一定协同治理基础的地区。从治理效果来看，其治理效果难以稳定。优点是能对所面临的跨行政区生态环境问题进行全面治理，有效避免问题的再次发生；局限性在于这一阶段的协同治理仍带有应急型“运动式”治理色彩。

（三）协同治理成熟阶段的实践情境及治理模式选择

这一阶段，区域内各协同主体开展的跨行政区生态环境协同治理的条件与目标日趋成熟，治理主体趋于多元化。从治理目标来看，后期阶段的跨行政区协同治理不再针对特定的跨行政区生态环境问题，区域内与跨行政区生态环境问题相关的所有事项都被纳入跨行政区协同治理的内容，如跨行政区环境联合执法等，是以所有跨行政区生态环境相关事项的全面解决为协同目标的复式治理。从治理条件来看，处于这一阶段的地区已开展过多次数、多类型的跨行政区协同治理工作，具备深厚的协同治理实践经验及治理土壤，协同治理工作多为各协同主体的内在动力所驱动。在处理跨行政区生态环境问题时以区域整体利益为原则，通过对等协商的方式来实现整体利益最大化。从治理主体来看，该阶段的跨行政区协同治理的参与主体呈现多元化趋势，社会公共组织、社会公众及新闻媒体都参与跨行政区协同治理工作，呈现以多主体、多层次和多类型为特征的治理模式。

处于协同治理成熟阶段实践情境下的地区多选择的跨行政区协同治理模式，是以长三角地区为代表的府际协商治理模式。这种模式适用于多次开展针对区域内跨行政区生态环境协同治理行动的地区，所开展的协同治理领域广泛、类型丰富，拥有深厚的协同治理实践与经验基础。从治理效果来看，能较为稳定且有效地解决治理问题。优点在于能将区域内所有跨行政区生态环境事项都置于协同治理实践中，通过协作的方式实现区域内各参与主体的协商共赢，从而实现区域内利益最大化；局限性在于该阶段的协同治理模式对协同基础要求较高，要求地区内各参与主体在思维上、行动上对协同治理有着深刻的认识与深厚的实践经验。

可以看出，在不同的阶段性实践情境下，协同治理实践呈现出初始阶段到发展阶段，再到成熟阶段的逐步发展过程，不同的治理发展阶段适用于不同的治理模式：初始阶段适用“运动式”治理模式，发展阶段适用于等级权威治理模式，成熟阶段适用于府际协商治理模式。

表3 不同类型跨行政区生态环境协同治理模式及实践情境

此外，需要注意的是，在跨行政区生态环境治理实践中，在遇到突发环境问题仅靠区域各主体自行协同而无法治理的紧急特殊情境下，往往会由中央政府牵头组成环境问题应急处置小组，宏观统筹区域内各参与主体采取“统筹权威+运动式”相结合的跨行政区生态环境协同治理模式来处理突发环境问题。是否采用这种治理模式的核心问题在于治理主体所面临的环境状况是否满足触发这种模式的前提条件：一是所面临的环境状况较为紧急，是区域内各协同参与主体通过区域内协同的方式所无法解决的；二是所面临的环境状况超出了区域协同的治理边界、行政边界及能力上限，需由上级政府进行统筹。与“运动式”治理模式相同，该模式往往是一次性的，当所面临的环境状况得到妥善处理后，便会回归到常规治理模式。

六、结论与讨论

跨行政区生态环境协同治理的动力机制是实现协同治理过程、有效解决跨行政区生态环境问题的必要支撑和重要基础，是不同实践情境下选择不同治理模式的前提条件，也是治理模式形成、演化及变迁的关键所在。研究发现，基于不同承载场域所产生的相异的动力机制是跨行政区生态环境协同治理模式的演化基础，以各具特征的动力机制为依据划分的协同治理模式，其治理效果取决于所选用的治理模式与实践情境的契合程度。这就使得准确识别、建构合适的协同治理模式，并于不同的实践情境下进行情境契合模式的选择成为实现跨行政区生态环境问题有效治理的关键所在，公共能量场理论与“动力-结构-过程”模型的结合为我们剖析这一关键问题提供了有益的思路。

首先，基于公共能量场理论，本文从宏观层面、整体性视角勾勒出支撑跨行政区生态环境协同治理实践的承载场域，并基于“PSR”模型与“结构-过程”模型建构了用于从微观层面、操作层视角分析跨行政区生态环境协同治理实践的“动力-结构-过程”模型。将二者结合提出跨行政区环境协同治理的动力机制分析框架，并据此从动力源流、承载场域及协同过程三个维度出发，通过多案例研究方法对京津冀等三大生态治理重点区域生态治理实践进行比较研究，归纳得出具有不同特征的三种治理模式，即“等级权威”治理模式、“府际协商”治理模式及“运动式”治理模式，并对三种治理模式在不同实践情境之下的治理目标、治理条件及治理效果进行分析。这对其他地区开展协同治理具有一定的指导与借鉴意义。

其次，根据协同治理水平将协同治理的实践情境划分为初始阶段、发展阶段及成熟阶段三种实践情境。在初始阶段适用“运动式”治理模式，在发展阶段适用“等级权威”治理模式，在成熟阶段适用“府际协商”治理模式。对特殊情境下适用“统筹权威+运动式”相结合的治理模式作了补充说明。不同实践情境下跨行政区生态环境协同治理模式的适用前提、局限性及治理效果各不相同。

最后，需要明确的是，跨行政区生态环境协同治理从根本上来说，不仅是操作层次的政府间互动行为，本质上还是囊括政治经济利益与成本分担、制度建设、政府间关系和地方保护主义等方面的治理全过程。对我国而言，跨行政区生态环境协同治理实践仍处于探索之中，治理过程中所面临的现实困境，根本上是由于治理模式的选择与实践情境的需求之间的偏差所造成的。协同治理动力的持续生成与利益分配机制的完善是协调协同各方利益、确保协同治理过程有序运行的根本保障；协同治理组织建设是完善承载场域、提升治理效能的必要手段；协同文化的形成是克服各协同主体的主观差异、达成治理共识，进而持续提升协同治理水平的重要条件。因此，必须从治理动力、利益分配、组织建设、协同文化等层面完善跨行政区生态环境协同治理实践，基于不同的实践情境，因地制宜选择最适用和最有效的协同治理模式与治理工具。