内蒙古翁牛特旗生态建设项目绩效实证研究——兼论蒙古族聚居区生态建设评价体系的构建

◇聂 莹 樊胜岳 钟 瑶

民族地区生态环境保护的问题一直是研究的热点之一，特别是针对修复、改善民族地区生态环境的生态建设项目的绩效问题，研究视角已从初期只关注结果绩效，逐渐转变为关注过程与结果相结合的整体绩效。同时，民族生态文化、伦理等被用于理解和解释少数民族生态建设项目的特殊性。生态建设项目多在生态脆弱的地区实施，这些地区居住着不同的少数民族，各个民族的历史和文化有很大的差异性，对生态环境的认知与生态项目的建设理念亦不同于传统的农业文化区。本文主要是以游牧文化区之一的蒙古族聚居地为研究范围，分析其生态建设项目的特殊性，评价现有生态建设项目绩效，以更好地改善民族地区生态环境。

目前学术界对于生态建设评价体系构建的研究主要集中在传统的农耕文化区[1-6]，而对于游牧文化区的研究虽有，但较少，仅见赵成章等学者的相关研究[7]，再就是针对沙漠化主题就沙漠化地区的生态建设研究初见规模[8-9]。在生态建设绩效评价方面，至今还多关注于政策[1,10-12]和管理[8-9,13]层面，评价方法方面多是将生态服务价值作为基础，从经济、社会、生态三个维度形成评价体系进行评价[14-22]，可对该项目执行后的结果是否达到预期的计划目的有一个清晰简明的结果判断，但它忽视农户等其他行为主体的主体作用，忽视其与政府的互动、博弈的不足之处也不容忽视。还有两种评价方法，一种即引入科斯的交易成本理论，将交易成本分为事前、事中、事后成本，分别计算生态建设项目中内生和外生交易成本，根据成本结构的概念对不同的生态建设项目进行评价。[8]这种方法可体现出农户在政策执行中的参与性与利益表达，但其中存在无法计算政府寻租行为、不能较好结合运行过程与生态结果等问题。可见，作为公共项目的一种，生态建设项目需要一种涵盖项目过程和结果、兼顾主观性价值与客观性效率的评价方法。综合近年来政府绩效管理研究分析的主要内容和问题，基于公共价值理论对政府进行绩效评估被认定为政府绩效评估的一种新趋势。[23-26]生态建设项目是政府主导实施的,项目绩效也是政府绩效的一部分,由此,樊胜岳教授所带领研究团队基于公共价值构建了生态建设项目绩效评价体系。[9,13]该评价体系将公共价值与绩效评价相结合，分别设置过程和结果指标对生态建设项目进行评价，恰是满足了上述评价的要求，也正是另外一种评价方法——基于公共价值的绩效评价方法。相关研究者也都选取了具体的生态建设项目进行了验证分析，证明了其可行性。[27]

近年来少数民族地区加强生态建设，已经逐渐为学术界所重视，但研究多集中在民族地区生态伦理等方面[28-33]，而针对民族地区生态建设绩效评价体系的构建研究，则因区域环境的特殊性、人文环境的差异性，以及在构建过程中具有相当的复杂性故未能如同内地那样形成成熟的研究成果，尚须因地区、因民族成分之不同而形成针对不同专门区域的评价体系。

我国游牧文化区中的蒙古族主要分布在内蒙古、新疆、青海、甘肃、四川等地。本文以内蒙古自治区翁牛特旗的四项生态建设项目为研究对象，探讨蒙古族聚居地在其生态伦理的影响下生态建设项目的绩效情况。在田野调查的基础上，研究组成员在蒙古族聚居地之一——翁牛特旗（以下简称翁旗）与当地的居民共同生活的过程中，进一步了解收集了其民族生态文化、伦理以及生态建设项目实施的真实情况。同时，研究组与当地四个政府单位以及一个嘎查分别组织了五次座谈会，采集到对政府官员、村民开展单独访谈的资料与问卷综合整理而形成的系统资料。

一、翁牛特旗蒙古族聚居区生态现状与生态建设规划目标、规模与内容

翁牛特旗位于内蒙古赤峰市中部，是蒙古族聚居地之一。该旗干旱少雨多风，水土流失严重，沙化面积逐年扩大。该旗沙化土地面积727.4万亩，占全旗总土地面积的40.8%，共有9个苏木乡镇、5个国营农牧场地处风沙区内，沙区人口约14万人。如此严重的沙化造成该旗土壤贫瘠，植被时空分布不均，生态严重失衡，制约着该旗农牧业生产和社会经济的发展。

鉴于翁牛特旗自然地理特点，资源分布、生态环境现状和经营管理条件，自1951年被划定在“东北、西满”防护林工程范围内，该旗前后共实施了防护林网、“三北”工程、防止沙漠化试验区、响水防沙治沙工程、京津风沙源治理工程、中德合作造林工程、退耕还林工程、乌丹地区南北山造林、重点公益林等十几个生态建设工程与项目，涉及到林业、草原和水利三个生态要素，较为全面，目标是使疏林地、灌木林地和荒山荒地得到封育，使农田草牧场得到庇护，提高全旗各流域防洪御洪能力，有效遏制和治理水土流失和土地沙化，改善生态环境，维持生态平衡。根据该旗的实际调研情况，本文选取典型生态建设项目进行绩效评价，具体项目情况见表1。

表1 翁牛特旗实施生态建设项目基本情况

二、蒙古族聚居地区生态建设项目实施的差异性

少数民族地区独特的生态伦理文化传统影响着当地公众的生态行为，经过长期的适应与改造，他们与大自然已经形成了一种和谐的相处关系，保护了当地的生态功能，维持了生态平衡。[28-29]分析民族的生态伦理，明晰该民族所生活的地理环境的不同的承载力与承载方式，考虑该地区生态建设项目的特殊性，因地制宜，修正指标，客观评价，才能对该地区的生态治理有促进作用。

（一）蒙古族生态伦理对生态环境保护和建设的影响

蒙古族传统文化是北方游牧文化的集大成者，生产、生活、宗教信仰等方面都反映着其生态伦理。[30-34]蒙古族与草原以及牲畜密不可分，息息相关。蒙古族人在意识里对自然既感恩又畏惧。由于“畏惧”，他们保护草原，不滥杀牲畜与野生动物，珍惜水源；由于“感恩”，他们热爱、尊敬大自然，约束调整自己的行为，在草原这片土地上充当协调者与管理者，通过法律、民规乡俗来保护草原，维护生态的平衡；由于“感恩”，他们提倡节俭、约束欲望，减少浪费，减少浪费，合理地向大自然索取，对生态环境进行保护与建设，保证生态环境系统的完整，与自然资源环境协调发展。

蒙古族的生态伦理观念在他们所生活的生态环境下具有较强的实用性与合理性，为生态保护、治理、建设提供了一个处理人类认识和自然关系的新视角，同时也为完善既有生态建设项目提供了新的切入点。鉴于蒙古族生态伦理对族人生态行为潜移默化的影响及对生态保护和建设的意义，对蒙古族聚居地区生态建设项目特殊性的分析是保证该地区生态建设项目绩效评价结果客观性、可信性的基础。

（二）蒙古族聚居地区生态建设项目的特殊性

需要注意的是，因生态伦理的存在，民族地区生态建设具有特殊性，运用公共价值绩效评价体系评价时不能“一刀切”，要结合其本身的特殊性来调整。

蒙古族聚居地区的生态建设是在特殊的环境下展开的，特殊性体现在以下几方面：①特殊的经济基础与自然环境。我国蒙古族聚居地区多位于中西部的干旱与半干旱地区，因历史原因生产力水平较低，经济基础较差，同时自然环境较差，生态环境更为脆弱。②特殊的政治环境，蒙古族聚居地区多处于我国边境地区，生态建设必须在注重民族团结的基础上寻找合适的治理建设方案。③特殊的伦理背景。多年来传承的民族伦理已固化在族民的生产生活中，对生态环境的保护和建设影响巨大。如此，蒙古族聚居地区生态建设项目除了改善环境，还担负着减少贫困人口、增加经济收入、提高生活质量、实现区域协调发展、实现多民族社会公平公正、增进民族团结、促进社会稳定和谐等多项重任，意义重大。

（三）蒙古族聚居地区的生态建设项目评价的特殊性

鉴于蒙古族聚居地区生态建设的特殊性，其绩效评价也有如下三个特殊性：①该地区的生态建设项目的组织者是民族区域自治地方政府，具有特殊的性质，会对绩效评价的内容、标准、指标设计等方面产生影响。[12]例如在绩效内容方面，民族区域自治地方政府在实施生态建设时更加注重民族矛盾的调和及生态建设的边疆意义。②改革开放以来，民族地区经济得以发展，但与东中部地区的差距不容忽视，在对该地区生态建设项目进行评价时应更注重项目实施对当地民众生产生活、经济收入的影响。例如“三北”防护林政策不仅改善了环境，还使当地农牧民有了林木收入，提高了其家庭收入，绩效自然较高。③蒙古族聚居地区特殊的生态伦理会影响当地农牧民的生态建设行为，如不顾其伦理传承的特殊性，强行改变其生产生活方式，必定会造成负面影响，绩效评价自然不好。例如禁牧项目改变了当地农牧民的生产生活习惯，若在政策评价时不关注农牧民的意见，对绩效评价结果的分析就无法客观全面。

鉴于蒙古族聚居地区生态建设项目评价具有上述特殊性，要求在将现有生态建设项目公共价值绩效评价体系①参照樊胜岳研究团队构建的生态建设项目公共价值评价体系。应用到民族地区生态建设项目的评价时，一定要进行实地调研，不仅要了解政策实施情况，还要了解该地区的地理特征、民族分布、人口、伦理习惯等情况，根据实际情况适时地调整评价体系指标。此外，在确定指标的权重值时，应该选择具有民族地区经验、了解当地伦理习惯的专家、政府工作人员和农户进行打分，平衡政府与农户评价意见的权重，做到真正了解当地农牧民的意见，将其传承的生态伦理现代化，让其更积极地投入到生态保护与建设中。这样不仅会提高绩效，而且还会减少项目管理的摩擦，避免民族矛盾。只有根据民族地区的特殊性所调整、确定的生态建设项目评价体系指标与权重才可以客观准确地评价该地区生态建设的好坏。

三、基于翁旗生态建设项目评价数据看绩效体系的内部差异性分析

目前，内蒙古翁牛特旗的生态建设以林业、草原和水利三个主干方向为核心开展了若干建设项目。本文从三个主干方向结合国际援助层面选取四项典型生态建设项目数据，结合蒙古族聚居地区生态建设项目的特殊性，在现有生态建设项目公共价值绩效评价体系基础上构建翁牛特旗生态建设绩效评价体系与标准。

（一）从现有公共价值绩效评价体系看翁旗生态建设绩效评价体系

在现有生态建设项目公共价值绩效评价体系的基础上，[9,13]结合上文分析的蒙古族聚居地区生态建设项目的特殊性，分析其公共价值内涵，调整其评价指标，请具有民族地区经验、了解当地伦理习惯的专家、政府工作人员和农户进行打分，确定各项指标权重。由此调整后的蒙古族聚居地区公共价值框架下的生态建设项目绩效评价的新体系及各指标权重见表2。

表2 蒙古族聚居地区生态建设项目公共价值绩效评价指标体系

（二）基于政府来源的翁旗四项生态建设项目数据平均值

实地调研与生态建设项目相关的林业局（含森林公安）、农业局、水利局、统计局、财政局等七家政府单位，共完成40份政府调查问卷，其中有效问卷39份。将其中的数据按前文所述标准赋值，分别输入Excel软件计算求出其平均值，见表3，将其作为各因子的评定值。

表3 在政府机关调查获得的指标数据均值

（三）基于民间采集所获的生态建设数据平均值

农户方面，走访调查了124户农户，①共获得105分有效农户问卷。同上文所述，获得表4。

表4 在农户调查获得的指标数据平均值

（四）翁旗四项生态建设项目绩效评价结果

将整合计算出的实地调研所获得的各项指标平均值，运用层次分析法进行计算，分别获得各项生态建设项目公共价值绩效评价结果。同时，结合实地调研中获取数据的特征，笔者将其统一量化处理，使其都在0.0000到1.0000之间，以便计算比较。其中，最小值为0.0000，表示最差，越接近0.0000表示越差，反之表示越好，最大值为1.0000，表示最好。另外，为避免评价结果出现趋中性，笔者选择将其划分为五级，分别赋予对应数值；数值越大，表示该指标数据越好。由此，四项生态建设项目绩效评价结果按照等级划分标准来评价其好坏程度，统计情况见表5。

表5 四项生态建设项目绩效评价等级划分

四、翁旗四项目两阶段、五维度、两角度绩效评价结果比较

计算得出各生态建设项目的绩效结果及高低排序，对其绩效的好坏有了直接性的判断，下面分别将不同生态建设项目的评价结果进行比较性分析。

（一）各生态建设项目的过程阶段绩效与结果阶段绩效的比较分析

表6 中的统计数据是将第二、三层次的各项指标绩效去除其本身所占权重值后的结果，以便分析。

表6 四项生态建设项目内部结构统计

从表6中可看出，四项生态建设项目的生态政策过程阶段绩效值都小于生态政策结果阶段绩效值。如按照根据生态建设项目的效果来直接评价项目绩效高低的常用方法，依照上文绩效等级划分，除禁牧舍饲项目外的三项项目实施得都很好，都可划分到第5等级中，同时禁牧舍饲也划分到实施一般等级的生态建设项目中。这与公共价值管理范式注重过程部分的价值追求有出入。在实践中，对生态建设项目的绩效评价忽视了项目的过程绩效部分，多依据效果（结果绩效）来衡量评定该项目的好坏，这也是一个项目结果虽显示较好，但公众的认可度与接纳程度并不高的原因。基于公共价值理论对生态建设项目的绩效进行评价，为了使生态建设项目的公共价值体系都能够实现，提高其公共价值绩效，更应该注重生态建设项目实施过程中的诸多因素，这样得出的评价结果可信度才较高，可接受性也较高，对下一步政策的完善才有实质性的意义。

（二）各生态建设项目五维度绩效值的比较分析

根据上表6，将第三层次指标的绩效实际数值提取，绘成图1。

从图1可发现，公平价值维度下各政策实际获取的数据之间差别很大。中德财政合作造林项目的公平价值绩效实际值最高，达到0.8167，其他三项与之相差较大，特别是小流域治理项目在这一维度的绩效实际值是0.0000，这是因为公平价值维度下的指标主要体现在是否有生态补偿费用，以及生态补偿与其因政策所造成的损失的比率两个具体指标上，后者所实施的财政预算中并没有单列建设的生态补偿费用，导致其此项绩效实际值为0.0000。

图1 四项生态建设项目过程与效果绩效实际值对比图

民主价值维度下，禁牧舍饲项目的该项绩效实际值是四个项目中最低的，这与该项目是民众抵触情绪最强的一个生态项目有直接关系。该项目在规划、实施以及后期维护等整个项目过程中，政府的行政强制性表现都很强，民主性较低；同时，该项目的措施直接影响了农户的日常生产方式并对其收入产生影响，如此该维度的实际得分自然较低。

效率价值维度下，小流域治理项目的该项得分最低，这与下一层级指标中生态补偿是否按时发放的指标设定有着密切关系。该项目资金直接使用在项目建设上，没有给农户发放生态补偿费用，故该项指标得分值为0.0000。另外，我国政府的政策项目是“自上而下”的贯彻实施，政府追求效率，故效率价值维度下项目得分都较高。

在可持续价值维度下，禁牧舍饲项目中因关涉蒙古族农户生态伦理等农户的切身利益较大，同时草原面积广大，禁牧大队的人员配备较少，农户“钻空子”行为频发，该项目的可持续性较差，绩效得分自然很低。而其他三项项目实践中，政府都采取了配备专业的护林员来维护生态建设项目成果的措施，并配以专门的资金，增强了其成果的可持续性。

经济性价值维度之下，禁牧舍饲项目的得分较低，这与违背该地区农牧户正常的放牧生产方式具有密切关系，政府设置禁牧期与禁牧区域，农牧民的生产对象——牛羊减少，生长缓慢，出栏量减少，致使收入减少，该指标得分自然较低。另外，中德财政合作造林项目的政府投入率最高且项目的单位平均面积的经济产出值最高且维护较好，经济产出呈上升趋势；同时由于其在项目政策设计之初已把各项费用支出规划到预算中，减少了浪费的可能性，使该项目该维度得分值最高。

（三）两角度评价的比较分析——农户和政府

生态建设项目公共价值评价体系构建之初，笔者即已注意到生态建设项目中的利益相关者主要分为政府和农户两个维度，这两个维度的主体因其利益与项目的相关性不同，对项目的认可程度和追求目标不同，可能会导致评价结果出入较大。构建两个维度的评价指标可以使项目是否关注农户的感受得以显示，会使结果更加客观合理。

将过程中农户评价指标绩效总值和政府评价指标绩效总值除去其本身在该层次所占的权重值后，得到农户评价实际绩效值与政府评价实际绩效值，统计后见图2。

图2 四项生态建设项目政府与农户绩效实际值对比图

如图2所示，四项生态建设项目的最后一类政府评价实际绩效值中中德项目得分最低，小流域项目得分最高，四个项目得分排序与这四个项目的前三类绩效值得分排序差别较大。

从项目过程层面分析，农户评价得分高的生态项目被政府评价的结果却相对较低，反映出政府生态项目绩效评价时忽视了项目建设的过程部分，同时对农户反应也并不关注。对于多数生态建设项目，政府处于主导地位，而其工作人员（公务员）更多地是考虑政策项目的政绩，由此项目的实施是否能有效地使生态环境得到改善、效果是否明显才是其关注的焦点，往往会忽视农户对该项目是否有抵触情绪等农户反应方面的问题。最明显的例子是禁牧舍饲项目，该项目的禁牧措施违背了蒙古族多年的生态伦理习惯，致使农牧民本身利益受损，但是从政府角度看该措施对草原生态恢复却是最直接、最便捷的治理方式。

具体分析每一项生态建设项目的农户评价实际绩效值与政府评价实际绩效值，发现前者都小于后者。结果之所以如此一致，说明政府的绩效评价有“自以为是”的可能。政府对项目的绩效评价多由公务员主持进行，项目本身与其自身利益相关性较低，其评价标准也随之宽松；但对于农户则不同，生态建设项目与农户的利益息息相关，农户对其要求自然提高，评价的标准亦随之苛刻，导致农户的评价值普遍低于政府的评价值。

五、蒙古族聚居区生态建设评价体系的变化与重构

国内生态建设项目主要分布在农耕文化区与民族游牧文化区，我国国土辽阔，地理单元的差异较为明显，不同文明区生态环境承载能力、恢复能力、生态伦理都不尽相同，一套指标并不能“一刀切”地评价全国范围内的生态建设项目。

由此，上文在现有生态建设项目公共价值绩效评价体系的基础上，根据蒙古族聚居地区生态建设的特殊性，调整确认了指标与权重，对蒙古族聚居区生态建设评价体系再构建（见表2），并以翁牛特旗四个生态项目进行实证检验。该结果无论是政府还是民间的认可度都较高。实证结果表明，针对蒙古族聚居区生态建设评价体系的再构建具有一定的科学性、适时性与合理性。基于蒙古族生态伦理以及生态建设特殊性分析的再构建体系与原体系变化汇总见表7。

表7 蒙古族聚居区生态建设评价再构建体系变化汇总

同时，通过对项目执行过程的分析，发现了如下几个问题：①农户民主性不受重视。生态建设项目中当地农牧民的民主权利在政府管理者面前是“弱势”，其主体性的地位往往不被重视，导致项目执行有偏差。②生态建设项目的可持续性有待提高。退耕还林以及中德财政合作造林项目中，农户复耕收益远远大于林木收益，农户对造林成果维护与保护的积极性并不高；农牧民对禁牧舍饲的抵触、有限的管护督促措施都给项目的可持续价值的实现带来挑战。③项目的投入与产出难以准确衡量。生态建设项目专门生产“公共物品”，投入巨大，可定量化的经济性收益大多是造林后林木的收益以及草原治理所种植的经济作物，微乎其微，致使项目生态效益目标的实现率不易量化，投入与产出难以准确衡量，导致利益相关者对投入是否产生真正的效益这一问题予以忽视。④机会主义行为频发。蒙古族聚居地生态项目建设区域内机会主义行为的频发与某些项目违背其生态伦理有关，管理者需要进一步了解当地农户的真实需求及真实生产生活情况，针对性地制定可行的解决方案。

以上这些问题都应予以重视，实时了解项目实施地区自然、人文、伦理习惯等情况，通过针对性生态建设评价体系再构建以及实践验证，及时调整项目，从而实现民族聚居地生态环境的改善。