制度与出路：专门矫治教育制度困境与重构

吴静

摘 要：针对因年龄问题不承担刑事责任的触刑未成年人，发挥着对该群体惩处和挽回重要功能的收容教养制度刚被专门矫治教育制度所替代。专门矫治教育制度仍存在法律规定不健全、适用对象及适用条件不明确、程序缺乏科学性、执行机构混乱和矫治教育方式单一等问题，引发学界关于其法律定性、存在必要等问题的探讨和争议，其实际执行效果与实际需要不相适应，收效甚微。新时代应围绕专门矫治教育完善立法与配套法律法规，明确适用对象的年龄范围、适用条件，重构司法程序，对执行机构和矫治教育体系等方面加以重构和规范，使该制度发挥出应有的作用，进一步促进我国少年刑事司法制度的发展。

关键词：专门矫治教育;理论基础;研究价值;适用困境;重构探索

[中图分类号] D914 [文章编号] 1673-0186（2021）008-091-013

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.008.008

一、问题的提出及文献综述

近年来，未成年人犯罪问题已成为世界各国必须面对的一大难题。我国未成年人犯罪数量呈上升趋势，其中部分案件手段残忍、影响恶劣。社会公众对未成年人犯罪问题的关注程度也日趋上升，对触刑未成年人的惩处和挽回亦再成为社会热点、焦点。

（一）问题的提出

根据我国2020年12月26日第十一次修正通过、2021年3月1日起施行的《刑法》规定，不满12周岁的未成年人实施犯罪行为，不承担刑事责任;已满12周岁不满14周岁的未成年人实施除故意杀人、故意伤害行为致人死亡或以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾等以外的犯罪行为，也不承担刑事责任;已满14周岁不满16周岁的未成年人实施除故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、抢劫、强奸、放火、爆炸、投放危险物质、贩卖毒品等八类严重罪行以外的犯罪行为，仍不承担刑事责任。对于上述人群，如果一放了之，无专人看管，势必造成他们在人生歧途上越走越远，对他们的成长极为不利，同时会给社会造成重大安全隐患。1956年，最高人民法院、最高人民检察院和多部门联合发布通知，将“因不满18周岁不承担刑事责任或刑期已满但不满18 周岁，且无家可归、无监护人管制的13岁以上的罪错少年”限定为收容教养对象，这是我国最早的关于收容教养的规定。收容教养制度的应运而生，弥补了刑罚和放任之间的空白地带。1979年《刑法》和1999年《预防未成年人犯罪法》均吸纳了该制度，成为主要针对触犯刑法、实施了犯罪行为，但因未达刑事责任年龄而不受刑事处罚的未满16周岁的未成年人进行强制性集中收容、教育、管理的一项特有的制度，时代特色鲜明，并且功能也由救济向教育改造转变。收容教养制度对触刑未成年人的教育、矫治、挽救和预防犯罪方面发挥着重要作用。但该制度更新止于20世纪90年代，规定十分笼统与老旧，与现行司法实践运用的衔接明显不畅，其本身存在的不足和缺陷日益凸显，饱受争议。最新修正的于2021年3月1日起施行的《刑法》和最新修订的于2021年6月1日起新施行的《预防未成年人犯罪法》中，收容教养的概念均已被专门矫治教育所替代。在全面推进依法治国、全面深化司法体制改革的今天，专门矫治教育的发展、重构和完善是当前少年司法改革的一项重要组成部分 ，如何充分发挥专门矫治教育应有的作用，值得思考和研究，亟须对其性质、存在的问题进行全面的审视、挖掘和分析，寻找切实可行的重构思路和解决对策，对司法实践提供价值参考，以推动我国少年刑事司法制度的发展。

（二）文献综述

因新修正的《刑法》和《预防未成年人犯罪法》刚施行不久，两部法律中替代收容教养的专门矫治教育，在现有文献中数量极少。收容教养作为专门矫治教育的前身，有必要对其进行全方位的了解和掌握。在知网上搜索“收容教养制度”，大约有200余篇文献。20 世纪 90年代初期的许多研究均围绕其展开。陈泽宪认为其是剥夺未成年人人身自由的行政处罚措施[1]。赖修桂、黄晓明认为是一种特殊的保安處分措施[2]。唐稷尧认为是一种针对触法未成年人兼具保护处分与保安处分双重性质的处遇措施[3]。关于该制度的问题和发展困境，李晓瑜认为存在适用对象不明确、收容期限不合理、收教场所不确定 、程序设计欠科学、执行方式单一等问题[4]。雷杰从实体、程序、执行三个方面挖掘问题[5]。王顺安、陈君珂认为在立法、法律性质争议、适用、执行方面均存在不同程度的问题[6]。关于该制度重构的基本原则，吴燕、顾琤琮、黄冬生等认为，应坚持未成年人最佳利益原则、双向保护原则、司法化原则、必要性原则、教育改善原则等[7]。关于该制度缺陷的主要解决路径，廖斌、何显兵建议设置收容教养的司法审查程序，发展多样化的收容教养执行方式[8]。温雅璐主要推崇对专门学校进行司法化改造[9]。关于如何加强立法来规范该制度，贾洛川主张制定《违法犯罪行为矫治法》，将未成年人违法犯罪行为教育矫治设为专章加以具体化、明确化、规范化[10]。陈泽宪主张制定《收容教养法》，系统、全面地将收容教养涵盖的所有问题汇聚成单行法[11]。姚建龙主张制定《少年法》，主要将收容教养作为矫正具有严重不良行为少年的主要方式[12]。关于该制度的适用程序如何进行司法化改造，胡云腾提出参照刑事诉讼程序，由公安机关作出调查意见、检察机关进行审查、人民法院作出适用决定[13]。路琦、王贞会建议成立预防未成年人犯罪专门机构，如“少年发展指导中心”，由该机构通过听证等方式作出决定[14]。陈伟、袁红玲提出借鉴精神病人强制医疗程序，由公安机关调查案件、人民法院直接决定是否适用[15]。现有的研究成果对专门矫治教育关注极少，提出的解决现有困境的路径较为宏观，针对性和可操作性还不够强。

二、专门矫治教育制度的理论基础及研究价值

每一项制度的诞生和发展，都蕴含其相应的、内在的理论基础，以证明其存在的合理性和正当性，专门矫治教育制度也具有深厚的理论支撑。近年来，其在发挥重要作用的同时，也饱受诟病，涉及的诸多问题一直存在争议、尚无定论，具有一定的研究价值。

（一）理论基础

1.国家亲权理论

国家亲权，来自拉丁语，字面含义是“国家家长”，意指国家居于无法律能力者（如精神病患者或未成年人）的君主和监护人地位。当国家这一家长保护未成年人权益时，有权决定未成年人的监护权[16]。国家亲权脱胎于父母亲权，其内涵包括三个方面：首先，父母虽然是一家之主，但国家是一国之君，在地位上居于未成年人的最高监护人和最终监护人，保护臣民是它应有的责任和义务;其次，特别是缺乏管教和寄托的少年儿童，当未成年人的监护人缺乏监护能力时，国家可以超越监护人的亲权进行救济和干预，并且这种权力和责任有着高于家长监护的地位;最后，国家在充任未成年人的“父母”时，应把孩子的福利放到本位，遵循未成年人最大利益原则。国家，就相当于少年的双亲，有责任和义务为那些缺乏父母适当照管与监护的未成年人谋取福利，对他们的生活施予帮扶。国家亲权理论特别注重国家对未成年人的积极保护责任，是英美法系国家少年司法制度的理论根基，为英国普通法继承和发扬，具有深远和广泛的影响力，其与我国少年司法政策存在一定的共通之处，为我国少年司法改革提供经验与借鉴，成为我国对触刑未成年人进行专门矫治教育的重要理论支撑。

2.保安处分和保护处分理论

保安处分理论最早于18世纪末，被普鲁士刑法的创建者EF.克莱因提出，随后日益为许多国家接受并实践。保安处分是针对具有社会危险性的行为人，对其进行治疗、改善的国家处分。它的根本出发点是基于社会防卫，其超越刑罚，更在于补充刑罚，预防功能是保安处分的主要功能。单一强调保安处分预防犯罪危险、进行社会防卫是远远不够的。保护处分脱胎于保安处分，是少年犯罪处遇中并非补充刑罚性质，而系替代刑罚性质的措施，它的显著特征是超越保安处分，也超越刑罚，被称为“犯罪后的第三种法律后果”。这个刑法进化史的革命，是现代刑法发展进程中值得关注的趋势，诸多国家少年刑法均有不同程度的实现。即使未成年人实施了严重危害社会的行为，他们作为特殊群体，仍然需要特殊的保护，凸显刑法的教育保护功能，是现代少年刑法的最高价值目标，在传统刑法以外实施以保护主义为价值诉求的保护处分措施来代替刑罚，是现代少年刑法与普通刑法的最典型区别和特色。保护处分是现代少年刑法的核心内容。专门矫治教育制度已明显具备保护处分措施的色彩，并会在重新架构中秉承其价值导向，以实现对触刑未成年人保护的首要目的，并与社会保护达到和谐统一。

3.刑事政策

百余年来，制定刑事政策时，把未成年人作为重点照顾和特别考虑的对象，对未成年人犯罪应尽量避免对其适用刑罚，更强调运用非刑罚性质的措施，是世界各国未成年人犯罪刑事政策发展演变进程中从未背离的原则，我国也不例外。现阶段，我国的刑事政策以预防和控制犯罪为直接目的，以未成年人为本位，以保障未成年人实现正常的社会化或再社会化为终极目标，对未成年人违法犯罪，秉承教育、感化、挽救的方针和策略，我国刑法针对未成年人犯罪的规定，均体现了“教育为主，惩罚为辅”的刑事政策精神，与我国现行经济政治社会状况是相契合的。专门矫治教育制度也必然是和我国现行刑事政策特别是未成年人犯罪的刑事政策紧密相关、一脉相承，也是具有以未成年人为本位的鲜明特征，对触刑未成年人予以特别的照顾、宽容和保护。

（二）研究价值

1.研究解决专门矫治教育制度的法律性质之争

专门矫治教育制度如何定性，学说中较具代表性的主要有刑事处罚说、行政处罚说、刑事强制措施说、行政强制措施说、保安处分措施说等。笔者认为，专门矫治教育虽在《刑法》中予以规定，但指向是“不受刑事处罚的未成年人”，刑罚主刑和附加刑均不包括专门矫治教育，故应排除刑事处罚说。专门矫治教育虽具行政色彩，审批决定权在公安机关，最高人民法院也曾批复明确其前身收容教养为具体行政行为，但专门矫治教育与具体行政行为之间有本质区别，且《行政处罚法》里规定的七种行政处罚并不含专门矫治教育或收容教养，故应排除行政处罚说。专门矫治教育依靠强制力限制人身自由的特点是其被误认为强制措施的重要原因。但强制措施是暂时限制人身自由的中间措施，目的是保障行政、刑诉活动顺利开展，具有阶段性、临时性特点，而专门矫治教育是法律调整的一种结果和实体性处遇，具有终局性，且专门矫治教育或收容教养并不在《刑事诉讼法》和《行政强制法》调整之列，故应当排除强制措施说。笔者认为，专门矫治教育应定性为司法保护教育措施。最高人民法院曾批复明确专门矫治教育的前身收容教养决定是具体行政行为，属行政诉讼受案范围，因此，其首先是一种行政措施。其次，该制度具司法保護性质，将触刑未成年人视为弱势、特殊、困难群体，令他们脱离原居住社区，隔断不良社会交往和有可能遭受的冷漠、歧视、报复，营造的是宽容、关爱的保护、养育文化，是保护该群体沿着健康方向成长的政府行为，强调的是专门司法保护，具社会救济、社会福利性质。再次，该制度具有司法教育矫治性质。它不是刑罚执行意义上的教育矫治，其包含但不限于文化教育，主要开展法律教育、思想道德教育和行为习惯的养成教育，其目的是帮助未成年人完成社会化和再社会化的人生历程。通过本研究，使专门矫治教育制度司法保护教育措施的法律性质更加清晰和明确，是寻求该制度下一步改革路径的重要前提。

2.研究解决降低刑事责任年龄是否合时宜之争

我国1979年《刑法》将刑事责任年龄确定为14周岁，施行了40余年之久，直至2020年12月26日通过的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》，对刑事责任年龄作了个别下调至12周岁。但是，即便如此，降低刑事责任年龄是否合时宜的争论始终未停歇。认为降低刑事责任年龄合理的学者认为，随着社会的快速发展、生活条件的日益提高，特别是网络信息时代的到来，未成年人的身体、心智发育速度和状况已与过去有显著不同，相当数量有早熟现象，犯罪低龄化日益突显。如果立法始终未变，将导致一定数量低龄未成年人实施犯罪行为得不到惩罚，因此，对这个群体的刑事责任能力的设置理应及时突破过去的标准，充分借鉴国外少年司法中的“恶意补足年龄”等制度。而持反对意见的学者们认为，14周岁以下的未成年人主要的活动区域仍在校园内，其参与社会规则的程度低下，在没有科学论证的前提下，贸然下调刑事责任年龄将导致数量更多的未成年人进入监狱这个场所，更易发生“交叉感染”，非但不能有效预防犯罪，甚至相反地制造更多的潜在罪犯。笔者认为，我国民事法律已充分考虑未成年人身心发育和认识控制能力普遍提高的现实变化，已将限制民事行为能力年龄从10周岁下调至8周岁，属积极立法调整措举。刑事法律理应与时俱进，与社会发展客观相符。2021年3月1日施行的《刑法》规定已满12周岁不满14周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡，情节恶劣的，经最高人民检察院核准，应当负刑事责任。针对低龄少年严重暴力犯罪，刑罚范围适当扩大，刑事责任年龄在一定范围内进行一定程度的个别下调，是合时宜的。

3.研究解决专门矫治教育制度是否有存在必要之争

随着法制建设的有序推进，收容审查、收容遣送、劳动教养、收容教育等制度被先后废除。收容教养也好，专门矫治教育也罢，这种将未达到刑事责任年龄的触刑未成年人进行人身自由限制并集中进行矫治教育的制度是否应该彻底废除，一直是学界争论的热点。支持彻底废除这种制度的学者认为，彻底废除该系列制度是保护人权的体现，这种制度属于制造“准监狱”，早已千疮百孔，病症缠身，适用不多，甚至有的地方几近弃而不用，早已到了彻底退出历史舞台的时节。笔者认为，专门矫治教育替代收容教养概念，我们不能肤浅地理解为仅仅是字面意思的简单替代，不能武断地认为就是“换汤不换药”，我们应感受到国家立法机关对触刑未成年人再造的良苦用心。这种制度的本质和特性与上述已经废止的其他制度是截然不同的，其具有的司法保护教育矫治这一法律属性和功能，在教育、矫治未成年人犯罪方面发挥着不可替代的作用，是应对低龄未成年人犯罪的最后一道防线。将接受专门矫治教育的触刑未成年人从原有的社会环境隔离，其继续施行触刑行为的条件被阻断，其社会不良交往被阻断，是必要的惩戒措施，体现了对触刑未成年人行为的否定性评价[17]，意味着对实施不法行为的人，虽未给予刑事处罚，但也并未姑息放纵[18]，对受害人而言，是抚慰，对社会公众而言，是防卫。触刑未成年人在全新的环境中接受教育和矫治，这也是一种特殊的保护，通过机构内处遇，学习知识技能，为重新回归社会储备适应社会的条件和能力。当前，触刑未成年人专门矫治教育体系的构建在学界受到高度关注，建立具中国特色未成年人分级矫治教育处遇制度也得到了学界和社会的普遍赞同。

三、专门矫治教育制度的适用困境

专门矫治教育制度的合法性、有效性、存在必要性等饱受诟病和质疑，很大程度上也是由于自身瓶颈和困境所致。整体上说，该制度在法律规定和适用、程序设计、执行过程方面，均存在不同程度的问题。

（一）法律规定不健全

在我国现行法律体系中，对专门矫治教育制度作出具体明确规定的法律条文在《刑法》和《预防未成年人犯罪法》中寥寥数语，仅是原则性、概括性、宣示性的内容，虽具一定指导意义，但并没有涵盖实质性问题，操作性不强。立法机构未就专门矫治教育制度的法律性质、适用对象、程序、条件等主要问题出台相应的立法解释或配套规定予以明确和规范，现行的相关规范性文件，大多是公安部、司法部的内部工作文件。最高人民法院、最高人民检察院出台的相关解释，也仅是个别案件的针对性回复，国务院也未颁布对应的行政法规。现行主要法律依据制定主体不一，层级非常低，制定时往往是针对实践中遇到的某一个或某一类问题，零散繁杂，体系庞杂混乱，甚至还出现与法律抵触或者相互抵触的现象，导致司法适用和行政执法的混乱，严重损害了法律的庄严性和权威性。专门矫治教育制度作为一项限制和剥夺人身自由的措施，在司法实践中的主要法律支撑，是依靠上述层级较低的规定，这与我国《立法法》中“限制人身自由的强制措施和处罚只能由全国人大及其常委会制定的法律来对其做出明确规定”相违背，超出了法律絕对保留事项范围，因此，相关规范性文件在合法性方面也存在问题。现行规定已远不能满足现在触刑未成年人的新情况、新问题，局限性凸显，内容陈旧过时，远不能适应现今依法治国的时代步伐。

（二）适用对象的年龄范围无统一标准

司法实践中，各地公安机关适用专门矫治教育的对象并无统一标准。根据《刑法》规定，专门矫治教育的对象包括两类：一类是实施了严重危害社会的行为，但行为时不满12周岁的未成年人;另一类是实施了特定严重暴力犯罪之外的其他犯罪行为，年满12周岁不满16周岁的未成年人。据此，收容教养对象年龄上限有明确规定为16岁，年龄下限未予明确，法律规定不周延、不确定。公安部1993年出台通知，对收容教养对象的范围规定为“已满十四周岁犯罪应负刑事责任，但不予刑事处罚的人”和“未满十四岁犯罪，不负刑事责任的人”。据此，适用对象包括犯罪后因不符合刑事责任年龄（八种严重犯罪行为 14 周岁，其他一般犯罪行为 16 周岁） 或情节轻微而不予以刑事处罚的未成年人。根据公安部1995年的相关规定，收容教养的适用对象，仅限于“行为符合特定罪名犯罪客观方面构成要件、但因年龄不满16周岁或14周岁而排除犯罪主体资格”的未成年人。因具体下限年龄没有统一的标准，各地对适用对象的年龄范围理解不一、执行各异，有的地区限定对象必须满14周岁，而有的地区将未满12周岁甚至10周岁以下的对象也列在其中[19]，这显然违反了立法本意，极不利于未成年人的社会化发展，造成一定的执法混乱。

（三）适用条件不明确

我国《刑法》规定，“必要的时候”进行专门矫治教育，但需符合什么条件才属于“必要的时候”，并无法律规范具体界定。1995 年公安部出台收容教养相关规定，未成年人违法犯罪需送收容教养的，应从严控制，凡是可以由其家长负责管教的，一律不送。据此，意指触刑未成年人的家长无能力无条件管教的情况下才符合条件。家长负责管教是第一选择，政府专门矫治教育只是最后的手段。那么，问题接踵而至，什么情况才是家长无条件管教、管教不力呢，这又缺乏统一的客观标准。实践中，由于标准模糊，公安机关往往只重点审视触刑未成年人实施的行为本身的社会危害性，而忽略其人身危险性、再犯罪的可能性等因素，这一规定赋予了公安机关较大的自由裁量权。一方面易出现专门矫治教育门槛太低，甚至“一律收教”现象。个别地区为了方便社会治安管理，对个别仅实施盗窃等非暴力行为的低龄未成年人进行专门矫治教育，完全否定家庭管教在未成年人成长过程中的重要作用，明显违背专门矫治教育制度的价值要求和比例原则。另一方面由于标准不明确，公安机关一定程度上存在“不会用”“不敢用”“不愿用”专门矫治教育的情形，存在“一放了之”的现象，许多实施严重暴力行为的低龄未成年人应该接受专门矫治教育但实际上却并未接受专门矫治教育。触刑未成年人并没有因为自己的行为承担对应的惩戒和否定性评价，极易造成其可不受任何法律制裁，可以为所欲为的错觉，助长其继续实施犯罪行为。有调研数据表明，犯罪生涯开始越早，发展成为习惯性犯罪人的概率越高[20]。

（四）程序设计缺乏科学性

目前，我国并无针对性规范专门矫治教育程序的法律法规，公安部颁布的《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》是目前办理此类案件的主要依据。公安机关在履行职能的整个过程中，多采取书面审查的方式，触刑未成年人家长不到场，公安机关收集的证据是否充分，是否具有合法性、关联性和正当性，是否符合证据规则，对触刑未成年人涉案事实的认定是否准确、“必要时”的条件是否成熟，公安机关享有单方面的、压倒性的内部决定权。公安机关的权力不受监管和制约，这与程序正义的要求不相符，审批程序简单封闭，缺乏监管和制约，极易滋生徇私舞弊、滥用职权的情形。此外，在公安机关作出决定的整个过程中，家长、律师的参与权被忽视，律师无法参与案件维护触刑未成年人的合法权益，申诉、抗辩等权利无法行使，无法保障其合法利益。对公安机关作出的决定不服的，没有事中救济手段，只能事后救济，即申请行政复议或者向法院提起行政诉讼，一旦作出的决定有误，在短期内很难得到纠正。目前，检察院普遍设立了未检处，部分法院设立了少年保护法庭。但公安机关并未专设未成年人违法案件办理机构，这已严重滞后于时代的发展步伐，并且，在案件处理过程中人民检察院和人民法院均不介入，也无法进行监督和制约。专门矫治教育程序上的不完善和不规范，使触刑未成年人的权利得不到应有的救济和保障。

（五）执行机构混乱，矫治教育方式单一

各地普遍存在的专门矫治教育执行机构混乱甚至缺失的情况，是该制度适用率较低的主要因素和核心问题。法律并未对专门矫治教育的执行场所作出明确规定，执行场所经历了多次变更，并未统一。1956年，当时的收容教养对象与执行刑罚的少年犯关押在同一场所，少年犯管教所是收容教养制度确立初期的主要执行机构。1994年《监狱法》出台后，劳教所成为主要执行机构。2013年劳动教养制度废除后，劳教场所纷纷转为他用，如改为戒毒所等机构，之前关押的收容教养对象面临“居无定所”“无家可归”的窘境。各地在实践中做法不一，少年管教所、专门学校、监狱、少年教养院等纷纷临阵充当矫治教育场所，导致不同的主体在相同的场所接受矫治教育的乱象。执行场所的混乱不能保证非刑罚处遇与其他性质关押的被执行人分开关押、分开执行、区别对待，极易滋生违法犯罪经验的“交叉感染”，更无法实施未成年人特殊性、针对性矫治教育。封闭式管理仍是主要执行方式，几乎就是变相的羁押与监管，偏重“惩戒”性，忽视“矫治教育”性。教养方式单一，内容枯燥，并无国家权威机关或部门统一编纂教学大纲或教材体系，大多是执行机构自编自定的教养规则、教养内容，几乎是照搬被废除的劳教所制定的劳教内容。同时，矫治教育只有单一的限制人身自由方式，没有类似假释、缓刑、管制、社区矫正等开放式的中间处遇措施，几乎无法开展社会化活动，缺少相应的社会化改造的替代措施，矫治教育对象参与性和积极性低迷，甚至存在抵触情绪。总体而言，当下该制度不能发挥其应有的福利性、教育性功能，与其应蕴含的少年优先、保护优先的保护处分精神理念错位，实际执行效果较差。

四、专门矫治教育制度的重构及完善

专门矫治教育制度已正式取代收容教养制度，这不是一个简单的名称更迭，而是一个关系庞杂的社会重要课题，现今固然面临诸多立法、司法、执法方面的困境，但建立更加稳定、完善的专门矫治教育制度对提高社会治理水平重要性不言而喻。构建符合我国国情的、针对触刑未成年人的司法保护教育制度体系，应努力从法律架构、司法程序、执行体系等方面发力，完善配套制度、明确适用范围与条件、规范执行机构和教育内容，更好地发挥其应有的作用。

（一）完善立法及配套法律法规

重构专门矫治教育制度，首要任务是从宏观上进行立法设计，构建合法化路径，以法律的形式将关键性问题予以明确。在立法模式的选择上，不可一味追求大并全而脱离实际，应切合我国实际情况和立法需要，否则，耗费过多立法成本且目标还难以实现。最新修正的于2021年3月1日起施行的《刑法》和最新修订的于2021年6月1日起施行的《预防未成年人犯罪法》中，均已用专门矫治教育将收容教养代替，专门矫治教育正式在国家级法律中予以明确。在处遇名称上，专门矫治教育的明确，解决了以往收容教养与收容教育、收容遣送尴尬混同的问题。上述两部法律，通篇已经没有了收容教养的字眼表述，淡化了收容一词的敏感和惩罚色彩。遗憾的是，新修订的《预防未成年人犯罪法》中，关于专门矫治教育的内容，仅仅是增加了少许法条简单予以叙述。建议在今后的修法计划中，考虑设“未成年人专门矫治教育”等专章，明确其司法性质，赋予其合法地位，界定其职能定位，系统全面地将专门矫治教育所涉重要、核心、关键事项一一全面予以规定，理顺与其他未成年人非刑罚处罚方式之间的关系，将制度提升至法律层面，弥补其法理上的缺陷。同时，配套司法解释、行政法规、地方政府规章等均应进行全面的完善。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部可就专门矫治教育案件办理的流程、执行标准、法律监督、保障救济等内容联合出台司法解释，同时可将现行的、分散的司法解释、规范性文件进行梳理和整合;国务院可针对专门矫治教育制度运行过程涉及的组织架构、经费配套、人力配置等问题出台行政法规予以细化;地方政府可根据目前新施行的两部法律，结合辖区实际情况，出台相对应的本地区实施办法，对专门矫治教育制度实际运行中的问题一一予以明确，以确保该制度在实践中得到顺利执行。

（二）明确专门矫治教育适用对象的年龄范围

如果无年齡下限，势必导致公安机关权限范围过大，随意性难免，特别是对于一些年龄过小，完全无生活自理能力的未成年人的专门矫治教育决定更是容易产生“拍脑袋”的处理结果。触刑未成年人的认识能力和控制能力、生理和心理发育情况等，都应该列入主要考虑因素。我国目前刑事责任年龄的下限已调整为12周岁。从惩罚色彩和严厉程度来讲，专门矫治教育适用对象的年龄下限也设为12周岁比较适宜。12周岁恰好是我国未成年人小学毕业迈入中学的阶段，已具备基本的辨认和控制能力，能够理解行为的意义和后果，12周岁也恰是专门学校招生年龄下限。而不满12周岁的未成年人尚处在小学学习阶段，身心发育程度低下，生活自理能力较弱，对家庭、父母的依赖程度还较强，家庭教育仍然是绝对主导力量，对于过度年幼的这个群体来说，实施封闭式矫治教育是不适宜的，强行进行矫治教育会对其身心发育产生过大的负面作用。

结合主观恶性、客观危害性及所涉罪名，可具体细化如下：

（1）未满12周岁的，由监护人自行管教，不予专门矫治教育。

（2）年满12周岁，不满14周岁的，实施除故意杀人、故意伤害行为致人死亡或以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾等以外的严重违法行为，因未达到刑事责任年龄而不予刑事处罚的，依法进行专门矫治教育。

（3）年滿14周岁，不满16周岁的，实施了除八种特定故意犯罪之外的严重违法行为，因未达到刑事责任年龄而不予刑事处罚的，依法进行专门矫治教育。

此外，公安部1993年下发的关于收容教养通知中，对《刑法》中“因不满十六周岁不处罚”的人的范围，界定为不满十四周岁犯罪不承担刑事责任的人、已满十四周岁犯罪负刑事责任但不予刑事处罚的人两部分。由此，专门矫治教育的对象范围还应包括年满14周岁不满16周岁，实施了上述八种严重危害社会行为，应承担刑事责任，但因犯罪情节轻微而不予刑事处罚的这一类特殊情况。

（三）明确专门矫治教育的适用条件

被矫治教育对象除了应在前述适用对象范围内，还应重点结合触刑未成年人自身情况和监护人的情况来确定是否进行专门矫治教育。首先，从触刑未成年人自身实际情况来看，应着重考量其实施的行为情节的恶劣程度、造成社会危害性程度、主观恶性程度、人身危险系数、行为后悔改表现、再犯可能性等因素，确定接受机构性教育矫治的迫切程度。如果其实施的是《刑法》第十七条第2款和第3款规定的严重犯罪行为，或虽是首次犯罪，但是再次犯罪可能性大，或多次犯罪，手段极其残忍，社会影响极其恶劣等，那么就有必要对其进行专门矫治教育。反之，若是首次犯罪，或实施的并非前述数种严重犯罪行为，那么就并无必要对其进行专门矫治教育。其次，从监护人的情况来看，应着重考虑监护人的管教能力，判断是否能够承担管教责任。若监护人有条件、有能力对触刑未成年人进行管教并能保证一定管教效果，就不必要进行专门矫治教育。完全没有条件和能力或者有能力但毫无意愿管教，才符合“必要的时候”。最后，要看是否另可启用其他可替代性的保护措施，比如交由社区保护观察、送至专门学校、责令家长从严管教等。如触刑未成年人的家长客观上不能承担管教责任，并也无适宜的替代措施，可认定符合“必要的时候”，对其进行专门矫治教育。据此，“必要的时候”可予以进一步细化规定如下：

（1）情节、后果严重，社会影响恶劣;

（2）主观恶性大、且拒不认罪认罚;

（3）多次实施犯罪;

（4）父母均亡，无亲友、也无其他合适监护人的孤儿;

（5）父母或监护人明确表示拒绝管教的;

（6）父母或监护人主动要求进行专门矫治教育的;

（7）父母确无管教能力;

（8）已辍学，再次违法犯罪可能性较大。

（四）设置规范的专门矫治教育司法程序

程序公正是实体公正的前提和保证，正义是实质正义的前提和保障。目前专门矫治教育公安机关既是“运动员”又是“裁判员”，应重构专门矫治教育司法程序，实现其司法化。对触刑未成年人矫治教育强调及时性，过于繁冗的程序有可能强化其对抗心理，故不必设计过度复杂的程序，应避免程序诉讼化。由公安机关专门办理未成年人案件的部门负责立案侦查。侦查终结后，根据专门矫治教育的适用条件作出认定意见书或建议书，呈送同级人民法院，由人民法院行使专门矫治教育的决定权。人民法院少年法庭已经历40余年的发展，在未成年人案件审判和权益保护方面积累了丰富的经验。人民法院在审查决定过程中，应综合考虑触刑未成年人行为的社会危害性、悔过态度、再犯可能性、监护人能力等因素，最终作出是否矫治教育的决定，并不公开宣告。对驳回专门矫治教育申请决定的，可另行作出责令父母严加管教、社区保护观察、送交专门学校等处分决定。检察机关可承担起法律监督的职责，具体由未检部门负责，认为专门矫治决定有误的，提请人民法院或司法行政机关纠正并进行全面审查，及时作出复核处理结果。这种模式，构建了公安机关、检察机关、人民法院三机关分工负责、相互协作、相互制约的格局。权利保障和救济方面，应充分体现权力监督和程序正义，保证监护人、律师的参与，这是少年司法制度的必须要素，也是国际上保护未成年人合法权益的通行做法。自公安机关立案起，应在第一次讯问触刑未成年人时，通知其监护人或其他必要人员到场。公安机关应告知其可以聘请律师或及时联系法律援助机构为其指定法律帮助者。案件到达法院阶段，可由少年审判庭不公开审理，触刑未成年人的监护人和法律帮助者需到场，充分发表意见。如有必要，法院可召开庭后会议，由涉案被害人及亲属、触法未成年人监护人、法律帮助者、学校和社区代表、民间志愿者等参与，听取多方意见，综合作出决定。

（五）统一规范执行机构，丰富完善矫治教育体系

现阶段，各地收归专门矫治教育的对象数量并不大，如果修建专门的机构或场所，势必造成国家资源的浪费。目前我国现有的百余所专门学校，均存在拘禁色彩过重，教育矫治专业性欠缺、时代色彩强烈、制度老旧等突出问题，发展遇到瓶颈[21]。而这些问题基本也是专门矫治教育制度的共性问题。专门学校在20世纪七八十年代曾是预防未成年人犯罪的重要力量之一，在未成年人矫治教育方面发挥过突出作用。但自1999年《预防未成年人犯罪法》将入读专门学校由强制变自愿后，专门学校生源锐减、招生规模日渐萎缩，甚至几近名存实亡。此外由于大量严重不良行为少年缺少必要干预而无法进入学校就读[22]。专门学校的教学形式和课程，也均是围绕对触刑未成年人的教育、感化和矫治而设置，与专门矫治教育机构具备整合的现实需求和基础。二者整合，既可解围专门学校发展停滞、生源匮乏的窘境，又可解决专门矫治教育无专门场所的现实困境。同时，专门学校的名称，并无“收容”“教养”等敏感词汇，听起来和普通学校并无较大差异，有利于降低对触刑未成年人的惩罚色彩，减少标签化负面影响。正因为如此，最新修订的于2021年6月1日起施行的《预防未成年人犯罪法》，已经将专门学校列为专门矫治教育的执行机构，专门矫治教育执行机构的统一规范、司法化重构和改造有了法律依据和保障。该法还新增规定专门学校应对接受专门教育的未成年人分级分类进行教育和矫治。据称，专门学校可在现有基础上进行改革，将现有的学生群体和专门矫治教育对象的教学、住宿和活动场地从功能和空间上重新划分，实行分开管理，教学课程和内容也实行区别教育。据此，可从多方面着手完善矫治教育体系。首先，可根据身体、心理、行为、适应能力等因素，对专门矫治教育对象进行综合评估和分类、分级管理，有针对性地对不同类别的矫治教育对象量体裁衣地进行矫治。其次，融合社区，适度借鉴社区矫正制度，紧密开设社区服务、公益活动、感恩教育等校外实践课程。再次，大力开展技能培训，授予矫治教育对象基本文化素质和必要的谋生职业技能，为他们升学就业、回归社会提供良好的教育储备。最后，根据矫治教育对象的综合表现和评定，设弹性奖惩机制。对于综合表现不好的，可对其延长矫治教育期限。对于综合表现优秀的，可考虑设置一定期限的放假制度，增加探视频率，甚至调整、减少矫治教育期限。此外，触刑未成年人矫治教育期满后一定期限内，执行机关应充分发挥“保障观护基地”的作用，对其进行监督，同时也是对其矫治教育效果进行评估和检验。回归社会的未成年人应定期主动向执行机关汇报生活近况。执行机关应主动向矫治教育对象生活的当地基层组织了解其各方面情况，对于有困难的，可给予必要的生活扶助、求学、就业帮助和行为指导等，落实帮教安置工作，为矫治教育对象回归社会营造一个良好的缓冲和帮助期。

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（责任编辑：易晓艳）