公共危机管理中的府际协作：目标、驱动力与模式

孙哲 李宝怀

摘 要：人们习惯于将公共危机管理中的政府视为一个整体，但对危机管理中的府际协作问题却重视不够。政府职能、危机的扩散性和资源有限性要求各级政府必须以协作的方式应对危机，并树立维护安全、提高效益等共同目标。在府际协作达成中既有公共利益等正向驱动力因素，也有地方主义等负向驱动力因素，多种因素在同一场域下进行博弈从而产生主动协作型、命令协作型等协作模式。

关键词：公共危机;府际关系;协作模式

中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2021）09-0043-03

随着社会的高速发展，各种矛盾所引发的公共危机事件也越发频繁，危机治理的能力逐渐成为政府能力的核心价值之一。但长期以来，人们都把公共危机管理中的政府行为归结于单一的、模糊的政府概念，对政府内部的府际协作关系重视不够，而这恰恰是决定政府危机治理的绩效的关键。

一、问题缘起

公共危机管理是一个动态的过程，政府对于潜在的或已经出现的危机，针对危机发展的不同阶段采取一系列的控制活动，以期有效地预防、处理和消弭危机[1]。国内学界对公共危机管理的研究主要集中在两个方面：一是在理论层面上将一般管理学的基本概念、结构、方法与公共危机的特征相结合，塑造公关危机管理的概念、类型等理论框架;二是基于生命周期理论，将公共危机管理的过程分解为危机预警、危机处置、恢复反馈等阶段，结合现实发生的公共危机热点事件提出建议和对策以塑造具备实效性的公共危机管理机制。

公共危机管理的本质是恢复被危机破坏的社会秩序和社会结构，其重点是协调好公共危机中的利益主体间的三类关系——资源场关系（政府、社会、市场等）、舆论场关系（政府、公众、媒体）、国际关系（主权国家、地区、国际组织）。但公共危机管理中多主体的复杂互动也使得人们容易忽视各主体内部的复杂结构，如府际关系。政府作为公共危机管理的核心，其内部条块结合的复杂结构所引发的内部协作关系则是能影响危机绩效的重要因素。

在面对复杂多变的公共危机时没有哪一层级或区域的政府可以置身事外。王乐夫等在对非典事件的反思中就指出：“当危机具有外部效应时，危机管理的结果依赖于所有的地方政府和相关国家所采取合作的态度……只要有一个地方政府或者国家采取不合作的态度或策略，那么，危机不可能得到最终的有效的控制。”[2]在新冠肺炎疫情事件中各地区、各国家间的协作关系也印证了这一观点。

二、公共危机管理中的府际协作必要性分析

（一）政府是公共危机管理的核心

政府职能、能力和所处的社会结构决定了其必然是危机管理的核心。首先，维护社会秩序，保障国家安全是政府的基本职能。其次，在社会紧急状态下，能够大量调动公共资源缓和危机事态的也只有政府。最后，公共危机所独有的公共性特征注定它的解决只能通过非市场化的措施，任何的市场主体都无法独立消除危机影响。在此次疫情中，各类社会组织的积极参与和贡献对疫情防控起到了很大作用，但政府与社会关系也面临长期调整。

（二）危机的扩散性和跨域性

现代化增进了主体间联系的密切程度，群体间交往的密切程度是社会进步的象征，但在公共危机事件爆发时，这种密集的联系客观上扩大了危机影响的范围和强度。而当这种影响超越个体社交距离扩大到地区之外时，任何单一的地方政府都无法独立控制事态的变化，协作成了政府间唯一的选择。

（三）资源有限性

不论是行政体政府、自治体政府还是混合体政府都无法超越自己的管辖区域或职责权限去获取更多的资源以应对危机事件，而公共危机的本质恰恰是短时间内的资源挤兑所造成的社会紧急状态。这种资源限制使得面临公共危机的各级政府只能通过两种方式来获取资源——向市场购买或寻求内部合作。在危机状态下，市场的自利性和滞后性使得其无法提供有效、持续的资源供给，寻求其他政府组织的协作成了最好的选择。

三、公共危机管理中的府际协作目标分析

公共危机管理不是任何利益群体或地方政府的内部事务，而是整体性、全局性的。在这种整体协同的环境下，为了更好地凝聚各方的协作意愿，塑造联防联控的协作格局，一个清晰准确的目标就显得至关重要。

（一）恢复社会秩序，维护国家安全

危机管理就是对危机进行管理，使得组织和个人得以在危机中生存下来，并且尽可能减少危机所带来的损害[3]。这种损害最致命的就是对公共安全和生命健康的侵犯，保障人民的生命财产安全正是政府最根本的职能，这一目标当然也适用于府际协作。危机中的政府间协作能最大程度上缓和危机事态，保障更多人民的生命财产安全不受损害，维护国家安全利益，保障社会稳定发展，所以恢复社会秩序、维护国家安全理应成为公共危机管理中府际协作的首要目标。

（二）合理整合、分配社会资源

中央政府、各级地方政府和各级政府的各职能部门的有机结合构成了政府这一整体性概念。整体的各部分之间因为存在行政权力、管辖范围、资源禀赋的差异，使得各部分的资源配给在数量、种类上也呈现明显差异。这使得任何一个部分，在面对公共危机事件时也必然出现某些资源的缺陷。同时，由于各部分获取资源的努力程度不同和自身资源的有限性，在危机事件中总是存在地方主义和部门利益的阻隔。在这种环境下，府际协作的重要目标就是合理整合、分配社会资源，以保证整体功能的发挥。

（三）提升政府危机管理的效益

自利动机使得各级政府在面对公共危机时极易出现只注重保护自身利益而忽视整体效益的应激性行为，这种行为极大降低了危機管理的整体效益。政府行动的效益是公共行政的基础，而分散式的危机管控注定无法达成帕累托最优。由此，整合危机信息与应对资源，开展跨层级、跨部门的综合协调是提升政府危机管理效益的应有之义。

四、公共危机管理中的府际协作驱动力分析

各地方政府作为理性的独立主体，其行为都带有自利性质，实现地方政府利益是个体理性，实现全体公众利益则是集体理性，并且存在追逐个体利益导致集体利益受损的风险。这种风险源于各级政府对是否协作的决策，推动决策的因素称为驱动力因素，其中推动达成协作决策的因素称为正向驱动力，反之则称为负向驱动力。

（一）正向驱动力因素

过往的危机管理经验证明单纯依靠政府内生的驱动力，整体性的协作就难以实现，推进协作达成的主要是来自本级政府外部的压力，包括高层级政府的行政命令、党的政治动员、公共利益和法律规范。

在单一制国家中各级地方政府都是中央政府的下属机构，高层级政府（主要是中央政府）的协作意愿可以通过科层制结构内生的压力传递给下级政府，推动协作达成;在我国，党是建设中国特色社会主义事业的领导核心，人民的信任、坚定的信念和庞大的党员群体使其拥有强大的政治动员能力来推进协作达成。但临时性的协调机构在危机结束后就变得逐渐隐形。归根结底，单纯的意愿无法推动持续性的协作达成，只有明确的法律规范才能以强制性的姿态维护府际协作关系。

（二）负向驱动力因素

在阻碍协作达成的因素中大多是理性政府出于自身利益的保护，包括地方保护主义、协作成本、收益预期和外部效应。地方保护主义是危机爆发地政府的地方保护主义，为了维护政府形象和官员政绩，在危机爆发初期地方政府可能会隐瞒实际情况转而通过暗中行动的方式试图控制住危机;也可能是非危机爆发地的政府出于规避危机的考量，选择建造地区壁垒、囤积资源等来规避危机的行为。政府行为通常是基于成本—效益分析所做出的决定，各地方政府会审视介入公共危机所付出的成本（人力、物力、财力）、危机事态解除后可能获得的收益（物质奖励、晋升、荣誉、公民信任）以及在危机管理中需要承担的政治风险（问责、处分、免职），只有在收益>成本+政治风险的情况下，地方政府才会主动选择府际协作。从行为博弈上看，不付出任何成本就能规避危机事件对自身影响的搭便车策略是地方政府对待府际协作的最佳选择。

（三）交互模型

理性政府的行为都是利益驱动的结果，考虑到危机所带来的不确定性，各级政府在协作博弈中的任何决定都可以视为一种模糊性的策略行为。因此，将正、负向驱动力因素置于同一场域中，基于央地政府不同的利益偏好来讨论府际协作关系就会出现三种情景：正向驱动力主导的协作达成、负向驱动力主导的协作破灭和持续的博弈交互。

1.情境一：正向驱动力主导的协作达成

公共危机管理中，主客观的双重不确定性使得任何理性或经济化的标准都无法解释决策的达成，但在政府内部，压力机制和激励机制的存在给我们提供了不同以往的参考维度。在正向驱动力主导的情况下，强有力的中央政府通过行政命令将压力经由科层制结构传导给地方政府，打破地方壁垒，以晋升为代表的正向激励机制和以失责惩罚为代表的负向激励机制共同影响地方政府的成本和收益预期，完备的法规体系在压缩外部效益的同时为协作的持续提供了保障。

2.情境二：负向驱动力主导的协作破灭

在公共危机事件的影响未直接威胁到自身利益或上级政府的控制力较弱的情况下，地方政府往往会基于地方利益保护的逻辑而倾向于采取规避危机不确定性的行为，即拒绝协作。在这种情景下，上级政府能给予的激励和治理危机带来的收益要远小于主动介入处置公共危机所付出的成本，尤其是在自治体政府中，一旦政府付出了过多无谓的成本就会使得其无法对民众做出合理回应甚至引发治理危机。政治控制力的减弱、传统经济激励在危机状态下的失效以及法制保障的缺失会使得负向驱动力主导下的府际协作更容易走向破灭。

3.情境三：持续的博弈交互

考虑到危机事件的复杂程度，正向驱动或负向驱动的达成条件可能不会清晰浮现，在公共危机管理环境相对模糊的条件下，正负向驱动力的持续博弈成为可能。在这种迷雾状态下，各级政府的利益偏好也可能会出现模糊——既有对个体利益的保护也有对公共利益的支持。持续性的博弈交互容易导致两种后果的出现：一是关于府际协作的决策过程被无限制地拉长，使得危机处于失控状态;二是名义协作下各级政府的消极对立，这同样会降低危机管理的效益，使得府际协作的目标无法达成。

五、公共危机管理中的府际协作模式分析

只有行政层级结构内的各政府法人在充分认识到危机协作的必要性后，再达成对协作目标的一致认知，最后才能基于整体和个体双重因素的考量做出协作的决定。各层级政府在府际协作的达成上必然包括协作态度和协作行为两个维度，根据这两个维度我们可以将府际协作的模式总结成以下四种：主动协作型、命令协作型、搭便车型、消极协作型。

（一）主动协作型

主动协作型是指主动寻求与其他层级政府的合作，并在协作达成后付诸积极的行动，是一种理想化的协作模式，它需要各级政府至少做到三点：一是充分认识到危机状态下府际协作的必要性;二是和协作体系内所有政府法人达成目标上的一致;三是协作各方都将集体利益放在首位。从驱动力上分析，推进这种关系达成的主导因素是公众利益，这说明各地方政府间可以不通过中央命令或法律强制力的威胁，而是通过对公众利益的共同认知来达成协作。其优势在于两点：一是减少了行政命令在层级间传递的时间，提升了应对危机的速度;二是减少了层级政府间沟通协调的资源消耗，提升了危机管理的效益。但这种模式通常难以达成三点：一是行政人员无法保证在所有危机行动中保持绝对理性;二是资源上的现实差距使得地方主义无法自行消亡;三是纯粹自愿的协作行动缺乏制度保障。

（二）命令协作型

跨区域协作意愿的缺乏使得多数情况下府际协作的达成要依赖于上级政府（主要是中央政府）的行政命令或特定的法律法规。这种迫于压力达成的协作使得地方政府的行动意愿略低于主动协作型，但其带来的治理效益仍然是正向的。同时，由于协作层级的增加，应对危机的时间成本和资源成本也会有所增加。当然，命令协作型府际关系的优势在于其达成的条件更容易满足——强有力的中央政府和奖惩分明的激励体制。

（三）搭便车型

搭便车行为的本质是一种投机行为，这种行为的产生源于对收益预期远大于投入成本的期待。如果地方政府在主动寻求协作后不付诸行动或消极行动就会产生搭便车型府际关系。这些政府尽管能够认识到危机协作的重要性，但是其追求的效益目标很难与其他层级或区域政府达成一致。在整体目标达成也无法实现个体最优的情况下，部分地方政府就会采取消极行动的策略来减少自身的成本投入，并且有可能刻意夸大公共危机的程度以寻求分享更多的外部效益和社会资源。

（四）消极协作型

消极协作是指地方政府利用信息不对称而对上级行政命令或同级政府的合作邀请采取消极抵制、变通执行等方式进行应对的一种协作关系。造成这种局面的原因有三点：一是央地间利益、目标不一致;二是过度的地方保护主义的影响;三是缺乏制度化的协作机制和激励机制，使得信息成本和监督成本剧增。这种府际关系多出现在联邦制国家中，它们的地方政府多数为自治体政府，民众对地方的认同甚至超过国家，在面对公共危机时通常也各自为政，，极大削弱了危机管理的效益。

六、结语

在治理体系和治理能力现代化的背景下，府际协作水平成为危机治理效益的决定性因素。通过对府际协作的目标和驱动力分析，既厘清了府际协作的逻辑，也发现了缺乏协作机制、地方保护主义抬头等问题，在此基础上概括出府际协作的不同模式。为继续提升危机管理的效益，我们应该加强教育培训以深化政府内部对公共危机的认识，搭建共享信息、资源的府际协作平台，优化奖惩机制以提升府际协作意愿，并通过法律和制度的完善来保障府际协作关系的存续。

参考文献：

[1]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].理論探索，2004（4）：81-82.

[2]王乐夫，马骏，郭正林.公共部门危机管理体制：以非典型肺炎事件为例[J].中国行政管理，2003（7）：23-27.

[3]魏加宁.危机与危机管理[J].管理世界，1994（6）：53-59.