治理视角下“课后服务”的提质与升级

安荧昕

摘   要：“课后服务”是帮助中小学校解决“三点半难题”、助力学生健康成长的一项重要举措。在实施过程中，政府应发挥主导作用，明确课后服务的性质定位，建立健全课后服务配套制度，为课后服务政策的实施“保驾护航”;学校要加强自身建设，提高自治能力，为提供高质量的课后服务奠定基础;社会力量要积极参与，为课后服务提供多样服务形式与内容;家长要给予理解与支持，充分发挥家委会的作用，助力课后服务的开展。

关键词：课后服务;群体养育;综合治理;学生成长

“课后三点半服务”起因于中小学生减负政策的实施，最早可追溯至1990年颁布的《学校卫生工作条例》中的第五条：“学校应当合理安排学生的学习时间。学生每日学习时间（包括自习），小学不超过6小时，中学不超过8小时，大学不超过10小时。”各地为响应减负号召，相继将小学的放学时间提前，于是我国小学生的放学时间普遍为下午三点半。这样的作息时间安排是充分考虑学生的成长发展规律后做出的，无可厚非。而学生放学时间与家长下班时间不相匹配也是现实情况。这样的矛盾是社会发展特定阶段的产物，且随着我国家庭结构小型化趋势的不断发展，双职工比例家庭逐渐增加，“三点半难题”不仅是教育领域内的问题，更成为了关乎社会民生的问题。

事实上，学生放学与家长下班时间存在时间差是一个国际问题。相比而言，一些发达国家比我国更早面临这一问题并形成了一套相对成熟的理念、制度与解决方案。总体而言，在发达国家儿童课后服务问题已步入公共领域，属于一项社会福利，且各国都将对儿童课后服务的投资作为国家建设战略的重要组成部分，并为此出台了相关的法律法规保障体系，如美国的《学龄儿童社区托管法》《不让一个孩子掉队》《每个学生成功》等;日本的《儿童福利法》《放学后儿童计划》《放学后儿童综合计划》;法国的《社会行为和家庭法》等。在资金来源渠道与机制方面，部分国家以国家财政拨款为主，如日本、澳大利亚、法国;部分国家由政府、家长、社会机构三方共担，如美国、英国。在课后服务内容的提供上，各国普遍强调要利用该时间段丰富儿童的课余生活而非将其作为课堂教育的延伸与补充，因此，除必要的学业辅导之外，各国普遍会提供丰富的娱乐、艺术、科技等活动。

综上，不论是国际社会的经验还是我国经济社会快速发展的现实，中小学课后服务都急需从市场运作的私人领域转为政府、社会组织等多元主体相互合作解决的公共领域。因此，如何建设一个政府、学校、社会、家庭共同构建的“群体养育”格局便成为当务之急，而现代治理理论能为这一问题的解决提供很好的思路。

一、治理视角下“群体养育”格局的构建

早在1995 年，全球治理委员会（Commission on Global Governance）就对治理作了如下解析：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从正式制度安排和规则，也包括各种人们认同的、符合其利益的非正式的制度安排。”它有四个特征：①治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;②治理过程的基础不是控制，而是协调;③治理既涉及公共部门，也包括私营部门;④治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”这是当前研究采用比较多的一种定义。

从“管理”到“治理”不仅仅是名称上的变化，更重要的是反映了政府职能以及如何履行政府职能的不同哲学和模式。而伴随着政府职能转变的是多元利益群体参与方式与参与程度的变化。治理实质是一种合作管理模式，是为了实现与增进公共利益，政府部门与非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化;对非政府部门而言，治理就是从被动参与到主动参与的变化。由此可见，治理不仅是一个静态的制度构造，也是一个动态的制度实践过程;不仅要求各种利益相关者进入决策和执行环节，而且要求他们相互之间充分信任和协作;不仅意味着国家和公民社会关系的重新调整，而且意味着对两者能力提升和功能调整的新要求。

中小学课后服务是与义务教育阶段密切相关的，而又属于非义务教育范围的一种教育延伸服务，属于“准基本公共教育服务”范畴，具有公益性和公共性的本质特征。这种公益性与公共性要体现在中小学课后服务这一“准公共产品”的生产、消费与分配的各个环节中。首先，从生产提供的环节来看，提供主体要体现公共性，即不应由政府单一垄斷生产，而应允许市场、社会组织、公民等有提供能力的主体进入;从消费环节来看，消费对象要体现公共性，即平等对待所有应当接受服务的儿童;从分配环节来看，分配必须体现公共意愿，而不能实行强硬的“一刀切”政策。而要做到以上几点，关键就在于让更多的主体参与到教育实施的过程中来。

“群体养育”格局的构建，首先要厘清其中的利益关系者，其次要根据每位相关者各自的性质与特点，分析其所能“贡献”的独特作用，最后将各相关者纳入同一系统中予以考虑并最终形成“群体养育”格局。

第一，从政府层面来讲，政府主导课后服务的实施已成为世界各国渐趋一致的理念与做法。在治理体系中，政府承担“元治理”的角色，在政策制定、财政支持、制度保障方面发挥着不可替代的作用。此外，我国中小学课后服务政策的产生与发展有其特殊的路径：一是为解决“三点半难题”带来的监管空档而进行的明确教育责任边界的有益尝试;二是为整顿和规范校外培训机构而出台;三是作为推动教育均衡发展的措施而试水。因此，政府主导中小学课后服务政策的实施，也具有回应民生诉求，促进教育保质保量发展的重要意义。

第二，从学校层面来讲，学校是办学主体，是实现教育公共性的直接载体。学校除拥有教育功能外，还有着就餐服务功能、看护功能、救助发展功能，并且在管理、场地、师资、资源等方面有着其他机构难以企及的优势，同时《关于做好中小学课后服务工作的指导意见》也明确提出中小学校要积极主动作为，充分发挥其在课后服务中的主渠道作用。此外，学校虽然不是课后服务实施的单一主体，但学校在明确教育目标、统一教师认识、设置服务内容、进行课程开发等方面起着主管作用。

第三，从社会层面来讲，社会参与是治理的重要特征。社会组织在解决“三点半难题”以及提高课后服务质量方面发挥着独特的作用。2013年9月国务院办公厅就曾下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，强调社会力量在公共服务领域中的重要性。社会组织不仅是教育服务的重要提供者，而且在实施过程中也常常扮演着“先行者”与“监督者”的角色。社会组织能够在政府难以作为的地方切实发挥作用，并给整个教育系统注入生机与活力。

第四，从家庭层面来讲，就我国课后服务政策的产生和发展逻辑而言，家庭实则既是推动该项政策出台的一方，也是政策实施受益的一方。而一个政策的良好实施，也离不开广大公民的认可与支持。这其间一个重要目的就是“建立相互承认的政治，而不是相互对立的政治，从而改善政府与社会的关系，促进政府与社会的良性互动。”但考虑到每个家庭的现实情况不同，每个学生的自身特点也不同，因此课后服务不能搞简单粗暴的“一刀切”，家庭也要在认真考量之后为学生选择合适的道路。

综上，政府、学校、社会、家庭构成了“群体养育”格局中主要的关切群体。各主体虽享有的权力不同，但各自都有存在的合法性以及必要性。其中政府作为拥有政策制定、资源配置权力的权威主体，在整个格局中处于总管全局的位置;学校在师资、场地、管理等方面拥有其他机构无法比拟的优势，再加上课后服务“准公共产品”的性质，学校理应在其中发挥主导作用;社会不仅拥有丰富的可供利用的教育资源，而且丰富了问题的解决办法，是整个“群体养育”格局中重要的参与者;家庭提供行动上以及必要的经费支持，少数有能力、有资源的家长还可以发挥其长处直接参与问题解决，推动政策顺利开展，保障政策实施效果。

二、课后服务的提质与升级

（一）政府要为课后服务政策的实施“保驾护航”

首先，政府要从理念上明确课后服务的性质，即课后服务属于一项公共福利，具有公益性和公共性，应纳入社会保障系统。其次，政府要健全课后服务配套制度。政府应完善财政补贴制度，探索服务经费分担机制，并进一步明确收费原则：是否收费？怎样收费？收费额度怎样确定？以此来切实保障课后服务的经费来源;完善校外托管机构管理制度。需要注意的是，校外托管机构良莠不齐，不仅存在一定的安全隐患，而且随着近年来校外托管机构种类的增多，一些机构毫无原则地“贩卖教育焦虑”，严重破坏了教育生态。因此，政府急需在政策层面对校外托管机构的性质、定位、办学条件等方面做出规定;完善对学校教育人员的支持系统。学校教育人员虽是课后服务的直接实施主体，但在目前的实施过程中，仍存在很多现实的制约因素。如教师的工作量陡然增加，责任加重，但得到的报酬却很少。凡此种种必然影响教师课后服务的热情，影响工作效率，因此政府必须重视对学校教育人员的引导与支持。目前我国尚未建立明确的中小学课后服务质量标准与评价标准体系，这就难以有效地对中小学课后服务质量进行监督与评估，也难以规范学校及校外机构课后服务的开展。因此，随着课后服务的逐渐普及，质量标准与评级体系亟须建立与完善。

（二）学校要为课后服务质量的提高奠定基础

学校是开展中小学课后服务的主阵地，是最贴近教师、家长、学生心声的平台。首先，为提高课后服务质量，学校需不断提高自身建设，一方面积极引流外部教育资源，为开展好课后服务提供保障;另一方面要提高内部能力，要制定好课后服务安全管理细则，保证好教师、学生在此期间的人身安全。其次，学校要加强与教师、家长的沟通，提高双方对课后服务的思想认知。对待教师，要做好工作安排，积极利用职业责任与激励手段鼓励教职员工开展好课后服务工作;对待家长，要尊重家长选择，坚持自愿原则，不搞“一刀切”。最后，在具体的实施过程中，学校要广泛听取教师、学生、家长的意见，提供内容多样的自习、社团、实践活动等课后服务，不断提高服务质量;要积极寻求与校外机构的合作，借鉴校外服务的优良经验，如一些校外托管机构采取的“菜单式”的服务方式等。

（三）社会要为课后服务系统的发展注入生机与活力

社会力量既能够在教育资源、师资、经费、场地等方面为课后服务提供助力，也能够在政府难以发挥作用的地方有所作为，同时社会力量的介入会给课后服务的提质升级提供多样化的解决思路。目前很多省市课后服务的开展都极大地利用了社会力量，如上海世博家园的“快乐三点半”项目即是社区组织开展课后服务的典型代表。社会力量开展服务较为灵活，所受限制相对较少，因此很容易在形式和内容上有所创新，从而给整个体系带来新的解决逻辑。

（四）家长要为课后服务提供助力

家长要从根本上理解课后服务的性质，给予学校工作更多的支持和配合。家长作为课后服务政策的受益方，也要积极对学校工作进行监督和支持，不能推卸教育责任，将学校的责任无限放大。同时家长也要积极发挥自身的特长，参与到学生的课后服务工作中来。家委会作为家校沟通与合作的桥梁，一方面要促进家校之间的信息共享，互通有无，及时传达学校指示、反馈家长意见;另一方面也要利用组织所长，为学校课后服务工作的开展提供资源与便利條件，共同推动课后服务工作的开展。

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