农民合作社整体质量提升的阻碍及对策研究——以四川省绵阳市安州区为例

廖小舒，李燕琼，汪 涛，蒋雨东，瞿子豪

（西南科技大学生命科学与工程学院，四川绵阳 621010）

“三农”问题始终是我国经济发展过程中的重中之重，“农业增效，农民增收”始终是我国农业政策的重要目标。党的十九届五中全会明确提出，应加快培育农民合作社（以下简称“合作社”）、家庭农场、涉农企业等新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业有机衔接[1]。合作社是互助性经济组织，可有效促进农民互助合作,缩短农产品与市场间距离，一定程度上增加了农民收入，繁荣了农村经济，克服了小农经济下“小生产”与市场经济下“大需求”之间的矛盾，同时还满足了消费者对农产品质量安全的要求[2]。

近年来合作社研究快速发展，并迅速成为“三农”研究中最重要的主题之一，针对合作社问题，国内学者大多从合作社真伪、绩效、功能、法律等方面展开研究，并取得了丰富的研究成果[3]。合作社可用“要素契约与商品契约协同治理,且商品契约对要素契约有反向治理效应”作为评判“真伪”的标准,经研究我国存在实际意义上的合作社较少[4]。合作社绩效可分为经济绩效、社员收入绩效、交易绩效及社会绩效四种,其中前两种绩效对综合绩效影响最大[5]。农业特征与农业本身所具有的弱质性使得我国的小农户与大市场之间的衔接存在一定的距离，而小农户与现代农业的有机衔接需要生产性服务、金融性服务、经营性服务，合作社在其中发挥着极其重要的作用[6]。合作社在土地经营权、成员出资、利益分配、决议效力规则等方面存在一些法律问题[7]。研究当前中国合作社的问题，既不能就合作社论合作社，也不能弱化理论指导，而要用系统观、理论观和历史观去观察、分析和把握[8]，应站在更高的视角整体把握合作社，将其和我国农村的发展过程充分结合。实现小农户和现代农业发展有机衔接还应从探索培育小农户的自身动力、多元化衔接机制、尊重小农户的差异性等方面考虑[9]。我国幅员辽阔，各地经济社会发展水平差别较大，自然资源禀赋不同，各地文化习俗各有特色，农业产业种类也多种多样，所以发展合作社需坚持因地制宜，探索符合当地实际发展需要、农民需求的模式[10]。

综上所述，相关学者从不同方面对合作社进行了大量的研究，但在合作社整体质量提升方面的研究较少。在脱贫攻坚结束、乡村振兴开始之际，充分提升合作社的整体质量，可巩固脱贫攻坚取得的成果，是乡村振兴打下良好基础的重要举措。近年来合作社的数量不断攀升，但合作社整体质量较差，对其质量提升进行研究迫在眉睫。

一、绵阳市安州区农民合作社发展现状

四川省绵阳市安州区地貌可分为低中山（最高海拔可达3047m）、丘陵（台地）、平坝（属成都平原）三种常见地形，该区常年平均气温为16.3℃，常年平均日照为1058.7 h，常年平均降水量为1261mm，适合农业生产，该区地形和气候特征具有较强代表性。合作社经过多年的发展取得了一些成绩，加入合作社的成员已达36529个，粮食产量达26.08 万t，果蔬种植产量达39.1 万t，中药材种植达1.1 万hm2，2019 年实现经营收入36721 万元，可分配盈余2067 万元，为当地的农业发展作出了巨大贡献。农业农村部于2019 年12 月批准该区作为全国农民合作社质量提升整县推进试点单位，以该区域为例研究具有一定的代表意义和现实意义。

通过对该区的实地调研以及相关部门的走访了解到，截至2015 年12 月安州区共注册合作社353 家，2016年新注册49家，2017年新注册67家，2018年新注册44家，2019年新注册45家，截至2020年3月新注册5 家，数量呈稳定上升趋势。该区截至2020 年3 月底已注册合作社563 家，其中种植业293 家，畜牧养殖业173 家、农业服务业42 家、渔业养殖业32 家、林业23 家，可见合作社类型丰富，其中种植业合作社占绝大多数。具体情况如下。

（1）相关部门在2020 年6 月底完成了对563 家合作社的实地考核监测，主要以“有无固定办公场所、章程和制度上墙、建立台账和专（兼）职会计、法人学历初中以上、年利润5 万元以上”5 项指标来衡量其是否为经营规范合作社，满足5 项指标为经营规范合作社，共有121 家，仅占21.49%(表1）。所有合作社完成程度最低的一项指标均为“章程和制度上墙”，这充分说明合作社对规范章程及制度的重视程度较低；满足4 项及以下指标为经营一般合作社，共有104 家，占18.47%；没有开展任何业务活动的非正常经营空壳社有308 家，占到高达54.71%。

表1 经营规范合作社（满足5 项指标）

（2）相同类型的合作社大多独自经营，仅有109 家知道可以将合作社进行再联合壮大经营实力，占19.36%。目前只成立了2 家合作社联合社，分别为绵阳市安州区顺祥鑫农机合作社联合社，绵阳市安侬农产品合作社联合社，前者整合了16 个农业机械化服务合作社资源，由联合社牵头对全区的小春小麦、油菜收割和大春水稻机耕及机插服务，协调农机服务和规范机械作业，后者主要联合全区9 家生产农产品的合作社，在农产品的初加工和品牌建设，特别是农产品的营销上整合资源，已做出实际行动再次联合创立联合社共25 家，仅占4.44%。

（3）大多社员以土地或者实物等形式入股，经营资金短缺。因农业发展前期需要投入大量的资金且收益缓慢，农业生产还有一定的风险，导致合作社在实际发展过程中阻碍较大，有部分空壳社形成的主要原因之一就是缺少经营资金，共有439 家的合作社负责人表示有资金的需求，但缺少资金来源渠道，占到高达77.98%。

（4）大多合作社负责人是由种植大户转变而来，合作社负责人具有初中以上文化程度的有149 人，仅占26.47%，他们对传统的耕作方式较熟悉，但不擅长经营管理，重视生产而忽略经营，以至于内部管理不规范，运行机制不健全，未能真正发挥合作社的优势，共129 家基本按照合作社章程规范运行，仅占22.91%，每年至少参加2 次各种形式业务培训的合作社负责人105人，仅占18.65%。

（5）部分非示范合作社经营效益低下，大多合作社负责人表示由于自身能力有限，且未能有效得到相关专家或部门的指导，从而达不到示范合社申报条件。该区仅有国家级示范合作社5家、省级示范合作社20 家、市级示范合作社11家，占合作社总数的6.39%（表2）。通过查阅文献及相关资料发现以上现象不仅是绵阳市安州区的个性问题，也是多数地区合作社的共性问题。

表2 绵阳市安州区合作社现状

二、制约农民合作社发展的因素

《中华人民共和国农民专业合作社法》的试行，既是中国农业产业组织制度变革的重要时间节点，也是国内合作社数量快速扩张的重要发展节点。各地合作社如雨后春笋般得到迅速发展，但实际经营较好的只是其中少部分，目前存在着诸多问题。制约发展的因素有以下几方面。

（一）空壳社占绝大部分，规范经营合作社偏少

由于合作社成立阶段政策激励不相容、经营阶段市场竞争机制不健全、退出阶段法律体系不完善等导致出现了大量空壳社。空壳社的大量存在既降低了资源配置效率和社会总福利，又严重损害了合作社社会声誉[11]。

（二）合作社社员和法人再联合意识差

合作社的再联合意识淡薄、品牌意识不强、农产品质量不高、附加值低、利益联结不紧密，农产品坐等收购仍大量存在[12]。单个合作社规模小、市场竞争力薄弱仍是阻碍合作社发展的主要因素，许多合作社难以通过组织生态位的提升来实现自身成长演化[13]。因市场信息不对称、销售形式简单以及品牌意识薄弱等问题，大多数合作社更愿意独自进行市场拓展和销售农产品，处于小而散的状态，在购买生产资料、生产农产品、销售农产品等环节消耗了他们大量的人力、财力、物力，导致生产的农产品销售不畅，利润不高。大多数合作社法人及社员不知道可将合作社进行再联合增强经营实力，更没有把同一类型的产品通过联合注册商标来提高农产品附件值的意识。

（三）缺少运营资金

合作社的发展，需要三大部门的帮助，分别为私人金融机构、国有金融部门、政府部门。政府及私人贷款对合作社的支持有限，在私人借款中农业企业处于弱势地位，很难受到法律保护，借款额度有限，不能有效帮助合作社解决融资难的问题。大多社员是以土地或实物的形式入社，资金来源渠道十分单一，金融部门不愿贷款给这些经营主体，导致其融资困难。合作社经营规模小、合作社成员数量少、抗风险能力弱、销售渠道狭窄，缺乏资金不能及时购买较为先进的生产设备导致其无法提高经营水平，生产效率一直处于较低状态，最终形成恶性循环。

（四）内部管理混乱

负责人业务理解能力有限，善管理懂经营会技术的比例少，合作社章程制度不够完善和严谨，内部管理不规范，管理人员分工不够明确，未严格按照章程规定内容运作。大多数合作社负责人创新意识淡薄，一直沿用传统经营方式指导生产活动，学习新技术、引进新品种、接受新销售模式速度较慢。部分合作社负责人无法熟练使用现代化的通信及办公设备，缺乏与外界沟通的重要桥梁，错失了大量学习机会。

（五）合作社总体数量虽然较多，但市级及以上级别示范社的数量少

示范社就是普通合作社的标杆，但由于大多合作社自身条件达不到示范社的标准、相关部门宣传扶持政策没有落实到位、往年示范社指标有限、第一次没申报成功丧失申请示范社信心等一系列原因，导致了示范社数量偏少，未能充分发挥示范社的模范带头作用，进一步阻碍了合作社整体持续健康发展。

三、促进农民合作社整体质量提升的建议

（一）清除空壳社，促进健康发展

空壳社影响合作社的整体社会形象，空壳社的形成原因主要是为了套取国家项目资金、获得税收优惠、响应上级政府、随大流，还有少数是因产业调整或经营不善而被迫停业后没有及时退出[14]。一是相关部门应掌握各个合作社的实际情况，据实归类建立档案，作为对合作社进行监督管理和指导服务的依据。还可制定出完善的考评细则，定期对合作社的运营情况进行综合考评监测，比如按照“优秀、规范、一般、空壳社”四个档次进行考核，列入“优秀、规范、一般”等级的合作社作为正常经营合作社对待，对不合格的空壳合作社依法强制注销执照，做到及时清理。二是健全并完善退出机制，简化合作社退出程序，降低注销合作社成本，避免土地、资金、人力等资源的浪费。三是健全市场经营机制，防止大量合作社由于经营不善而成为空壳社。合作社市场竞争力较弱，过于依赖政府，合作社应拓展经营范围提升竞争实力，利用市场实现优胜劣汰，提高合作社自身发展动力。四是健全合作社设立机制，大多合作社组建之初的目的就是为了得到财政补贴资金、税收优惠和项目扶持，创建之初对合作社的并不是很了解，更没有专业的技能和充足的资金，这些合作社的发起人并没有制定一套长远的发展计划，相关部门可逐渐将资金扶持转化为技术指导服务，端正合作社发起人创建动机，同时加大对财政扶持资金落实情况的监管力度，监督相关扶持资金是否真实用于合作社的发展建设。

（二）创建联合社，提高经营实力

合作社联合社通过合作社之间的组织协作，实现要素互补和资源整合，是合作社发展到一定阶段的高级形态。我国联合社发展尚处于初级阶段，其真正发展始于2010 年以后[15]。产业发展要合作社做大做强，这就需要经营联合发挥作用。

一是可以就同类合作社或一个产业链上合作社进行横向联合，同时注重合作社的纵向联合。通过多种合作形式的创新，把单个合作社联结起来，使合作社联合流转经营土地面积越来越大。也可在粮食、油菜、蔬菜、水果、中药材、生猪、家禽、水产以及农业生产作业托管等方面建立相应的联合社，形成更大规模的产业联合和集约化经营，依托联合社的发展来壮大主导产业和特色产业，建立联合社后进行统一管理和销售，从而整合资源和提高效益。二是可将各成员单位的农产品集中起来创立品牌，集中销售减少销售成本，将丰富的农产品在展销平台进行统一的展示宣传，扩大农产品的知名度，建立属于联合体专属的产销平台，提高初级农产品商品率。三是建立联合社后实行标准化生产，提高装备水平，提升农产品的加工或贮藏保鲜能力，创建三品一标，拓展营销市场。四是在所有的村建立“村联合社”，充分利用村干部的职位优势和发展农业生产、振兴村集体经济的职能作用，推进联合社通过土地入股、租赁等方式流转该村组农户的承包土地，从而不断提升农业规模经营水平。合作社经营水平的提高，更有利于获得政府的扶持政策，实现合作共赢。

（三）评级授信，破解融资困境

农业金融服务体系若不加以完善，会对经营主体带来很大的影响，不利于其经营规模的扩大[16]，需加大国家金融部门的支持，以及完善的私人借款法律体系。鼓励金融部门对各个合作社的生产规模、经营实力和固定资产进行评测，评定结果由金融部门给予合作社相应的信贷规模授信。合作社可在授信额度内自愿灵活办理信贷融资，缓解合作社流动资金压力。建议对合作社进行贷款贴息(含专合社法人、实际控制人和普通社员)，贷款贴息率先在国家级、省级合作社进行试点。鼓励金融机构开展产量保险，包括农产品价格保险和收入保险等农业保险品种。还可形成合作机制，以规模较大的合作社的资产作为抵押物以获得需要的资金,在解决其本身的融资问题后,再由其向其他合作社提供金融服务,通过抱团取暖的方式解决共同的融资困难问题。

（四）业务培训，规范内部管理

对正常经营的合作社负责人开展针对性知识培训。可对示范合作社发展的支持政策，新修订实施的《农民专业合作社法》，农业农村、市场监管、税务、金融等部门对合作社的业务要求等进行培训，通过培训提升合作社负责人的政策水平和法规意识。合作社负责人还应紧跟时代发展步伐，拥抱互联网，保持活到老学到老的心态。

规范合作社内部管理。建立固定的办公场所，并将章程和制度贴上墙，让所有社员了解本社规章制度。充分给予有才能并愿意带领社员致富的年轻人机会，应根据合作社章程规定的理事会、监事会任期，按时完成合作社理事会、监事会的换届选举，换届后的两会任职人员名单由合作社报相关负责部门。结合各自实际，各个合作社应制订和完善合作社的财务管理、开支审批、生产经营、生产资料采购、产品营销、基础建设、管理人员岗位职责、合作社“三会”（理事会、监事会、成员大会）制度、收益分配制度等。还应充分发挥合作社监事会的监督作用，合作社监事会要对本社章程、成员大会决议、理事会议定事项等执行情况和理事会成员、生产经营管理人员、财会人员等履职情况进行监督。合作社监事会成员要参加每次理事会会议，了解理事会讨论决定内容并提出合理化建议，监事会要对合作社的生产经营财务收支进行监督，做到公开透明，让全体社员成为合作社真正受益者，而不仅仅只是极个别合作社主要负责人，发挥合作社的真正价值，这样才能提高全体社员的积极性，使合作社健康高质量发展。

（五）加快示范社建设，发挥引领作用

合作社的整体质量提升，示范社十分重要，应从示范社的创建抓起，以示范社作榜样，促进合作社规范化。特别是市、省、国家级合作社的创建，培育不同层次的示范社，相关部门应加大扶持政策宣传力度和申报要求，鼓励符合条件的合作社积极申报，增强合作社负责人申报的自身动力。还可建立辅导员制度，让懂经营、擅管理的专业人士，向对应的合作社经营进行定期指导。各合作社应积极争取上级财政扶持政策，用项目建设推动示范社发展，改善合作社生产经营条件。有关部门做好示范社的日常指导和动态考评，保持示范社的先进性，并不断壮大，从而更好地发挥带头作用。