行政法视野下的从业限制制度问题探讨

周超

摘 要：随着修订版《行政处罚法》在2021年7月15日的正式实施，真正确立了从业限制制度的行政处罚手段。从行政法的视角分析，从业限制制度具有适用范围广、处罚期限跨度大以及以违反职业规范为前提等特点，基于此，笔者从从业限制制度适用范围、法律位阶层面以及救济程序等方面阐述当前从业限制制度存在的一些问题，并据此提出完善建议。

关键词：行政法;从业限制;适用范围;程序设置

一、行政法视野下从业限制的特点

（一）适用范围广

从业限制制度的适用范围涉及药品、食品、内河交通管理条例、反兴奋剂条例等多部行政法规，同时还包括了多部部门规章以及地方性法规等。这充分体现了从业限制的适用法律规范之多，也从侧面反映出其适用的范围也十分广泛，已经几乎遍及我国目前已知的所有行业领域[1]。

（二）处罚期限跨度大

在行政法规范领域内，对行政相对人的从业限制处罚期限基于各自违法情节的差异性而有所不同。从业限制制度的处罚时间短则在一年以内，长则至终身禁止不得从事该行业，由此可见从业限制制度的处罚期限跨度十分巨大。

（三）以违反职业规范为前提

不同职业由于对于行业的义务要求不同，只有当行政相对人违反了其中该行业的职业规范、相应的义务而达到行政处罚的要求时，从业限制处罚才能依据相关的规定做出处罚。除了在法律中做出特别义务规定的职业以外，对法律没有规定特定义务要求的行业，行政机关一般是针对该行业存在的实际情况，依据行政相对人的具体行为，结合本行业内存在的普遍行业准则和职业道德，对行政相对人做出一定期限的从业限制处罚。

二、从业限制制度存在的主要问题

（一）从业限制制度适用范围不完善

从业限制制度具有适用范围广的特点，基于此，从业限制制度很难在适用范围上做到面面俱到，反而从业限制制度的适用范围被行政机关刻意的隐去说明。而没有明确从业限制制度的处罚范围，这就导致在实践中行为人在被行政机关进行处罚时，行政机关也很难相应的把握从业限制处罚的惩戒力度，容易造成小事严惩，而大事却不了了之的情况。在从业限制领域，根据《行政处罚法》从业限制制度的相关法条分析来看，其往往一般只针对公民进行相应的从业限制处罚，对于法人和其他组织的违法行为其实并不适用从业限制的相关处罚。这无疑使得从业限制制度在适用范围上有所限制，很难对企业或其他组织的某些性质影响十分恶劣的行为进行从业限制处罚，也就意味着法人或其他组织在从业限制方面的违法成本并不高昂。

（二）法律位阶层面的冲突

新的《行政处罚法》中规定了从业限制是属于行政处罚种类中的一种，虽然部分部门规章以及地方政府规章可以对从业限制制度的规定通过法律解释的方式解决，但是目前仍有许多已经生效的法律法规并未对从业限制制度有所规定，而其下的许多规章却规定了从业限制制度，使得从业限制制度在法律位阶层面的适用上仍存在着冲突。实践中，从业限制制度作为一种重要的行政处罚制度却被部分行政机关滥用，若长此以往，对我国从业限制制度乃至于行政处罚整个体系都会产生严重的冲击，这对于从业限制制度达成运行良好、良法善治的效果来说也是十分不利的。

（三）救济程序不足

随着2021版《行政处罚法》的实施，行政机关对行政相对人做出从业限制处罚的程序规范内容做出了一定的要求。但是这些在其他行政法规、部门规章、地方性法规以及地方政府规章中关于从业限制处罚的相关救济程序并未及时做出修改，在这其中对于程序救济其实仍有不少细节之处值得思考。除此之外，对于从业限制的后续监管也未做规定是从业限制制度的另一大不足。法条只是规定行政机关可以做出从业限制处罚，而对在行政机关做出从业限制处罚的决定后，行政相对人在被限制从事某行业期间，行政相对人能否有机会通过自身的良好表现减少甚至于减除对自身从业限制处罚的期限并未进行说明;行政处罚本身具有处罚和教育的功能，能否通过动态的方式将处罚方式变得更为灵活;此外对行政相对人在违反从业限制处罚后，如何进行相应的处罚目前的法律也并未做出规定，从这些内容中都可以看作是从业限制制度中对行政相对人在救济程序上的缺失。

三、从业限制制度的完善建议

（一）完善从业限制的适用范围

关于从业限制的职业范围设置。对于社会属性、公共利益属性较高的行业领域，从业限制的适用范围应当进行适当的扩大，除了对行业内的主要职业进行规范以外，还应该行业内的所有职业和从业人员，处罚的程度也应根据实际情况做出调整，只有这样的设定才符合从业限制处罚设立的目的，合乎比例原则的要求。

关于从业限制的期限范围设置。对于从业限制制度的时间限制应当依据比例原则制定，在三年以内的从业限制制度可以依照相关的法律法规进行规定，而三年至五年内的处罚期限需要与刑法职业禁止制度做到尽量衔接，而对于五年以上的从业限制处罚应当谨慎，至于终身禁入的规定更是应当慎之又慎，尽量减少行政机关的适用情形。

关于从业限制的主体范围设置。可以将单位纳入到从业限制制度中，这样具有威慑单位管理层的作用，因为单位的直接责任人大多为单位的管理层。这在适用的范围上也能够最大限度上达到从业限制制度所预期的治理效果。

（二）明确从业限制制度的处罚设定权

相对而言，法律的制定程序更为严格，考量的利益范围更广泛，规定的程序更为严格，加之从业限制制度调节的范围是整个行业秩序和行业利益，而相比于其他位阶的法律法规，从法律层面设立从业限制的相关规定更有助于理清行业秩序、维护行业道德与规范，也能够减少各部门之间在从业限制处罚时的利益冲突。因此，在法律可以设定从业限制制度的处罚权的情况下，应当优先适用法律设定[2]。

行政法规虽然相较于法律的重要性有所降低，但是行政法规的制定主体是国务院，其制定的严格程度、相关法益的考量仍旧高于部门规章、地方性法规和地方政府规章。因此，笔者认为对于从业限制制度的处罚权规定，能够设立法律规定的法律优先设立处罚规定;在没有法律规定时，以设立行政法规层面的从业限制制度为先。关于地方性法规只有在某些地区具有区域特色的行业内，且并没有法律、行政法规的规定时才可以设定从业限制制度，其余不建议地方性法规单独设立从业限制。

（三）设置从业限制制度的程序性规范

首先，从业限制制度引入听证程序。2021年修订的《行政处罚法》中增加了行为人在被采取从业限制处罚后，可以向行政机关申请听证，并且行政机关应当召开听证会的规定。笔者认为，在此基础上应规定在做出从业限制处罚决定之前，首先要向当事人送达从业限制处罚的预先通知书，告知拟对当事人作出的从业限制处罚决定内容，列明处罚依据、救济途径，同时给予行为人适当条件下的陈述和申辩的权利[3]。

其次，设立从业限制制度监管的动态处罚机制。即对受到从业限制处罚的相关行政相对人进行考察，由相关执法部门针对行政相对人的目前危害程度、悔过表现等进行综合评定，针对那些在处罚期间表现良好、对实际影响较小的行政相对人，在达到一定的条件下，将其从业限制期限减少甚至提前免除剩余的從业限制期限。这样通过对处罚期限的动态设置，不仅能够降低行政机关处罚之后的监管执法成本，还在于树立一种动态的“守法激励机制”以此来对被处罚主体进行一定的激励，达到处罚与教育相结合的目的。

参考文献：

[1]李准. 从业限制的行政法分析[D].天津师范大学，2021.

[2]袁金. 竞业限制立法研究[D].上海师范大学，2021.

[3]陈国栋.《行政处罚法》中限制从业罚的解释与适用[J].南大法学，2021（04）：98-115.