行政性失信惩戒机制问题研究

房子舒

摘 要：在现代信用社会体系的建立中，失信惩戒机制发挥着重要的保障性作用。当前，中央文件及人大会议中虽然多次提及有关“信用社会”、“失信惩戒”等内容，但是在行政性失信惩戒的理论与实践中仍存在法律法规不完善、程序规范不严密、失信行为的认定标准不统一以及权利救济机制不健全等问题。据此，笔者针对性提出应对策略，旨在进一步完善相关问题的研究。

关键词：失信惩戒;行政;法律规范;认定标准;权利救济

行政性失信惩戒作为失信惩戒机制的重要组成部分之一，是行政主体以信用管理的相关法律法规为依据，对违反信用管理法律法规的失信主体采取记录、警告、经济处罚、限制资格、取消市场准入等行政性监管手段，对市场经济背景下违反信用管理相关法律法规的主体进行惩戒所采取的方式和手段。行政性惩戒的工作重点在于充分利用失信信息，实现惩戒手段的完善与创新，为市场经济秩序及信用社会体系建设保驾护航。

一、行政性失信惩戒机制存在的问题

（一）法律法规不完善

当前，我国行政性失信惩戒机制相关内容较为分散，各层级法律效力普遍较低。虽然我国在行政审批、法人管理、消防安全等诸多层面都制定了相应的失信惩戒管理办法，但是存在的问题也较为明显，如效力层级低、部分内容不符合行政法基本原则等，在实施上也多是以行政规范性文件的形式发布失信惩戒的相关办法，强制性不足。由于失信惩戒是信用管理的重要一环，失信惩戒法律体系的建立必须要在我国社会信用体系建立完善的基础之上才能讨论，所以我国当务之急是建立起科学完备的信用管理法律体系，这样失信惩戒才能做到有法可依。

（二）程序规范不严密

行政性失信惩戒制度的实施离不开严密的程序规范。实践中，由于行政性失信惩戒适用范围广，且针对不同领域、不同层级上存在做法不一等问题，导致失信惩戒的程序不统一、不严密。由此导致行政主体的权力滥用频发，极易出现地方保护主义或者以权谋私等问题的发生，无法有效保障相对人的合法权益，同时也降低了失信惩戒制度的可信度。程序公平作为法学界一直追寻的目标，在行政性失信懲戒领域却未得到实现，行政“黑名单”类的规范性文件对于运行程序的规定不同，这样助长了实践中增设失信惩戒的随意性。

（三）失信行为的认定标准不统一

失信惩戒和守信激励的管理办法相关内容的制定通常是分为以下几个部分：首先是阐述失信惩戒和守信激励制度的建设目标;其次是明确组织和实施该管理办法的行政主体;第三是以各领域的实际情况划分失信行为的严重程度，根据严重程度的不同采取相应的惩戒措施。该部分往往会限制失信主体的实际权益，对失信主体造成不同程度的影响。而失信行为的认证是实施惩戒的现行程序，如果在对失信行为的认定和划分步骤规定不明确，标准不统一，就会造成同一领域，同种失信行为被采取了程度不相同，甚至差别较大的惩戒措施，影响实质公平。

（四）权利救济机制不健全

受法律法规、行政性失信惩戒程序规范以及失信行为的认定标准等方面的问题，导致各层级各地方实施过程中同情况不同处理结果，有违形式公平，影响失信惩戒机制整体公信力。在权利救济方面，通常将行政复议及行政诉讼作为信用监管的救济手段，也有些文件中对相对人不服失信惩戒决定时，可采取陈述、申辩的形式，大多数失信惩戒管理办法中未提及权利救济机制，相对人权益无法得到保障。除此之外，行政性失信惩戒的配套修复机制和退出机制也存在缺乏现状。现有救济及修复方式通常为根据不同情况实施自主纠正、退出失信名单等，但以上救济机制或信用修复或退出机制并非做到各领域各层级行政性失信惩戒管理办法全覆盖。

二、行政性失信惩戒机制的完善建议

（一）进一步完善行政性失信惩戒法律体系

行政性失信惩戒法律体系的完善应充分考虑行政性失信惩戒的设置权限、组织与实施主体、失信行为的认证标准、运行程序的统一规定、失信主体的救济机制等，同时对于其配套的信用信息征集、分类与运用制度也要与我国现行有效的信用管理法律对接。对于行政性失信惩戒存在的一些现实问题，可在社会信用立法中给予规范与指引。除此之外，社会信用立法还能通过立法确认行政性失信惩戒机制应该遵循的行政法原则，给予整个行政性失信惩戒原则上、系统上的指引;明确行政性失信惩戒各类措施的法律属性，从而明确其内容与措施，并为其提供法律支撑;明确实施主体，即不同层级的政府及其管理部门之间的责任划分、协同与配合、管理与制约，有效避免地方保护主义、主体间权责划分不明、行政性失信惩戒的泛化危机。

（二）规定统一严密的惩戒程序

由于行政性失信惩戒机制主要用于约束行政相对人违反信用管理的相关法律法规的现象，基于此原理，行政机关在做出行政性失信惩戒之前必须履行事先通知失信主体的责任和义务，这会使得失信主体能够及时了解与掌握由于自己的失信行为造成的后果、该受惩戒的法律依据、具体措施等情况。这样能够为行政相对人提供充足的余地和应对时间，这是行政性惩戒运行程序中常常被忽视的一点，所以，行政性失信惩戒运行过程中复核程序的设置显得尤为重要。因为行政性失信惩戒的决定一旦错误，不但会对失信主体造成严重的名誉降低和财产损失，同时也损害了行政机关的公信力和权威。失信惩戒的程序设置，需考虑有惩戒失信一般规则、程序启动、一般程序、特别程序、异议程序、救济程序、程序保障等方面内容。

（三）统一失信行为认定标准

行政机关统一认证标准有助于保证失信惩戒的精确性和同一性，保证类型相同、损害程度相同的失信行为能在不同领域不同层级的失信惩戒管理办法中被相同分类，这样才能保证惩戒力度的统一，不至于出现同一失信行为，惩戒方式和力度的大不同。那么如何统一失信行为认定标准呢，特别是在惩戒对象、失信标准的界定标准上，笔者认为可从以下几个条件予以判定：首先是失信行为是否违反相关领域法律规范;其次是失信行为是否背离了诚实信用原则;第三是是否同时满足了违法行为与原则违抗性;第四是在特殊情况下，对失信行为的判定作补充作用。

（四）健全权利救济机制

各领域各层级的失信惩戒管理办法中务必出现权利救济机制这一部分，才能保证管理办法的科学性、完整性、可行性。首先，从法规角度出发，各领域各层级及各地区行政性失信惩戒的有关法律法规及有关规定中务必要设立相对人的权利救济机制。在具体的制度完善方面，对于在行政法律关系中处于弱势地位的相对人剥夺、限制权利或变更相对人权利义务的行为，可用行政复议和行政诉讼制度进行救济。也可引入预防性行政诉讼制度来完善行政性失信惩戒的权利救济机制。面对可能受到行政行为或事实行为的精神伤害时，可以在接受行政机关的惩戒之前向法院提起预防性行政诉讼，避免自身合法权益遭受不应该的侵害。除此之外，还可以通过建立听证制度，即对于失信主体权益影响较大的失信惩戒措施，失信主体可申请听证，行政机关应配合，保证失信主体了解案件的真实情况，弄清自己被惩戒的事实和理由并最大程度保证其辩护权，听证结果也会成为实施惩戒的依据之一。

参考文献：

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