中国脱贫彰显的制度优势及世界意义

傅夏仙 黄祖辉

（1.浙江大学 马克思主义学院，浙江 杭州 310058；2.浙江大学 中国农村发展研究院，浙江 杭州 310058）

贫困是全球性问题和挑战，消除贫困是世界各国发展的首要之举。2020 年，中国全面建成小康社会取得了伟大历史性成就，决战脱贫攻坚取得了决定性胜利。千百年来困扰中华民族的绝对贫困问题历史性地画上了句号，书写了人类发展史上的伟大奇迹。这一伟大奇迹彰显了中国共产党的领导制度和中国特色社会主义制度的显著优势，是对世界减贫事业的重大贡献。

一、中国脱贫彰显了党的领导制度优势

中国如期打赢脱贫攻坚战，充分彰显了党的领导制度优势。

（一）中国脱贫彰显了党的领导责任体系的优势

在脱贫攻坚中，责任清晰至关重要。习近平总书记明确指出：“要强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处。”为了强化政策落地，要求层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状。

其次，明确“五级书记一起抓扶贫”的领导责任体制。在充分发挥中央和地方的积极性，自上而下统筹中央到地方各级力量的同时，明确县级党委为脱贫攻坚总指挥部；充分发挥党内民主集中制的优势，在明确集体领导的同时强化党政一把手负总责的责任制，强化“关键少数”的关键作用。健全激励机制，明确脱贫攻坚期内贫困县县级党政正职保持稳定，干得好的可以就地提级，不能胜任的要及时撤换，弄虚作假的要坚决问责，把深度贫困地区作为锻炼干部、选拔干部的重要平台。关心爱护脱贫攻坚一线干部，保护和调动他们的工作积极性，充分发挥在打赢脱贫攻坚战中的组织领导作用。

最后，构建全党全社会合力攻坚的帮扶责任体制。在贫困治理中，充分发挥党的集中统一领导政治优势，确保党在总揽全局、协调各方中发挥核心作用。党的十八大以来，在党中央的集中统一领导下，构筑了全党全社会扶贫的强大合力。发挥政府投入的主体和主导作用，深入推进东西部扶贫协作、党政机关定点扶贫、军队和武警部队扶贫、社会力量参与扶贫等。为了确保帮扶具有实效，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，明确了东西部协作中产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持、社会参与等五项重点工作，并围绕每一项工作，明确帮扶方和被帮扶方各自的责任，确保各项政策部署落到实处。军队强化政治担当，以参战的姿态和力度投身脱贫攻坚战场，定点帮扶的4 100 个贫困村、29.3 万户贫困户、92.4 万名贫困群众全部实现脱贫；社会各界广泛参与扶贫，中央企业开展贫困革命老区“百县万村”帮扶行动，民营企业开展“万企帮万村”精准扶贫行动。

（二）中国脱贫彰显了党的资源投入体系的优势

打赢脱贫攻坚战，首先是人的投入。脱贫攻坚任务重的地区要求党委和政府把脱贫攻坚作为“十三五”期间“头等大事”和“第一民生工程”来抓，省（区、市）、市、县、乡、村五级书记一起抓扶贫，层层压实责任；向贫困村派出第一书记和驻村工作队，把脱贫攻坚任务落实到“最后一公里”，不脱贫不脱钩；把贫困地区作为锻炼、培养干部的重要基地，把脱贫攻坚实绩作为选拔、任用干部的重要依据。党的十九大以后，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，着力解决驻村帮扶中选人不优、管理不严、作风不实、保障不力等问题，更好发挥驻村工作队脱贫攻坚生力军作用。截止到2020 年3 月初，全国共派出25.5 万个驻村工作队，累计选派290 多万名县级以上党政机关和国有企事业单位干部到贫困村和软弱涣散村担任第一书记或驻村干部，目前在岗91.8 万名。第一书记和驻村干部履行发动引导群众、激发群众内生动力、推动各项精准扶贫政策措施落地落实等职责。与此同时，科技特派员也是脱贫攻坚战场的一支重要力量。党的十八大以来，全国科技系统累计选派28.98 万名科技特派员，实施3.76 万项各级各类科技项目，推广应用5 万余项先进实用技术、新品种，为贫困地区高质量发展注入了强劲动能。

（三）中国脱贫彰显了党的扶贫监督体系的优势

为了确保脱贫攻坚顶层设计的各项政策贯彻落实并取得实效，中央构建了完备的监督体系，对各地各部门的脱贫政策落实情况开展督查巡查。这一监督体系主要由国务院扶贫开发领导小组组织的督查巡查、民主党派监督以及社会监督三个方面组成。

国务院扶贫开发领导小组根据当年脱贫攻坚目标任务，制定年度督查计划，督查内容涉及脱贫攻坚责任落实情况，专项规划和重大政策措施落实情况，减贫任务完成情况以及特困群体脱贫情况，精准识别、精准退出情况，行业扶贫、专项扶贫、东西部扶贫协作、定点扶贫、重点扶贫项目实施、财政涉农资金整合等情况，督查结果向党中央、国务院报告。同时，国务院扶贫开发领导小组根据掌握的情况报经党中央、国务院批准，组建巡查组，不定期开展巡查工作。巡查的重点包括：干部在落实脱贫攻坚目标任务方面是否存在失职渎职，不作为、假作为、慢作为，贪占挪用扶贫资金，违规安排扶贫项目，贫困识别、退出严重失实，弄虚作假搞“数字脱贫”，以及违反贫困县党政正职领导稳定纪律要求和贫困县约束机制等。

受中央委托，2016 年6 月起，各民主党派中央分别对口贵州、河南、广西、湖南、云南、四川、陕西、甘肃等8 个贫困人口多、贫困发生率高的中西部省（区），围绕贫困人口精准识别、贫困人口精准脱贫、落实脱贫攻坚责任制、扶贫资金项目管理使用等情况，开展调查研究，通过“直通车”等形式提出意见建议，开展民主监督，成为彰显我国多党合作制度优势的新实践。

脱贫攻坚督查巡查工作主要采取召开座谈会、查阅资料、实地调查、问卷调查、个别访谈和听取汇报、受理群众举报、随机访谈或者暗访等形式，适当运用第三方评估。国务院扶贫开发领导小组根据工作需要组织开展省级之间交叉督查巡查。扶贫部门加强与纪检监察、巡视、审计、财政、媒体、社会等监督力量全方位合作，把各方面的监督结果运用到考核评估、督查巡查中，并专门设立12317 扶贫监督举报电话，畅通渠道，接受社会监督。

（四）中国脱贫彰显了党的政绩考评体系的优势

自实施精准扶贫、精准脱贫方略以来，逐步构建起了完整系统的考核评估体系，包括考核评估的制度框架、基本方法以及考评结果的运用，为精准脱贫提供了制度保障。

首先，构建起了考核评估的制度框架。2016 年以来，中央陆续出台了一系列考核评估办法，构建了“1+2+2+1”的考核评估制度，分别是：中共中央国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》《关于建立贫困退出机制的意见》，国务院扶贫开发领导小组出台的《东西部扶贫协作考核办法（试行）》《中央单位定点扶贫工作考核办法（试行）》，国务院扶贫开发领导小组办公室印发的《贫困县退出专项评估检查实施办法（试行）》。此外，各地也结合实际出台了脱贫攻坚考核评估政策文件，初步形成了脱贫攻坚考核评估体系。

其次，明确了考核的具体内容。为了确保2020 年完成脱贫攻坚的目标任务，中央出台了针对不同情况的考核办法。《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》适用于中西部22 个省（区、市）党委和政府扶贫开发工作成效的考核；《关于建立贫困退出机制的意见》主要针对贫困人口、贫困村、贫困县的考核；《东西部扶贫协作考核办法（试行）》主要考核组织领导、人才支援、资金支持、产业合作、劳务协作和携手奔小康行动等；《中央单位定点扶贫工作考核办法（试行）》主要考核帮扶成效、组织领导、选派干部、督促检查、基层满意情况以及工作创新等。

再次，确定了考核评估的基本方法。一是实地考核。具体采用省际交叉检查、第三方评估、媒体暗访、扶贫资金绩效评价等，充分发挥省、市、县行业扶贫和专项扶贫领域干部熟悉政策、掌握业务、了解情况的优势，第三方评估科学抽样、定量分析的优势，媒体暗访在查找突出问题方面的优势，以及通过资金绩效评价，查找分析影响扶贫资金使用效率、效益的主要因素和违法违纪违规问题。二是摸清情况。通过收集行业部门专项检查、监督执纪和统计监测情况及数据，进行分析评估。三是综合评价。在汇总整理年终考核结果和平时掌握情况的基础上，按照定性定量相结合、第三方评估与部门数据相结合、年终考核结果与平时掌握情况相结合的原则，对各省（区、市）扶贫成效进行综合分析评价，形成考核结果。

最后，扎实运用考评成果。2016—2020 年，国务院扶贫开发领导小组组织每年开展一次考评，并对综合评价好的省份通报表扬，在中央财政专项扶贫资金分配上给予奖励；对综合评价较差且存在突出问题的，约谈党政主要负责同志；对综合评价一般或发现某些方面问题突出的，约谈分管负责同志。考核结果送中央组织部，作为省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。通过汇报、通报、约谈、反馈，对标中央精准扶贫、精准脱贫决策部署，全面查摆问题和不足，制定整改方案，推进问题整改落实。从2020 年下半年开始，国家组织开展脱贫攻坚普查，对各地脱贫攻坚成效进行全面检查，为党中央适时宣布打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会提供数据支撑，确保脱贫攻坚成果经得起历史和人民的检验。

二、中国脱贫彰显了中国特色脱贫攻坚制度优势

党的十八大以来，在不断推进贫困治理的过程中，我们党创造性地构建了中国特色脱贫攻坚制度体系，为打赢脱贫攻坚战提供了制度保障，中国特色社会主义的制度优势也得到了充分彰显。

（一）中国脱贫彰显了中国特色精准识别制度的优势

精准扶贫是我国贫困治理的核心，其前提则是对贫困人口的精准识别。

基于扶贫工作中长期存在的“大水漫灌”问题，2013 年11 月3 日，习近平总书记在湖南省湘西州花垣县十八洞村调研时首次提出“精准扶贫”。之后，习近平总书记多次阐述精准扶贫、精准脱贫方略，明确提出“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。“精准扶贫，就是要对扶贫对象实现精细化管理，对扶贫资源实行精确化配置，对扶贫对象实行精准化扶持，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上、真正用在贫困地区”。

扶贫必先识贫，精准识别就是要做到“扶持对象精准”，解决“扶持谁”的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。

（二）中国脱贫彰显了中国特色精准帮扶制度的优势

（三）中国脱贫彰显了中国特色协调联动政策的优势

贫困治理是复杂的系统工程，协调联动的脱贫攻坚政策体系是贫困治理取得显著成效的关键，其主要功能表现在以下两个方面：

第二，改革创新，出台与脱贫攻坚协调配套的改革政策体系。为了保障脱贫攻坚各项决策部署落到实处，党的十八大以来，各领域启动了多项重大配套改革举措，以全面深化改革为脱贫攻坚保驾护航。这些改革举措直面基层推进扶贫开发工作深入开展中遇到的问题，为充分释放活力，促进精准扶贫、精准脱贫基本方略落地提供了有力支撑。精准扶贫政策内容涉及产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造、土地增减挂钩指标、资产收益扶贫等诸多领域。由于有了一系列协调配套政策的出台，很多“老大难”问题都有了针对性解决措施。

协调联动政策发挥效力的决定因素在于贫困治理机制的健全和完善。“在农村贫困治理中，中国建立了垂直与横向扶贫治理机制：在垂直扶贫治理方面，建立了国务院扶贫办、省级扶贫办、地市级扶贫办、县级扶贫办和乡镇级扶贫专干五级机构抓扶贫的自上而下的工作模式；横向扶贫治理主要体现为中央各部委参与和协同扶贫。”各项协调联动政策执行效果有明确的考评指标，各单位各部门职责清晰，监督到位。

（四）中国脱贫彰显了中国特色社会动员体系的优势

其重要结果是，构建起了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的“三位一体”大扶贫格局，建立健全了东西部协作、党政机关定点扶贫机制，广泛调动了社会各界参与扶贫开发的积极性。党的十八大以来，中央先后出台《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》《中央单位定点扶贫工作的指导意见》等指导性文件，细化实化帮扶任务和工作要求，构建了社会动员体系；东西部扶贫协作形成多层次、多形式、全方位的工作格局，承担起产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持、社会动员等方面的任务；近300 个中央单位参与了定点扶贫，实现对592 个贫困县全覆盖，示范带动了省（区、市）层层组织开展定点扶贫工作。

三、中国精准扶贫精准脱贫的世界意义

（一）中国脱贫成就为世界减贫事业贡献了中国力量

作为世界上最大的发展中国家，中国一直是世界减贫事业的积极倡导者和有力推动者。新中国成立70 多年来，中国共产党领导中国人民创造了世所罕见的两大奇迹，即经济快速发展和社会长期稳定，为大规模减贫提供了基本保证。改革开放以来，党中央、国务院连续制定了《国家八七扶贫攻坚计划（1993—2000 年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010 年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》，确定了开发式扶贫方针。党的十八大以来，我国实施精准扶贫方略，开展脱贫攻坚行动，创造了世界减贫史上最伟大的成就。脱贫攻坚任务完成后，我国有1 亿左右贫困人口实现脱贫，提前10 年实现联合国2030 年可持续发展议程的减贫目标，是全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家，对全球减贫的贡献率超过七成。世界历史上没有哪一个国家能在这么短的时间内帮助这么多人脱贫，中国为世界减贫事业贡献了重要力量。

（二）中国扶贫方略为世界减贫事业提供了中国方案

在解决贫困问题的长期实践中，中国不断总结扶贫经验，摸索扶贫规律，创造性地提出适合中国国情的精准扶贫方略，指引中国脱贫攻坚取得决定性胜利。

中国精准扶贫精准脱贫方略是以习近平总书记关于扶贫工作的重要论述为指导制定的一整套贫困治理体系，其核心内容包括：科学确定脱贫攻坚目标，始终保持战略定力；发挥政治优势，层层落实脱贫攻坚责任；不断完善精准扶贫政策工作体系，完成脱贫攻坚顶层设计；坚持政府投入主体和主导作用，不断增加金融资金、社会资金投入；不断完善专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”大扶贫格局，发挥各方面积极性；坚持扶贫与扶志、扶智相结合，大力培育贫困地区、贫困群众内生脱贫动力。

中国在减贫领域所取得的成就得到国际社会的高度认可。2018 年12 月，第73 届联合国大会通过《消除农村贫困，落实2030 年可持续发展议程》决议草案。这是联合国大会历史上首次就消除农村贫困问题通过决议，这个决议把中国农村扶贫脱贫的经验同联合国2030 年可持续发展议程有效对接，提出实现2030 年可持续发展目标的新思路要借鉴中国智慧。该决议以中国农村扶贫实践为基础，提出消除农村贫困问题基本政策框架，要求加大基础设施建设、推广包容性金融、消除数字鸿沟、增加就业、推进高质量教育、加强社会保障体系建设等，呼吁实行精准扶贫方略，加强国际合作，制定农村发展战略，帮助发展中国家农村地区的经济和社会发展，构建人类命运共同体。中国扶贫方略是一套消除全球农村贫困的完整方案，且经过中国数十年扶贫实践检验，对其他发展中国家有重要的参考价值。

（三）中国脱贫攻坚在全球贫困治理中彰显了中国担当

作为一个负责任的大国，中国通过发展致力于解决自身贫困问题的同时，积极参加全球贫困治理。目前，世界贫困人口仍然庞大，一些发展中国家，尤其是最不发达国家贫困治理能力不足，全球贫困治理资金远远不能满足减贫需要。为实现世界减贫目标，中国做出了突出贡献，也彰显了大国担当。

一方面，中国积极参与联合国《2030 年可持续发展议程》磋商，率先发布《落实2030 年可持续发展议程中方立场文件》《中国落实2030 年可持续发展议程国别方案》等文件，阐明中国在减贫和发展方面的立场，提出明确的减贫路径和减贫方案；积极参加“联合国可持续发展高级别政治论坛”活动，多角度介绍中国减贫进展和减贫经验；国务院扶贫领导机构于2015 年和2019 年主办“减贫与发展高层论坛”，推动中国与其他国家及国际组织的减贫交流。2017 年又设立国际发展知识中心，同各国一道研究和交流适合各国国情的发展理论和发展实践。

另一方面，习近平总书记深刻洞察人类前途命运和时代发展趋势，提出了中国方案：构建人类命运共同体，实现共赢共享。中国发展得益于国际社会，中国也为全球发展做出了贡献。一是为全球减贫事业提供资金支持。主要包括：以向世界银行等国际开发组织捐款的形式参与全球贫困治理；设立专项基金，如亚洲基础设施投资银行、丝路基金等，重点向亚洲等地区以及“一带一路”沿线国家在基础设施建设、资源开发、产业合作和金融合作等方面提供投融资支持，推动这些国家的发展和减贫；设立“南南合作援助基金”，向其他发展中国家提供不附加任何政治条件的援助，支持和帮助广大发展中国家特别是最不发达国家消除贫困；在中非、中拉、中国与东盟合作框架内开展考察、培训交流等项目，加强与其他发展中国家的合作，共同促进减贫事业。“1950 年至2016 年，中国累计对外提供援款4 000 多亿元人民币，今后将继续在力所能及的范围内加大对外帮扶。”二是中国的发展为世界各国发展带来更多机遇。“国际金融危机爆发以来，中国经济增长对世界经济增长的贡献率年均在30%以上。未来5 年，中国将进口8 万亿美元的商品，吸收6 000 亿美元的外来投资，中国对外投资总额将达到7 500 亿美元，出境旅游将达到7 亿人次。”中国将继续奉行互利共赢的开放战略，将自身减贫经验和发展机遇同世界各国分享。