以“全周期管理”思维推进城市治理

司海燕

摘 要：“全周期管理”意在把城市当作生命体、有机体，将城市治理视为系统工程，在城市治理的前期规划、中期建设、后期维护等环节的全生命周期过程中，实现全链条、全流程、全要素、全时空的城市治理。“全周期管理”是推进城市治理现代化的内在要求，“全周期管理”是推进城市治理现代化的必然助力，“全周期管理”是以人民为中心理念的实践表现。但目前存在分割式治理弊端突显，风险危機应急能力不足，系统全要素把控不力，缺乏城市运行全生命周期意识的问题。对此，要建立协同性的“全链条”治理体系、整体性的“全流程”治理体系、精准性的“全要素”治理体系以及动态性的“全时空”治理体系，以“全周期管理”思维推进城市治理实现现代化。

关键词：全周期管理;城市治理;

中图分类号 D26文献标识码 A文章编号 1001-0475（2021）05-071-04

2020年3月，习近平总书记赴武汉市考察疫情防控工作时指出，“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”[1]“全周期管理”被引入到城市治理领域，是习近平总书记立足当下、谋划长远提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的新理念，为城市治理现代目标的实现提供了新思路。尤其是“十四五”规划即将开局之际，更需要我们以全新的视角探索城市治理现代化的理路，助推2035年远景目标更好实现。

一、“全周期管理”的内涵

“全周期管理”又称“全生命周期管理”，即是把城市当作有机生命体，对城市的孕育、发展、壮大至衰败的全过程进行跟踪与介入。“全周期管理”以“全”为核心旨归，注重在城市发展的全部生命周期内，向系统衔接、流程梳理、治理要素和历史时空发力。“全过程”要求城市打开视野，回应社会变化的诉求，迎接挑战，实现从供给到需求的完善。“全流程”要求城市治理改变过去“头痛医头”“脚痛医脚”的方式，建立事前预警、事中应对、事后总结的管理模式。“全要素”要求城市治理通盘考虑所有影响因子，全面把控所有对治理发生作用的风险点。“全时空”是将城市治理放在历史长河中考量，既重当代，又思长远。四向度构成的“全周期管理”运用了隐喻的表达方式，把城市作为一个有机生命体来考量，关注着城市的各个阶段的发展。比如资源型城市，因资源而兴，也因资源而衰。又如城市发展并非必然朝向超大规模发展，现实证明超大城市不能总是给人带来优质的生活体验。人口过度集聚造成的交通拥堵，空气污染和房价过高导致百姓居住难、出行难，以及教育、医疗、养老等基本民生资源的供给跟不上，在短期内会有经济上的收益增加，考虑长远发展就会影响居民的幸福指数，影响城市的可持续发展。这就迫切需要“全周期管理”从系统要素、结构功能、运行机制、过程结果等层面进行全周期统筹和全过程整合，[2]以确保城市各个发展阶段和各个环节均能有序运转、协同配合、智能高效，实现城市治理的现代化。

二、“全周期管理”是城市治理现代的必然要求

（一）“全周期管理”是推进城市治理现代化的内在要求

城市是一个由多种要素构成的聚合系统，犹如一个有机的生命机体，它有骨骼、肌肤、血液、神经等组织，有循环、发展的运行系统，城市治理则是一个社会系统工程。城镇化背景下城市空间的设施建设的拥挤复杂，抗灾性能不充分，项目建设的邻避合作等问题阻碍了城市的现代化进程。只有解决这些痛点难点，化解空间的拥挤带来的服务效能低下，城市治理现代化的目标才能实现。面对城市物理空间上的限制和城市现代化发展的无限追求，一方面要明确城市治理现代的重点。解决城市在发展过程中出现的“城市病”即解决交通拥挤、住房紧张、供水不足、能源紧缺、环境污染、秩序混乱等问题。习近平总书记也曾强调要坚决遏制城市“摊大饼”式发展。[3]另一方面要解决城市治理现代化长远目标的规划及实现方法的选择。要考虑城市历史与现实的融合，谋求城市的可持续发展。所以，城市治理现代必须探索新方法新途径，要将城市看作一个有机生命体，以“全周期管理”思维应对日益复杂的社会变化，不断提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。

（二）“全周期管理”是推进城市治理现代化的必然助力

我国从1978年深入实施改革开放政策以来，城镇化水平不断提高。第七次人口普查数据已经公布，“全国人口中，居住在城镇的人口为901 991 162人，占63.89%。与2010年第六次全国人口普查相比，城镇人口增加236 415 856人，城镇人口比重上升14.21个百分点。”[4]未来将有2亿农民继续向城市聚集，对城市治理提出了挑战和考验，城市发展在空间与聚集上显现出了复杂性。这就需要城市不断提高治理能力解决越来越繁杂的社会事务，系统集成思维破解城市治理遇到的难题，在常规治理和非常规治理中，摒弃“头痛医头、脚痛医脚”的片面治理方式，将城市作为一个整体，坚持问题意识和目标导向，注重对城市治理各要素进行资源整合，以精细化治理为标准，拿出“绣花”的功夫。“全周期管理”从全链条、全流程、全要素、全时空的立体维度给城市治理提供了全新的思维，为提升城市治理水平、增加城市的韧性提供了必然助力。

（三）“全周期管理”是以人民为中心理念的实践表现

推进城市治理，根本目的是提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。城市治理现代化的终极目标是人的现代化，回应人民和社会的期待是城市治理的根本核心。“全周期管理”的内涵决定，这种全新的治理方式将城市做有生命的机体，考虑它的现实需求和可持续发展，精准把控每个城市要素，注重要素的系统融合，使城市治理更加贴合人的需要。要更加关注广大群众的参与性和创造性，实现各方协同联动的城市治理新格局。2020年新冠肺炎疫情席卷全球，我们用实际行动交出让人民满意的答卷。总结起来就是将“人民至上、生命至上”的终极价值追求，贯穿在城市治理的各个角落。没有对全国疫情的全面把控，没有调动全部资源精准对接，没有全社会的广泛参与，没有全生命周期的治理，我们不可能取得此次战“疫”的胜利。也正是在抗“疫”期间，习近平总书记提出了城市治理要运用“全周期管理”的思维，“全周期管理”是以人民为中心理念在具体治理中的生动实践。

二、当前城市治理中面临的社会风险

我国城市发展迅猛，城市规模不断扩张，城市化水平显著提高，由此所导致的城市病也给城市治理和城市发展带来了前所未有的困扰和挑战，是一个亟待思考的现实问题。

（一）分割式治理弊端存在

城市治理是一项系统工程，其涉及的周期、环节、关联方等影响要素相互依存、相互影响，要建立影响要素协同沟通机制，以提升治理在全周期內的适应性与可控性。目前城市治理忽略了系统影响要素之间的联系，“自扫门前雪”式的治理，引发了治理分割的问题。治理主体之间协同不够，或争权或推诿，治理效能无法考评，由此导致的碎片化行政对推进城市治理现代化显得力不从心。

（二）风险危机应急能力不足

“全周期管理”理念下的城市治理有着孕育、发生、完结的生命过程。面对多发危机，城市治理要对各类风险进行全面预估，做好事前预警，事中高效执行，事后总结反思并转化为有序应对。但现在面对越来越复杂的治理环境，还有应对不及时，实操不够的问题，对治理的结果的反馈和科学调整不到位。

（三）系统全要素把控不力

全要素原是经济学概念，引入到城市治理中，更加侧重影响城市运行、发展的全部投入因素，不同维度切入都有不同的要素构成，每个要素对治理效能都具有关键作用。要实现城市治理现代化就要对每一个要素精准把控，实现精细化和整体化整治，而粗放式的城市治理过程混乱、标准不一、形式主义，可预测和可控性程度低，难以满足复杂社会人们的多样化需求。而如果不把城市当作一个整体去考量，只是局部发力，难免因资源分散导致建也建不好以及重复建设的问题，抬高了行政成本，拉低了行政效率。

（四）缺乏城市运行全生命周期意识

“全周期管理”理念认为城市是有生命的机体，其治理要考虑城市不同阶段的需求和长远发展的远景目标。城市规划要秉承一张蓝图绘到底的宗旨，不能随意“翻烧饼”。在国土空间日益稀缺的形势下，我们亟须以“十四五”规划为背景，以“全周期管理”的理念引领城市治理的现代化。

三、以“全周期管理”思维推进城市治理的措施

针对当前城市治理中存在的突出问题，把“全周期管理”引入城市治理，就是将城市有序运行的各个环节纳入流程，从源头到末梢构建城市治理的完整链条，推动我国城市加速完善协同高效的现代化治理。

（一）建立协同性的“全链条”治理体系

“全链条”治理侧重系统之间的融合与衔接。城市治理主体要运用系统思维，树立全局观念，将各自分散的治理环节联结起来形成全链条式的协同治理模式。比如今年施行的全国首部省级层面电动自行车管理条例，对生产、销售、维修、停放以及退出等电动自行车的全产业链进行规范，这就是将原来各司其职的治理环节联结起来，形成了环环相扣的治理链条。同时还要顺应“全国一盘棋”的要求，建立综合治理体系。在不同层级、不同领域设计“全链条”治理规划，使政策之间衔接协调 ，实现各区域各部门之间信息和资源的实时沟通和有效配合，以协同性的治理体系为城市发展提供保障。

（二）建立整体性的“全流程”治理体系

“全流程”的治理维度要求城市治理主体参与到治理内容的生成、发展、到完结的全过程，尤其是危机风险发生的前中后，也就是预警、控制、总结，形成一个有机的闭环，使治理各环节严丝合缝，主体权责分明、系统良性运转。要构建前瞻式的城市风险治理体系，全面精确把控风险因素，降低突发事件发生频次，提高城市的安全度。要运用大数据、区块链、人工智能等新技术，提升从源头到末梢的治理效能。在城市治理日益多样复杂的趋势下，通过区块链建立的信用备书已经应用在众多城市治理的场景中，比如在行政执法中运用区块链技术，执法程序不可更改且可追溯，再不会出现证据缺失，信息模糊导致执法不严的问题，保证了行政执法的公正公开。

（三）建立精准性的“全要素”治理体系

“全要素”治理要求城市治理必须精细化，对每一个影响因素做到全面准确把控。综合运用“循证治理”与“整体治理”，保证城市治理的决策和行动有“依据”，使治理主体等各要素能准确、快速地找到并能精准定位城市问题的节点与“痛点”，实现“靶向治理”。城市治理的各要素之间要实现精细化与整体性的有机结合，达到“整体治理”的目标。比如面对突如其来的新冠肺炎疫情，城市作为主要防控力量的治理单元，具有较为完备的治理体系，从统筹大规模城乡人口流动，到城镇各小区严格限流并保障人民基本生活不受影响等，都是以“全要素”为抓手，才能做到整体布局，精细管控，才能更大规模融合辖区力量，更大力度动员全社会共同参与抗疫，最终取得胜利。[5]

（四）建立动态性的“全时空”治理体系

城市作为有机生命体，其治理要本着尊重历史、服务人民的原则，传承好历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，顺应客观规律，把握城市过去、现在和未来，做到与事物变化周期相一致，实现全周期的动态管理。城市治理在当下的空间规划方面要更加注重合理性、科学性、全面性、超前性，将生产、生活和生态三者有机融合。在放眼更长远的城市设计方面要对标国际先进城市，找准自身特色，聚焦城市治理的内部功能完善和服务质量的提升，谋划空间的高效使用和延展。建立城市发展影响因素监测和预警机制，建立合理的动态调整机制，有效应对未来时的城市风险。通过超越时空限制的动态城市治理，切实增加人民群众的获得感、幸福感和安全感。

参考文献：

[1]  立言.以“全周期管理”思维推进超大城市治理[J].成都日报，2021-03-08.

[2]  常保国、赵健.“全周期管理”的科学内涵与实现路径[J].光明日报，2020-09-04.

[3]  习近平.全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系[J].求是，2020（05）.

[4]  第七次全国人口普查公报第七次全国人口普查公报（第七号）——城乡人口和流动人口情况[EB/OL].国家统计局网站，2021.

[5]  李宽端.以全周期管理理念推进市域治理现代化[J].学习时报，2020（05）.

【责任编辑：褚永慧】