以满足人民生态需要为导向的城镇化战略调整优化研究

刘峥延

习近平总书记在中财委第七次会议上指出，城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。生态环境是城镇化的重要基础，拥有良好的宜居环境也是人民群眾对美好生活需要的重要体现。某种程度上而言，生态环境正在成为影响城镇化布局的“关键变量”，是未来一段时期制定完善城镇化政策需要重点关注的领域。

一、从生态安全角度看城镇化面临的问题

尽管我国在生态保护、资源节约集约利用、环境质量改善等方面取得了一定的成效和进展，但城镇化的快速推进仍存在挤占生态空间，破坏生态环境，增大资源环境承载压力等问题。

（一）人口集聚和产业发展造成巨大资源环境消耗

随着新冠疫情逐渐受到控制，我国经济的加快复苏，同时为了保障人民群众美好生活需要，人均生活用能不断提升，我国能源消耗总量将进一步提高，能耗强度双控和碳达峰碳中和目标的实现存在一定困难。我国经济社会仍处于中高速发展阶段，人民生活水平正在快速提升，随着生活品质的提高，生活用能量也在不断增加，由于我国对居民用能以保障为主，并没有设置限制和约束，人均生活能源消费量已经从2005年的211千克标准煤上升到2018年的434千克标准煤，涨幅达到106%。

与德国、法国、英国、日本、美国等世界主要发达国家相比，我国单位GDP能耗仍然处于较高水平，2015年我国单位GDP能源消耗量是英国的2.37倍、德国的1.94倍、日本的1.86倍、法国的1.72倍、美国的1.31倍。

尽管在节水领域取得了较大进展，但我国仍面临着人多水少、水资源时空分布不均的问题，人均水资源量不足世界平均水平的1/3，亩均水资源量也仅为世界的1/2。通过计算城市人均水资源量发现，按照联合国水资源划分标准，在有数据统计的295个地级城市中，不缺水的城市仅为56个，占18.98%，轻度缺水的有32个，占10.85%，中度缺水的有61个，占20.68%，重度缺水的51个，占17.29%，极度缺水的95个，占32.2%，总体缺水比例达到81.02%。此外，华北地下水超采问题突出，华北地区是我国缺水最为严重的地区之一，多年平均水资源总量只有全国4%，每年华北地区超采55亿立方米左右，其中京津冀地区超采34.7亿立方米。

（二）城市规模和用地规模扩张速度过快

随着城镇化进程加快，“摊大饼”式的发展在很多城市已经成为常态。数据显示，2000—2010年间，全国城市建成区面积的扩张幅度达到78.52%，远高于同期城镇人口45.9%的增长幅度;而2010—2019年间，全国城镇建成区面积的扩张幅度达到50.56%，高于城镇人口26.67%的增长幅度，虽然增长幅度有所放缓，但建成区面积增幅与城镇人口增幅差异有进一步扩大的趋势，用地效率有待进一步提高。从城市建设用地面积供应情况来看，近年来呈现逐渐趋紧的形势，2000—2010年，全国城市建设用地面积增加17644.7平方公里，增幅为79.79%;2010—2019年，城市建设用地面积增幅下降为46.66%。

（三）城乡环境治理能力和水平欠账较大

“三生”空间设置不合理、城市生态空间保护不力、土地性质发生过快以及随意的变动导致原有生态系统过程、结构和功能发生改变等生态环境问题变得越来越多，自然生态系统的组成和结构变得不完整、生态服务功能降低。城市污水处理和垃圾处理基础设施无法满足实际需要，造成水环境污染和水体生态功能退化，城市黑臭水体问题突出，高排放产业和城市交通的集聚造成严重的空气污染问题，“垃圾围城”、医废、危废等突出问题加剧城市土壤污染的风险。

同时，值得警惕的是，工业及城市污染向农村转移现象明显，城乡结合部、乡镇、村点源污染和面源污染共存，造成这些地区污染形势加剧，我国乡（镇）、村污染物排放总量已超过全国污染物排放总量的一半。

二、生态安全需要对城镇化战略调整优化的影响趋势分析

（一）我国城镇化区域资源环境承载分析

从水资源承载来看，武汉（469立方米/人）、乌鲁木齐（463立方米/人）、厦门（417立方米/人）、西安（261立方米/人）、上海（234立方米/人）、北京（218立方米/人）、太原（142立方米/人）、石家庄（137立方米/人）、天津（125立方米/人）、银川（106立方米/人）、兰州（76立方米/人）等直辖市和省会城市均为极度缺水城市，水资源承载力成为未来城镇化的重要制约因素。极度缺水城市主要分布在京津冀及周边地区、汾渭平原、河南、宁夏、山东等地区。

从2019年地级以上城市（包括自治州、盟等）PM2.5浓度分析来看，全国PM2.5平均浓度为36μg/m3，达到一级空气质量标准（即PM2.5年均浓度小于15μg/m3）的仅有林芝市、阿里地区、阿勒泰地区、锡林郭勒盟、山南市、玉树州、塔城地区、日喀则市、昌都市、甘孜州、丽江市、拉萨市、迪庆州、海西州等14个城市，达到二级空气质量标准（即PM2.5年均浓度15—35μg/m3）的有156个，占总数的46.6%，不达标的城市达到165个，占总数的49.3%。从超标城市分布来看，主要集中在京津冀、汾渭平原、山东、河南、安徽中北部、江苏西部、湖北中部、新疆西部等区域，“雄鸡”版图的“心脏”位置空气污染较为严重。

从生态环境质量评价结果来看，2019年，全国生态环境质量优和良的县域主要分布在青藏高原以东、秦岭—淮河以南及东北的大小兴安岭地区和长白山地区;一般的主要分布在华北平原、黄淮海平原、东北平原中西部和内蒙古中部;较差和差的县域主要分布在内蒙古西部、甘肃中西部、西藏西部和新疆大部。总体来看，胡焕庸线以东为生态环境质量较好区域，南方生态环境质量好于北方。