农村闲置宅基地盘活利用现状及对策建议

梁红华

摘 要：农村闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用是新时代中央深化农村改革的重大理论创新和制度创新。为此，肥西县开展了农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点工作，落实各项部署，积极进行盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅有效途径及政策措施的探索实践，取得了一定的成效和经验。该文以肥西县农村闲置宅基地和农房盘活利用4个试点村为例，总结了试点村闲置宅基地盘活利用现状，分析了存在的问题与制约因素，并提出了农村闲置宅基地盘活利用的对策建议。

关键词：农村闲置宅基地;盘活利用现状;做法;问题;建议

中图分类号 F323  文献标识码 A文章编号 1007-7731（2021）19-0101-06

宅基地是农村村民用于建设住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地[1]。农村宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，对于增加农民收入、促进城乡融合发展和推动乡村振兴具有重要意义[2]。近年来，随着统筹城乡发展和推进城乡一体化建设进程的加快，大量的农村人口向城市转移，农村宅基地和住宅闲置浪费日益突出，已成为一个较为普遍的问题，引起了社会各界的广泛关注。2018年中央1号文件明确提出，“深化农村土地制度改革，扎实推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。本文主要介绍了肥西县开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用试点村工作情况，总结了试点村的做法与经验，并针对存在的问题提出了相应的对策建议，以期对推动农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用提供参考。

1 文献综述

关于农村闲置宅基地和闲置农房的盘活利用方面的研究，近几年来，学界的专家学者主要关注以下3个方面的问题：

1.1 盘活利用闲置宅基地，要深化宅基地“三权分置”改革 郑风田认为，我国农村宅基地数量庞大，但目前仍处于闲置、低效使用状态，通过宅基地“三权分置”改革，从而成功激活数百万亿的农村宅基地市场，不但可以破除城乡二元结构、让城乡走向融合，而且可以让乡村获得城市社会资本，可以止住衰败、走向振兴[3]。邱方荣等认为，推动宅基地“三权分置”改革，要着眼于闲置宅基地和闲置农房的适度流转和盘活利用，在落实宅基地集体所有权的前提下，抓住让宅基地农户资格权独立化这个关键，突出将宅基地使用权转型纯化为典型用益物权，在宅基地上赋予社会主体有保障的土地权利，形成集体、农户、社会主体共享宅基地权利群的格局，实现宅基地的身份性居住保障功能和物权性财产性功能的分离[4]。吴郁玲等认为，在当前中国农村宅基地产权制度尚不完善的背景下，宅基地确权是保障农户权益、促进农村闲置宅基地合理流转的重要举措[5]。

1.2 推动闲置宅基地盘活利用，要完善政策保障措施 孔祥智认为，中国地域差距大，每一类地区面临的问题完全不同。宅基地制度改革必须谨慎推行，在优化农村宅基地资源配置的同时，给外出打工的农村劳动力留有退路[6]。方丹萍等研究认为，影响宅基地退出意愿的主要因素是对宅基地的补偿方式不满和缺少在城镇生活可持续生计的安全感，完善宅基地退出补偿方式和提升社会保障水平对提升宅基地退出意愿和宅基地有效利用有很大意义[7]。刘俊杰等认为闲置宅基地退出的配套制度不健全，从试点实践看，村集体普遍没有足够的财力支持宅基地退出，试点地区的普遍做法是通过城乡增减挂钩等措施筹集资金用于收储退出宅基地。目前试点地区探索宅基地退出补偿标准的制定，多是从宅基地居住功能出发，没有全面认识宅基地的生产生活功能，也即居住功能以外的价值[8]。

1.3 建立公共平交易平台，有利于促进闲置宅基地规范流转 张亚婕认为，农村宅基地的大量闲置是工业化进程的必然结果，建立健全闲置宅基地使用权收回制度、规范宅基地流转市场、建立公开的宅基地交易平台成为盘活闲置宅基地的一个重要手段[9]。谢娜等认为，农村宅基地使用权制度缺失，农村宅基地界定不明确和产权不明晰，闲置宅基地重新利用缺乏激励机制，没有一个完善的体制和平台，难以促进闲置宅基地的流转利用[10]。郑风田认为，目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该确权发证、明确农民的权益，在此基础上建设产权交易市场，放活宅基地使用权流转，唤醒农村的沉睡资本[3]。

在实施乡村振兴背景下，允许宅基地使用权流转，盘活农村闲置宅基地和闲置农房，既提高了宅基地的资源利用率，又能增加集体经济组织和农户的共同利益。近年来，肥西县县域经济发展势头强劲，农村人口向城镇转移加快，宅基地闲置现象较为普遍。根据安徽省开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用试点的要求，在全县选择5个不同类型具有代表性的村开展试点，总结分析试点工作的做法与存在的问题等，提出对策建议。

2 肥西縣农村闲置宅基地盘活利用试点单位现状

肥西县位于合肥西南、巢湖之滨，县城与合肥市无缝对接，基础设施良好，交通便捷，旅游资源丰富，生态环境良好。总面积1695km2，户籍人口83.8万人，户籍户数37.1万户，现辖4乡8镇4园区，242个村居。自2009年连续11年跻身全国百强县，县域经济基本竞争力跃居全国百强第48位，在全省率先全面建成小康社会。肥西县作为安徽省农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用18个试点示范县之一，按照稳慎推进的原则，坚持试点先行，结合实际，选取紫蓬山旅游开发区管委会张老圩村、紫蓬镇新农村、山南镇荷冲村、柿树岗乡新街社区等5个经济、社会及自然条件差异的镇村开展试点。本文选择其中4个试点村，通过调查分析试点工作推进情况，总结工作取得的成效及存在的问题，提出对策建议。

2.1 试点乡镇和村的基本情况 从4个试点村所在的乡镇经济发展和地理位置来看，紫蓬镇、紫蓬山管委会经济较发达，交通便利，近城区区位优势明显。紫蓬镇位于紫蓬山北麓，生态环境优美;紫蓬山管委会更是坐拥4A级紫蓬山国家森林公园风景名胜区，具有独特的旅游资源。柿树岗乡和山南镇离县城较远，主要以农业经济为主，区位优势不明显，近年来立足乡村旅游，发展休闲观光农业带动发展。4个试点乡镇的区域面积、户籍、人口等基本情况见表1。