官员异质性影响了政府财务信息披露吗

谭素娴 杨野 陈文川

【摘 要】 以2012—2018年754个省级政府部门财务信息披露进行手工搜集与数据分析，研究发现：相对于女性官员，男性官员政府财务信息披露质量越高;官员学历越好，政府财务信息披露质量越高;官员年龄越小，政府财务信息披露质量越高;官员变更期间，政府财务信息披露质量显著下降。进一步分析发现：官员性别和年龄随着任职地区不同有显著差异，而官员学历和官员变更则不存在显著差异;官员变更期间，男性官员、高学历官员、大龄官员在政府财务信息披露方面更保守。文章基于中国制度情境，将政府财务信息披露研究拓展到官员特征层面，有助于认识官员个体差异对政府微观行为的影响，丰富了政府会计理论研究背景，拓宽了公共领域政府治理研究范疇。

【关键词】 政府财务信息披露; 官员特质; 官员变更; 政府治理; 网络信息披露

【中图分类号】 F810.6  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2021）21-0025-08

一、引言

“十四五”规划提出要加强国家治理体系和治理能力现代化建设。政府会计作为科学反映政府治理状况的信息系统，具有规范政府权力运行、健全财务管理和保障受托责任高效履行的多重递进功能[1]，也是推进我国财政体制深化改革的重要保证。相对于学术界高度重视企业会计信息披露如何优化资本市场，公共领域的政府财务信息披露却关注甚少。不同于资本市场，公共领域的利益相关者对于政府会计信息的供需存在缺失：一是信息需求方（社会公众）缺乏信息辨识力和内驱力，出于“成本-效益分析”和“经济人假设”习惯“搭便车”;二是信息供应方（政府部门和官员）缺乏对外披露内生动力。随着我国改革的深入，政府财务信息披露环境有了显著改变。一方面，社会公众参与公共治理意愿加强。随着社会公众民主意识以及纳税人纳税意识的提高，对公共资源配置效率效果更加关注，对政府治理绩效有更高要求，因此完善的信息披露体系可以获得社会公众的尊重和理解。另一方面，政府部门在转变职能。打造“服务型政府”“透明化政府”“信息化政府”是大势所趋，地方官员通过披露详细预决算等信息，可以向公众展示其治理绩效，化解社会各种矛盾和冲突。与此同时，国家出台一系列相关政策：2014年财政部《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》（财预〔2014〕36号）的发布使省级政府部门的预决算披露情况成为评价地方政府披露质量的重要维度之一;2018年新修订的《预算法》规定要建立全面规范、公开透明的预算制度;2019年修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》再次提出坚持公开为常态，不公开为例外，通过加强信息化手段以提高政府信息公开实效。由此可见，政府财务信息披露已成为推动国家治理现代化的重要路径。

相关研究表明，当前我国研究政府财务信息披露质量主要集中于宏观和微观两个层面：学者们在宏观层面从制度环境[2]、腐败治理[3]、审计介入[4]、居民受教育水平[5]、媒体报道[6]方面探讨影响政府财务信息披露质量;微观视角则从政府富裕程度[7]、政府类型[8]、政府规模[7]、财政盈余水平[9]、财务状况[10]等方面论述对政府财务信息披露质量的影响。但是，上述研究隐含地将政府当成一个整体分析，忽略官员的特质性。实质上，政府行为是官员动机的体现。自Humbrick et al.提出高层梯队理论以来，大量研究表明，具有不同学历和任期特征的官员对地方国企募资变更、地方债务膨胀、地方政府教育支出、企业投资和资源配置、环境治理、经济增长目标制定等方面，都会产生一定的影响。总而言之，官员是政府的缩影，其个人特征对政府行为有着重要的影响;另外官员（行政负责人）在部门领导班子起着关键作用并负有全面责任，已有研究指出，单位负责人是电子政务公开的关键。因此，在研究政府财务信息披露质量的影响因素时，若不考虑官员特征的影响，难以从深层次辨别政府财务信息披露的驱动因素。

基于上述分析，本文以2012—2018年754个省级政府部门为研究样本，研究官员特征对政府财务信息披露的影响及其作用机理。其目的是为了回答如下问题：部门行政负责人在性别、年龄、学历和变更的特征是否会影响政府财务信息披露？本文的主要创新点：（1）基于中国制度情境，从官员特征入手，探讨政府财务信息披露的驱动机制，丰富了政府会计理论研究背景，拓宽了公共领域政府治理研究范畴;（2）关于官员特征对政府财务信息披露影响的研究成果不多，本文将政府会计信息公开研究视角拓展到官员特质，有助于认识官员个体差异对政府微观行为的影响;（3）以往文献评价政府部门主要从中央部门[6，12]、地方政府[5]和政府部门[12-14]分析政府财务信息披露质量。上述文献为本文研究奠定了理论基础，但已有文献主要聚焦于中央部门信息披露或地方政府信息披露，甚少有文章以各省级政府部门的信息披露质量为研究对象，本研究有利于弥补现有研究的不足。

二、理论分析与研究假设

根据“行为一致”理论，个人的学习成长经历和社会履历影响着认知结构、价值取向乃至决策模式。领导理论也认为，领导才能由领导者内在特征和早期职业生涯决定着。公共选择理论把经济行为和政府决策行为作为统一的研究对象，以“经济人”为基本行为假定，解释官员偏好与政府公共选择的关系。相关学者认为，政府的决策行为本质上是官员动机的体现。对于政府及其官员而言，披露高质量财务信息收益不大。首先，公共选择理论认为，政府及官员在经济决策面临抉择权衡比较时，也追求个人效用最大化目标，具有追求预算最大化的强烈动机。政府官员个人效用函数中的薪水、津贴能实现预算最大化目标，源于政府与公众间的信息不对称。因此，信息披露范围与程度的扩大，并不利于官员实现预算最大化目标。其次，低质量的财务信息惩罚成本很小。政府官员不会因为财务信息披露质量的降低，导致官员仕途受损或者政府税收损失。综上，基于成本—效益之间考量，按照最低强制标准提供财务信息成为政府官员的首要选择。上述分析为本文研究官员特征对政府财务信息披露的影响提供了有益的借鉴。管理者特征与人生履历会深刻影响其认知和价值观，年龄、性别、教育和职业经历是其做出个性化决策的依据。按照我国相关的经费管理法规①，行政负责人是政府部门经费预算编制与执行的第一责任人。行政负责人的信息披露动机是影响政府决算信息披露质量的关键。据此，本文结合公共选择理论将重点从官员性别、学历、年龄和变更四个特征来研究政府官员对政府财务信息披露质量的影响。