利益相关者理论框架下“组团式”援疆机制创新*

涂建锋，罗华标，卢飞，叶世安，朱林森

(1.浙江省人民医院/杭州医学院附属人民医院,杭州市 310014；2.浙江省卫生健康委员会,杭州市 310000； 3.中共新疆阿克苏地委组织部，新疆阿克苏 843000； 4.新疆维吾尔族自治区卫生健康委，乌鲁木齐市 830000； 5.浙江省对口支援新疆阿克苏地区和兵团第一师指挥部, 新疆阿克苏 843000)

2016年4月，中央组织部、国家卫生健康委等部委牵头在新疆阿克苏、喀什、吐鲁番等8家受援医院开展医疗人才“组团式”援疆工作，并制定了详细的工作方案和考核办法[1]，历时已4年余。2019年6月，中央组织部等部委委托第三方机构对8家受援医院、支援医院、当地政府部门等进行了3年工作多维度全面评估与考核。笔者将基于第三方评估考核结果，在利益相关者理论框架下分析医疗人才“组团式”援疆工作的成效与存在问题，并提出机制创新的思考与建议。

1 医疗人才“组团式”援疆模式与方法

阿克苏地区第一人民医院作为新疆8家医疗人才“组团式”援疆受援医院之一，由浙江省卫生健康委负责组织浙江7家省级医院开展帮扶工作，浙江省人民医院为牵头医院，参与医院还有浙江医院、浙江省立同德医院、浙江省肿瘤医院、温州医科大学附属第一医院、温州医科大学附属第二医院和温州医科大学附属眼视光医院。根据受援医院需求及实际情况，浙江省派出不同专业医疗专家与管理专家共20人“组团”赴新疆开展为期一年半的帮扶，专家们通过“师带徒”方式与受援医院业务骨干结对成为师徒关系，通过手术示教、教学查房、疑难病例讨论、专家门诊、临床小讲课等方法，持续打造一支带不走的人才队伍。支援医院还通过“以院包科”模式举全院之力重点帮扶1～2个学科。帮扶期满后换专家不换科室，一茬接着一茬干。2018年4月，为进一步加大援助力度，浙江省再次派出1名管理干部担任受援医院院长。

2 成效评估

中国社科院人口与劳动经济研究所、中国研究型医院学会评估评价专业委员会作为第三方，以“结构—过程—结果”理论为基础，根据世界卫生组织(WHO)提出的医疗质量评价“安全性、有效性、适宜性、可及性、效率、患者参与”等方面，参考《医疗质量管理办法》《三级综合医院评审标准实施细则(2011年版)》，构建医疗人才“组团式”援疆“双向四方三维度”评估模型。“双向四方”指支援方主管部门、支援医院和受援方主管部门、受援医院；“三维度”指结构质量维度、过程质量维度与结果质量维度。组织全国专家通过被评估对象自评、专家组现场评估和综合评估的方式，综合评估该院医疗人才“组团式”援疆这一新模式在增加医疗服务、提升医疗服务能力、促进健康水平等方面取得的主要成效。评估发现，通过医疗人才“组团式”帮扶，3年来(2016—2019年)，该院发展取得了以下主要成效(见表1)。

表1 医疗人才“组团式”援疆工作开展前后核心指标变化

3 经验和问题

在本次考核评估中，专家组总结反馈了援疆主要经验：(1)学科建设方面，围绕核心帮扶学科和目标技术，精准选派专家，帮扶模式实现从“撒胡椒面式”向“狙击式”转变；(2)人才培养方面，“打造一支带不走的人才队伍”，培育本土人才实现从“重输血”向“重造血”转变；(3)远程医疗方面，大力发展远程医疗，打造“指尖上的医生”工程，帮扶内涵实现从“重治疗”向“重诊断”转变；(4)柔性援疆方面，充分利用后方优质资源开展柔性援疆，创新打造“跨省医联体”工程，帮扶形式实现从“单兵作战”向“系统集成”转变。主要问题为：(1)人才建设方面，人才队伍建设周期长、难度大，人才流失情况时有发生，引才、育才、留才尚缺乏科学经验；(2)科研培养方面，医务人员科研意识不强，科研创新与成果转化能力薄弱，影响医院未来可持续发展；(3)工作机制方面，“以院包科”、选派专家等相关援疆工作机制有待完善，援受双方沟通交流机制建设不完善；(4)工作方法方面，援助目标与手段未能有效匹配，援疆项目、资金、人才、政策、效果未能形成充分联动。

4 利益相关者理论框架下“组团式”援疆机制创新的思考与建议

1963年斯坦福大学研究所提出了利益相关者理论，认为利益相关者是“失去其支持，企业将无法生存的个人与团体”[2-3]。它有三个重要的发展阶段，分别为“利益相关者影响”阶段、“利益相关者参与”阶段和“利益相关者共同治理”阶段[4]。随后在学术界与企业界研究与实践中不断得到发展与完善，目前已逐渐成为主流研究范式，被广泛运用到政治学、经济学、管理学、法学、社会学等人文社会学科研究中[5]。杨明洪、张营为[6-7]在对口援藏工作中采用该理论开展了援藏实践效应与机制创新方面的研究。阳妙艳[8]在“组团式”教育援藏中采用该理论进行了工作机制研究。

医疗人才“组团式”援疆明显提升了受援医院医疗服务能力与水平，提高了当地百姓就医获得感与幸福感，成效在多家“组团式”援疆受援医院得到证实[9-10]。但也存在局部低效情况，许多学者针对医疗援疆开展了援助效率和模式的研究[11-12]，并对“组团式”援疆的机制创新进行了探索与思考[13-14]。根据利益相关者理论，分析存在局部低效其中一个重要的原因就是医疗人才“组团式”援疆工作中存在不同主体的利益冲突，主要包含三个利益相关者，利益第一方——中央政府(中央组织部、国家卫生健康委等四部委)；利益第二方——支援方政府、单位与个人；利益第三方——受援方政府、单位与个人，三方之间存在着不同的责任、权利和利益关系。

4.1 关于三方利益博弈关键点的思考

虽然上述三方存在共同的利益结合点，但同时也存在明显的利益差异，各方都希望能在医疗人才“组团式”援疆工作过程中实现自己的利益最大化。每一利益相关者在采取行动时，必然会考虑到其他方对这种行动会做出什么样的反应，从而形成了一个博弈。在这种博弈过程中，既有合作中的效率，也有不合作的效率损失，造成了援疆资源的浪费，也影响了援疆政策的运行效果[6,8]，结合利益相关者理论，分析他们主要存在以下三个博弈关键点。

4.1.1 对于利益第一方中央政府。 新疆是中国具有重要政治与战略意义的省份，也是脱贫攻坚的主战场，应大力推进东西部对口帮扶，在聚焦社会稳定与长治久安，发展建设新疆的同时，要将党与国家对维汉各族群众的关怀传递到百姓心里，促进各族人民交流交往交融。

4.1.2 对于利益第二方支援方政府、单位与个人。 除了执行利益第一方指示任务以外，其援助行为还会受其他对口支援任务、援助经费压力、援助成效、援助是否对自身发展产生影响、干部人才储备情况、干部选拔任用计划、是否获得政治肯定、提拔晋升、实现个人理想抱负、正面宣传奖励等多方面因素影响。

4.1.3 对于利益第三方受援方政府、单位与个人。 除了执行利益第一方指示要求和接受利益第二方援助之外，还会考虑到援助行为是否存在短视行为而缺乏长效机制、援助项目是否存在不契合新疆实际情况、援疆干部人才与当地干部人才理念冲突调和问题、援疆资金与人才投入是否紧紧围绕新疆迫切需求、部分援疆干部人才是否存在捞足援疆政治资本而对真正援疆工作不上心不发力情况、援助需求由于各种原因长期得不到满足而导致不满、抵触、不合作心态等因素，上述多因素的考虑会导致其不同的接受态度、配合程度、主观能动性等。

4.2 医疗人才“组团式”援疆机制创新的建议

根据上述博弈关键点分析，结合4年“组团式”援疆工作实际情况，笔者团队就如何创新医疗人才“组团式”援疆工作机制，进一步理顺关系、推进工作，扩大援疆成效，提出以下5点建议。

4.2.1 利益第二、三方应经常共同反思“援疆三问”，经常换位思考与自我教育，实现平等互惠与求同存异。 利益第二方应主动反思“援疆为什么？来疆干什么？离疆留什么？”。而利益第三方应反思“我们需要什么？支援方应该怎么帮扶？我们应该怎样主动配合？”。援疆工作的主体还是利益第三方，利益第二方要加强援疆专家的情商教育，不能有施舍感、优越感与过客感，不能歧视与埋怨利益第三方。要充分关注利益第三方自我利益维护的内心感受和需要支援、但内心又存在着自尊、想自力更生并不想过多依赖帮助的矛盾心理。要想尽一切办法充分激发利益第三方的积极性、参与性与主动性，不能包办各项援疆工作，更不能不顾及其需求与意愿干自己想干的。援疆专家切忌好高骛远和过度超前。而利益第三方应时刻关心援疆专家的工作、生活与家庭困难，细心领悟其援疆情怀与大爱，尽心尽力做好各项支持服务工作，充分授权，放手大胆使用，持续调动其积极性，尽力发挥专家作用。

4.2.2 加强“组团式”援疆的过程管控、成效评价和系统监督，建立日常监督与奖惩机制。加大对利益第二、第三方的奖惩力度，提高双方积极性与参与度，提高消极支援与受援的成本。利益第一方负责建机制、总协调、决策奖惩，患者、医务人员和社会机构负责日常监督。定期公开监督结果，并建立利益第二、第三方动态调整与退出机制，对不配合、不主动、无需求、帮扶效果不好的利益第二、第三方应定期退出。要定期对“组团式”援疆工作产生的经济效益和社会效益做投入产出效益评估与分析，根据结果动态调整援疆资金、项目、人才投入的策略与方向，实现资金、项目、人才、政策、效果五要素高效联动，切实提高援疆资金、项目、人才的使用效率。

4.2.3 建立利益第二、第三方双向常态化沟通协调机制。 经常沟通、互相了解是做好“组团式”援疆工作的基础与必要条件。应成为专门协调机构，召集利益第二、第三方和组织部、卫健委等相关政府管理部门定期召开联席会议，通报援疆工作进展，调研论证和协商确定受援方所需而支援方所能的帮扶点，共同研究工作中存在的问题和对策。

4.2.4 通过管理帮扶来加快理念转变是对口帮扶十分重要的内容与方法，但不能操之过急。扶贫先要扶智与扶志，理念是自我改变的内生动力。目前所有对口帮扶工作中工作主体均为利益第三方，而利益第二方作为客体主要起帮扶、支持、引导、培育等作用。在以利益第三方为主导的管理体制框架下很难实现在某一个局部援疆点(如受援医院)开展以利益第二方为主导的帮扶模式。因此医疗人才“组团式”援疆设计通过选派院长来推进工作，但缺少相关配套政策，执行存在较大难度。管理帮扶可通过加强对利益第三方后备管理干部(如中青年副院级领导)的传帮带和派遣至内地进修学习来实现理念转变。

4.2.5 要从“援助”过渡到“共建”，要从动员性、政治性、无偿性、单向性的“对口支援”模式逐步过渡到自发性、互利性、可持续性、双向性的“对口合作”模式，最终实现利益相关者“共同治理”新模式，达到三方新的利益平衡。支援是被动的，合作才是主动的,才能可持续发展。要推行改革现行“利益第一方负责管理，利益第二方负责输出，利益第三方负责接受，三者各司其职但缺乏融合共进”的机械式援疆套路[15]。利益第三方要经常思考能给利益第二方带来什么？双方要充分研究合作契合点，比如共建医学中心、共同开展课题研究、联合研究生培养、成果开发与转化等。利益第二方可创新性将支援学科和受援学科打造为“科室共同体”，推行“一科两制”管理，实现“对口合作”。各方要充分倾听他方诉求与困难，避免盲目利益博弈和浪费援助资源。利益相关三方要合力找到共同利益平衡点，建立以“共同治理”为运行特点的医疗人才“组团式”援疆长效机制[5]。