历史文化街区更新模式研究＊

刘长飞，安 静，金秀峰

（1.广东石油化工学院，广东 茂名 525000；2.韩国启明大学，韩国 大邱 42623）

0 引言

2015年4月3日，住房和城乡建设部、国家文物局公布第一批中国历史文化街区，各省也公布了省级历史文化街区，并且制定了相应的政策，历史文化街区的更新改造随之兴起。但由于各个省份的经济实力差别很大，历史文化街区更新的方法多种多样，效果也参差不齐。

历史文化街区承载着城市的历史，有很强的文化价值。历史文化街区普遍位于城市的核心地段，更新措施得当的话可以激发地区更大的活力。学界对历史街区的保护研究大多是从建筑价值、文化价值的保存上着手，也想通过设计来解决社会问题，而对更新背后的经济、社会甚至制度的综合性研究不足，相关的成果也不多，因此，本文立足于更新背后的价值，剖析可持续更新面临的困难，总结应采取的策略。

1 历史文化街区的相关概念

1.1 历史文化街区的定义

《历史文化名城名镇名村保护条例》附则中专门对历史文化街区进行了解释：“历史文化街区，是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域”。

1.2 历史文化街区的内容

历史文化街区包含了物质和非物质文化两类内容，属于非物质文化遗产组成部分的实物和场所：凡属文物的，适用《文物保护法》的有关规定；凡属非物质文化遗产因素的，适用《非物质文化遗产法》的有关规定。那么，在建筑控制地带和建筑风貌保护区内，大量不属于文物但是又在历史文化街区内的建筑和在这里生活的人就会遇到保护和更新的矛盾。

1.3 城市更新的定义

《城乡规划学名词》对城市更新的解释是：基于城市产业转型、功能提升、设施优化等原因，对城市建成区进行整治、改造与再开发的规划建设活动和制度；《地理学名词》中的解释是：通过清除和改造房屋、基础设施和公共设施对衰退的邻里进行改造。

2 历史文化街区的更新模式

2.1 整体开发成旅游景区的模式

这种模式的特点是成立旅游开发公司，把街区的建筑置换，异地安置居民，将原有的历史文化景点进行扩张，打造成主题景区，吸引游客前来参观游玩，同时建设商业建筑，出租给经营者获利。西安的大雁塔景区就是大慈恩寺，周边原本是城中村，在拆除城中村以后，扩大寺庙的建筑面积，围绕大慈恩寺改造南北2个大型公共广场（见图1），建成大雁塔文化休闲旅游景区，改善周围的居住环境，吸引旅游人群，获得商业收益。

图1 大雁塔南广场的游人

2.2 保护规划控制下的地产开发模式

在历史文化街区，除了个别的文物建筑以外，其他的建筑都是没有文物价值的住宅。一般采用拆除的方式来拆迁安置居民，将土地收回再进行拍卖，由房地产开发公司进行开发、销售。政府通过制订保护规划和开发规划的方式来控制开发强度。保护规划对项目的建筑设计和功能提出要求，这也带来很多的问题，比如限高要求造成开发强度不足，所以政府往往要捆绑其他地块的开发来平衡利益，否则开发商就会加大开发强度，大拆大建，追求利益最大化，对区域的产业和就业以及历史风貌产生破坏。住房和城乡建设部、国家文物局于2019年3月发布《关于部分保护不力国家历史文化名城的通报》，批评了聊城市、大同市、洛阳市、韩城市、哈尔滨市5个保护不力的国家历史文化名城，并限期整改（见图2）。

图2 大同拆旧建新

2.3 进行功能置换的针灸模式

这种模式的特点是对于有一定价值的历史建筑进行置换，把分散的产权收回到统一的产权单位，进行整体改造置换功能，尤其适合于一些产权被拆散且分配给几十户人家居住的优秀历史民居。政府把这些居民置换到其他地方去居住，把这些建筑委托给机构进行修复，在修复的同时进行招商合作，找到有意向的商家，并按照商家的经营要求进行现代化改造，符合经营性场所的消防要求后，再安装餐饮设施空调等，使建筑物从大杂院转换功能成为酒店、餐饮等经营性场所。业主收取租金，并且提供就业机会给附近的居民。

3 现存更新模式的共性与难点分析

3.1 建筑产权的确定问题

历史文化街区大量民居的建筑质量很差，违章加建很多，建筑密度非常大，建筑边界不清晰，非常难确权，如果把居民安置问题解决了，那么历史街区的更新就完成了一大半。而一旦听说要改造，居民为了获取更高的安置补偿费用，会更疯狂地加建，加大改造难度。如今，随着卫星遥感技术的发展，通过入户调查加卫星遥感，能够通过确权办证的方法得到明确的原有建筑面积，并且根据人口数据，建立拆迁补偿的计算办法，可以确定比较公允的补偿价格。

3.2 拆迁安置的问题

拆迁安置办法通常有2种：一种是货币化安置，政府给居民货币补偿，至于居民拿到钱以后在哪里居住不用管；另一种是实物补偿，就是让居民搬离原有的家，异地安置居住，并按照一定的比例分配建成后的住宅，由这个地块的开发者进行建设，住宅建设完成后居民迁回入住新家。不管是哪种方式，都需要提前支付大量的安置成本，如果遇到钉子户，开发受阻，安置问题几年得不到解决，可能一个项目就会被拖垮，故开发商都要求政府支付拆迁安置的成本以转嫁风险。在一些经济发达地区，更新地段分成安置区和融资区，安置区的建设在融资区之后，用融资区的收益来拉动安置区的建设，形成了经济上的可持续模式。

3.3 建筑的功能置换和公共服务配套不足的问题

城市中的历史文化街区面积都不会特别大，几百亩或者一两千亩地的居多，原来的用地属性一般为住宅，也有部分是历史遗留的工业用地。更新后，大部分用地会改造成为新建住宅或者商业。在生活服务方面只会配备一些基本的托幼设施，医疗服务和就业办公等公共服务需要依靠周围片区的原有配套来解决。而历史街区所处的地段一般都没有足够的社会公共服务资源，虽然整体开发的强度不会太大，但新的居民搬进去以后，挤占有限的公共服务资源，造成生活服务水平的下降。

3.4 保护规划和更新之间的矛盾

历史文化街区的更新需要整体策划，根据策划进行项目打造，并找到合适的开发伙伴，通过经济上的可行性分析，最后签订合作协议并实施。但是，开发前需要以法规的方式进行保护规划和建设规划的设计和审批。保护规划的制定单位往往不具备经济开发的视角，存在着一种泛化的保护思路，制定出的保护规划限制得过死，造成更新措施没有可实施性，根本无法收回保护的投入成本，因而招不到商。在和开发商招商合作时，又由于开发商为主导的开发思路是利益最大化，且倾向短期利益最大化，急于将住宅或者商业建筑销售出去，开发商过早变现退出，从而造成开发强度过大，而后期的经营困难等问题却甩给了政府。

4 更新模式的探讨

在现有开发模式下，最大的问题是土地的开发、建设、经营以及使用者不是统一的，各方均追求自身利益最大化，把公共利益和社会效益放到了一边，都在追求短期利益，而历史街区的文化在一次次的交易过程中消失殆尽。

4.1 建立统筹考虑的机制

基于以上分析可以发现，历史文化街区更新的核心在于把保护规划和开发规划统筹考虑，设计一种“投入—改造—置换—收回”的机制，在经济利益上产生良性循环的经营模式，体现在规划目标的协调性上，在保护规划的制定过程中引入经济核算的第三方单位，组成联合工作小组，对经济的可持续性和商业的运营模式方面进行矫正。

4.2 从城市的视角思考更新策略

多数的历史文化街区更新策略将历史文化街区与周围的城市建成区割裂，街区的景点化造成孤立的生活环境，生活在其中的人群要么变成了表演的演员，要么深受游客带来的喧嚣和交通问题的困扰，最后搬离这个区域，造成街区的空心化。街区由于生活体量过小无法形成生活循环，产业都是服务业，无法容纳更多的就业，街区走向衰落。因此需要从城市的视角思考更新的问题，对居住、就业、交通、配套等方面统筹考虑，解决产业匹配的问题。

4.3 积极引导多元主体参与，拓宽筹资渠道

历史文化街区更新是一项复杂的系统工程，单纯依靠政府主导难以持续，需要充分发挥政府的引导作用，积极引导企业、居民参与历史文化街区的更新改造。政府部门转变角色从主导到政策引导，在政策、融资等方面发挥作用即可，给社会参与更大的自由度。充分发挥社会团体的作用，吸引企业参与。发挥土地的金融属性，拓宽资金筹措途径，以闲置资源换服务、闲置资产换运营等方式引入企业，探索以物业收费、运营权抵押等方式获得资金。