中国行政审批制度改革的渐进化过程的问题探究

朱新月

摘要：在我国政府体制改革过程中，“简政放权”一直是关注的重点，政府转变职能以政府行政审批制度的改革为抓手，在历经二十年的改革进程后，行政审批制度机制不断完善，本文就行政审批制度的过程逻辑、亟待解决的问题和优化方向进行探究。

关键词：行政审批制度;简政放权

党的十九届三中全会以国家治理体系和治理能力现代化为导向，提出“优化政府机构设置，形成职责明确、依法行政的政府治理体系”，为转变政府职能、提高效率效能，建设人民满意的服务型政府指明了方向。由于行政审批制度在市场与政府两者之间具有高度相关性，所以行政审批制度自改革开放以来一直受到党和中央政府的高度重视，将其视之为转变政府职能的突破口。那么我国的行政审批制度在改革的过程中如何推进的呢？改革是政府的自我革命，改革想要取得成功就必然不可能一蹴而就、一帆风顺，那么目前行政审批制度还在哪些方面存在着问题与风险呢？下文将一一叙之。

一、改革的进程

国务院于2001年9月成立了行政审批制度改革的中央领导小组，至此，全面改革行政审批制度被提上日程。那么如何界定行政审批呢？次年12月，在国务院下发的《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中做了明确的阐释—“行政审批是行政审批机关，包括具有行政审批能力的其他组织，根据自然人、法人或者其他组织依法提出申请，经依法审查，准予其从事特定、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为{1}。”实现政府职能转变，下放不该管的权力的同时管理好政府该管的行政事务要以改革行政审批制度改革为重要抓手。

自2001年，我国设定、启动了改革行政审批制度的目标和进程后，行政审批制度主要为两个阶段：第一阶段为2001年到2012年的主要改革内容为政府的简政放权，第二阶段为2013年迄今的以“放管服”为主要内容的改革。在改革的第一阶段内。我国政府对于什么事务应该管、什么权力应该下放作出了初步界定;对改革的原则、范围、具体实施程序提出具体要求;通过颁布《中国人民共和国行政许可法》使得行政审批改革有了法律依据，提高制度化、规范化水平。经过一系列行政法规、条例的出台以及各部门的努力下，自2001年开启行政审批制度改革以来，我国共取消整改了至少2497项行政审批事项，高达原审批事项的二分之一，改革成效有目共睹：行政审批项目的明显减少、行政程序得到简化、政府管理方式有所创新，市场活力得到激发，政府的公信力和政府权威得到提升。同时，在这一阶段，监察部与中央各部联合下发的深化行政体制改革的意见对于提升政府行政审批程序的透明化和公开化运作有明显成效。利于行政审批权办私事、谋私利的现象得到一定程度上的制约。在改革的第二阶段，也就是2013年后，行政审批制度改革开始以“放管服”为首要内容，改革得到进一步深化。所谓“放”就是政府将该下放的权力进一步下放到位，“管”即转变政府职能为管理服务职能，在行政审批的过程中政府不仅要“放”還要“管”，厘清什么该“放”什么该“管”，“放管结合”后还要注重优化服务职能，三者协调相辅相成以实现政府治理能力和治理体系的现代化。在这一阶段，即2002年到2019年，我国政府在取消和下放行政审批权力取得又一进展，在2013年、2014年、2015年、2016年前后颁布的行政决定中共计取消2901项以及下放565项。与此同时，全国各地持续对政府事务、政府服务进行积极整改：通过大数据平台建立线上政务服务系统、设立行政办事大厅，力求群众“最多跑一次”、“最后一公里”的一站式政务服务;建立权力、责任、负面清单。以成都市武侯区为例，自2019年成都市出台了《深化“放管服”改革优化营商环境工作要点的通知》以来，武侯区政府反应迅速，率先启动了“相对集中行政许可权”为核心的行政审批体制改革，“一枚印章管审批”“一个大厅管服务”的模式都是全国首创。这样，通过近二十年的不懈努力，可以说在行政审批制度改革的进程中，政府在有所作为的条件下实现了肩上重担的阶段性成功“卸下”。这个有所作为意在指政府成功转变了工作重点，使得在涉及市场领域的行政审批制度改革中带来的红利更为明显。比如在企业资金周转方面，我们取消了原先的注册资本实缴制度改为注册资本的认缴制度，以此很大程度上激发了市场主体的活力。再者是市场准入制度方面，通过“五证合一”制度、“一照一码”制度使得企业也不必需要去众多个职能部门就可以高效完成企业注册，市场的活力和创造力得以有效激发。

二、行政审批制度亟待解决的问题及优化方向

综上，我们已经悉知我国在行政审批制度上的改革成效显著，但是并不代表我们在这个过程中没有已经没有问题需要解决，因为改革就是一个渐进的、螺旋式上升的过程，那么我国在行政审批制度的改革事业中还有哪些亟待解决的问题呢？笔者认为主要体现在以下几个方面：

第一，行政审批制度的“含金量”有待提高。虽然在这近二十年行政审批制度的改革中，我们取得了量的“胜利”，但那些真正涉及老百姓利益的，隐藏的“痛点”是否真的逐一被整改，是否隐藏在那些“含金量”不高的、下放了的审批事项背后迟迟得不到解决，我们在这方面改革中何时能得到质的提升。如果政府取消或下放的审批事项大多都是明面上的，无关痛痒的事项，而那些影响市场环境、制约生产进步、束缚创新的审批权还是牢牢攥紧在政府手中的同时甚至在部分地区和部分领域出现行政审批权力明放暗收、变响扩权的乱象，这些形式化、表面化的问题不到解决，那么改革将无法深入，人民群众的幸福感、市场的活跃度将难以得到进一步质的提升。对此，我们要继续坚持简政放权的改革方向，取消设定那些可以依靠市场机制得到调节的、行业组织和工会能进行自我管理的的行政审批事项，将权力下放给社会、给市场。行政审批的相关部门要有坚决为市场、为人民服务的决心与勇气，当断即断，当管才管。

第二，改革过程中、后续里监管的力度较弱。这表现在两个方面，第一个方面是，在行政审批制度改革前，在市场准入方面，一个企业需要在注册企业时，多个政府部门都需要进行审批;企业进行市场活动时，也由多个部门进行监管;企业触犯市场规则，扰乱市场秩序时由多个部门处罚。在改革后，企业进入市场的门槛降低、需要办理的程序减少，这又导致政府的监督职能在企业参与市场活动的过程中不甚明晰，监督不力，甚至政府部门之间还相互推诿。另一方面，行政审批项目得到批量取消，使得很多地方政府、政府部门对于改革的目的和目标理解出现偏差，从管理职能转变成监督角色、服务角色的过程中找不到合适的落脚点，在审批职能取消的同时也使的自己的监督职能随之缺位，造成“不作为”的现象。对此，行政程序在政府行政活动中的意义与重要性得以体现。行政审批制度改革不仅是在法律的层面上得以确立下来，还要通过完善行政程序使得在行政审批的过程中处处体现制度化、规范化。与行政程序和立法相关的一个概念是行政自由裁量权，在目前行政审批制度还尚处于需健全和完善的阶段，可以尽可能地减小在后续对市场主体的监管过程中的自由裁量权的范围，对市场主体的监管和执法要切实到位。

第三，各地区在行政审批改革中的信息化构建水平参差不齐。在大数据成为现代政府政务公开，提高透明度、增加政府和群众之间距离的重要工具后，我们可以看见全国各地的政府都力图用数据平台提升自身的政务水平。运用网上政务平台，对于企业线上提交企业资料，政府加快审批企业信息、线上咨询以及信息公开都大有益处，不仅提高行政审批部门的办事效率，也降低了企业的办事成本，提高市场主体满意度激发主体的积极性。除此之外，还利于构造一个公开透明的监督、服务环境。但由于全国各地的经济发展水平不一，财政实力差异较大，信息技术水平掌握也不同，造成了行政审批部门在处理行政审批事务的速度和效率参差不齐。有的地方政府的网站出现信息公布、更新不及时，线上咨询服务只是虚设，审批事项流程也未明晰的在网站中公布，网站缺乏人性化设计等等问题。因此，对于经济发展劲头十足，财政实力较强的地区，要提高行政审批领域线上服务平台的人性化设计水平。对于技术水平欠缺的地区可以用线上线下相协的多元化方式来弥补技术层面造成的信息沟通不畅，也能提升群众的满意度。

参考文献

[1]潘小娟.政府的自我革命：中国行政审批制度改革的逻辑起点与发展深化[J].行政管理改革，2021（03）：43-49.

[2]2015中国地方政府效率研究报告——简政放权对政府效率的影响第2章简政放权对政府规模的影响[A].北京师范大学政府管理学院、北京师范大学政府管理研究院、江西师范大学管理决策评价研究中心.2015中国地方政府效率研究报告——简政放权对政府效率的影响[C].：北京师范大学政府管理研究院，2015：41.

[3]李平原，刘海潮.中国行政审批制度改革的困境与反思——以政府与市场、社会关系为分析视角[J].中国劳动关系学院学报，2013，27（06）：94-97.

[4]童晶，刘锋，毛天天.加快行政审批制度改革打造国际化标准政务环境——以成都武侯区行政审批服务便民化标准化改革为样本[J].成都行政学院学报，2019（06）：11-15.