扶贫绩效审计助力脱贫攻坚与乡村振兴接力的路径研究——以新疆喀什地区为例

钟 媛

（新疆科技学院，新疆 库尔勒841000）

一、引言

新疆喀什地区作为全国“三区三州”深度贫困地区之一，全地区共有11个深度贫困县92个深度贫困乡镇，1543个贫困村（其中深度贫困村1021个，占全疆的47.8%），建档立卡贫困人口有29.48万户119.57万人，占全疆的38.7%。伴随着2020年莎车等4个县市摘帽、293个贫困村全部退出、2.11万户7.72万人的脱贫，喀什地区顺利实现了11个贫困县全部摘帽的辉煌使命，喀什地区正式进入了脱贫攻坚向乡村振兴的衔接期，在这个特殊阶段，喀什地区有8个县市、1250个村、111.85万名贫困人口要巩固脱贫成果。在打赢了脱贫攻坚战后又应该如何向前走?党中央关于新疆第三次工作会议上明确指出：脱贫攻坚战后仍然不能松懈，脱贫后所享受的精准扶贫政策依然继续，接下来要持之以恒地巩固脱贫攻坚的成果，要建立健全对返贫情况的预警和监督管理制度，要实现巩固脱贫攻坚工作成果同乡村振兴有效结合，各地扶贫干部继续落实乡村振兴任务，全面推进乡村产业、人才、生态、文化、组织五大振兴。

二、扶贫绩效审计在脱贫攻坚巩固与乡村振兴战略衔接中的重要作用

（一）脱贫攻坚与乡村振兴之间的依存关系

党的十九大提出的精准扶贫与推进乡村振兴战略之间存在着内部逻辑联系，精准扶贫工作就是乡村振兴的初级阶段，巩固脱贫成效是实施乡村振兴的重要基石，只有乡村振兴了才能实现真正意义上的脱贫。现阶段正处于乡村振兴工作战略推进的起步阶段，即2018～2022年期间，也就是脱贫攻坚工作成果巩固的阶段，在这个特殊节点，需要统筹衔接好与乡村振兴相关的绩效考核工作。打赢脱贫攻坚战被认为是喀什地区实施乡村振兴战略的一项优先任务。2020年以前，喀什地区贫困村绩效审计任务主要是脱贫攻坚审计，2020～2022年期间，是我国脱贫攻坚工作成果的巩固与推进乡村振兴工作起步的阶段，扶贫绩效审计工作需要把二者统筹衔接好，2022～2035年是我国乡村振兴工作战略制定与实施的发展、巩固与决胜阶段，审计部门要组织开展乡村振兴绩效审计，从乡村振兴规划实施、政策措施落实和资金分配管理使用情况等层面发挥作用。

（二）扶贫绩效审计在衔接中的重要作用

在脱贫攻坚战时期，审计工作在扶贫领域已经取得了明显的进展和成效，特别是对于监督扶贫经费的管理和使用、维持扶贫经费的安全完善、打击各类腐败违法或者违规行为等领域都起到了十分重要的指导作用。但是，随着党和国家精准扶贫发展战略的深入调整，扶贫绩效审计的发展方向和工作重心必将得到明显转移，审计机构作为农业和扶贫领域的主要执法者，需要更加客观地认识到脱贫攻坚期间农业和扶贫项目审计中存在的问题，正确地研判脱贫攻坚向农业和乡村振兴过渡期可能面临的新形势，审计机构要进一步统筹和衔接好脱贫攻坚与农业和乡村振兴的相关绩效考核。审计分析工作，发挥了从脱贫攻坚向新型乡村振兴战略转移中的监督保障功能、规范运转功能、廉政净化功能、跟踪问效功能。

三、喀什地区脱贫攻坚期扶贫绩效审计存在的问题

（一）脱贫攻坚绩效审计仍需进一步加强

1.偏重经济效益审计，缺乏社会、环保效益审计

喀什地区当前对于扶贫工作进行绩效审计仍然主攻于财务收支的审计，停留在分析财务数据的层面，审计工作者们更多的习惯于从扶贫工作资金管理运用以及扶贫项目建设执行中去寻找一些效益低下的原因，虽然在一些较为常规的扶贫工作中财务收支的审计中也会直接涉及绩效，但是对于扶贫工作中政策所产生的社会、环境效益等却缺少客观评价，造成了扶贫政策审计分析问题层次相对较低，没有提升为脱贫攻坚“大局”视角。

2.没有因地制宜选用扶贫绩效审计指标

喀什地区当前扶贫工作绩效评价指标设立单一，多为生搬硬套其他地区的指标，没有充分结合喀什地区实际情况来选用目标，经济效益评价指标较多，缺少关于社会效益、环境效益等方面的评价指标。由于我国没有建立绩效审计数据库，对绩效审计进行评价没有统一的标准，容易造成审计结果缺乏规范性，难以形成绩效审计合力，会出现对于扶贫工作总体情况把握不准的情况。

3.审计技术落后、效率低、范围小

喀什地区当前扶贫资金绩效审计仍旧是传统财务审计的内核，没有使用审计软件和数据分析系统，降低了工作效率，极大地影响了审计进程。精准扶贫工作所涉及的机构部门较多、范围广，而且扶贫工作项目繁杂、资金分散、信息和数据容量大，如果不能借助于大数据，海量未分类的扶贫信息和数据将会给绩效审计带来巨大挑战。

（二）脱贫攻坚向乡村振兴过渡的绩效审计尚未形成体系

1.没有将脱贫攻坚和乡村振兴在审计目标上很好地衔接

喀什地区打赢了脱贫攻坚战，绩效审计目标还停留在脱贫攻坚前，前瞻性不足，宏观视角欠缺，对于扶贫政策审计发展趋势、审计重心转变方向等研究考虑不足。扶贫政策已形成从上至下完善的政策体系，而乡村振兴尚处于顶层设计阶段，脱贫攻坚期对于贫困地区、贫困户而言更倾向于“兜底工作”，是在“输血”，而乡村振兴重点在于“下好发展这盘棋”，让脱贫户自力更生，是在“造血”。

2.没有将脱贫攻坚和乡村振兴在审计内容上很好地衔接

喀什地区仍然沿用其在脱贫攻坚时期的审计政策内容和管理办法，审计的政策内容没有涵盖“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的有关乡村振兴的政策和内容，对乡村振兴战略中的农业绿色发展、培育新型经营主体、农村一二三产业融合发展、农村人居生态环境综合整治这些重点政策缺乏绩效考核审计，助长了一些乡、镇非法挪用乡村振兴专项财政资金的不良现象。

3.缺乏脱贫攻坚和乡村振兴衔接的扶贫绩效审计评价体系

没有充分结合新疆喀什地区的实际情况来制定扶贫绩效审计评价标准、构建评价指标体系，对于扶贫政策的成效以扶贫经济效益目标作为主要的评判标准，评价指标中也没有“乡村振兴”的其他相关评级指标。没有从“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五个基本维度来研究构建促进乡村经济振兴的评价标准指标衡量系统。

四、绩效审计助力喀什地区脱贫攻坚与乡村振兴衔接的路径

（一）提升脱贫攻坚成果绩效审计路径

1.注重经济效益、社会效益、环保效益齐头并进

脱贫攻坚期间审计中存在偏重于经济效益审计，缺乏社会效益和环保效率审计等问题，在审计服务脱贫攻坚向乡村振兴战略转变的过程中，要注重经济效益、社会效益、环保效益三项效益齐头并进，从对扶贫项目的社会性、经济性、生态性三个方面进行分析和评议，看它们是否有利于推动区域资源与生态环境之间的良性循环，能不能促进该项目产生减贫效应。

2.因地制宜选用绩效审计“5E”评价指标

喀什地区当前精准扶贫工作中的绩效评估指标设立单一，多为生搬硬套其他地区的指标，没有充分结合喀什地区实际情况选用指标，经济效益评估指标较多，缺少对社会效益、环境效益的考核和评估指标，运用绩效审计“5E”模式，从经济性、效率性、效果性、环境性、政策执行五类指标中选出符合喀什地区实际情况的指标。

3.多种审计方法相结合推动科技强审

一是与传统财务审计相结合，有效盘活现有的扶贫资产，发挥扶贫产业和项目优势，激活脱贫地区的“造血”能力。二是与政策跟踪审计紧密结合，一方面需要充分注意“有令不行、有禁不止”政策实施滞后的情况；另一方面，要密切关注“上有政策、下有对策”的执行偏差问题。三是与经济职责审计相协调，把财政扶贫专项资金的绩效审计成果当作领导班子职责和业绩考评的一个参照点。四是充分结合审计“两统筹”，加强统筹协调，扩展审计范围和覆盖面，提高审计的工作效率，避免交叉和重复审计。五是要与推进大数据审计相融合，重视和加强扶贫审计的信息化建设，坚持科技强审，向信息化要资源，向大数据要效率。

（二）喀什地区脱贫攻坚向乡村振兴有效衔接的绩效审计体系构建

1.将脱贫攻坚与乡村振兴绩效审计目标进行有效衔接

喀什地区的扶贫绩效审计目标还停留在脱贫攻坚前，前瞻性认识不足，宏观视角不够，需要充分考虑扶贫工作中的宏观环境变化，扶贫政策的绩效审计工作是一个动态变化的过程，提前对喀什地区脱贫攻坚向乡村经济振兴这一过渡期的扶贫工作发展形势进行研判，紧跟我国扶贫开发的步伐，将脱贫攻坚与乡村振兴的绩效审计目标实施要求进行有机的衔接。

2.将脱贫攻坚与乡村振兴绩效审计内容进行有效衔接

喀什地区仍然是沿用脱贫攻坚时期的绩效审计内容和方法，新时期针对扶贫绩效审计内容要求需加入乡村振兴政策和资金内容的绩效审计，对乡村振兴发展规划执行实施方案中的目标任务、工作重点及配套政策措施等问题开展审计，从揭露问题为主向披露和预防问题并重，并以预防问题为主转变，在查处扶贫领域具体问题的同时，还要特别注意违反农民的意愿而搞“大拆大建”等现象，搞“大跃进”式乡村振兴。

3.构建喀什地区脱贫攻坚和乡村振兴衔接的扶贫绩效审计评价体系

目前喀什地区缺乏脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的扶贫绩效审计评估体系，当前国家扶贫政策的实施成效不再是以扶贫目标为唯一评判指标，而是要从整体上考虑乡村振兴的目标任务，在评级中要增加乡村振兴的一些有关指标，建立一个兼顾“五大效益”统一发展的综合性指标体系，如表1所示：

表1 新疆喀什地区扶贫绩效审计评价标准

一级评价指标 二级评价指标（权重%） 考核标准 得分经济性（权重%）相对贫困人口减少比率、脱贫户人均收入增长比率、乡村振新产业比重、二、三产业占比效率性（权重%） 扶贫资金到位比率、土地利用效率、脱贫户技能培训进度效果性（权重%）年度基建项目完成率、乡村振兴规划实施进度、乡村振兴人才支撑和投入比率、文体娱乐活动消费比重、农民对教育、医疗、卫生、法治的满意度环境性（权重%）退耕还林率、节能减排率、乡居环境满意率、绿色生态农产品比重、农村垃圾污水处理量政策执行（权重%）贫困户满意度、违规违纪查处次数、“四议两公开”满意度、群众对村干部的满意度

审计署新闻办公厅《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫政策落实的意见》《审计署“十三五”发展规划》等一批重要文件明确提出了开展审计工作应该始终牢固树立正确绩效理念，提高扶贫审计的工作质量，助力精准扶贫、乡村振兴。由此可见，做好扶贫工作领域绩效审计，为全面推动脱贫与乡村振兴传递好“交接棒”，做好接力赛跑的“冲刺交棒”与“起步接棒”，对于维护“三农”工作领域的稳定，努力打造一个团结和谐、繁荣富裕、文明奋斗、安居乐业、生态良好的新时代中国特色社会主义农村具有重大的现实意义。