菲律宾：2020年回顾与2021年展望

马宇晨 吴杰伟

摘要：2020年，回应COVID-19疫情对国家治理、经济发展和对外交往提出的挑战成为菲律宾杜特尔特政府的工作重点。疫情背景下，反贪及棉兰老和平进程等多项长期工作也得到稳步推进。尽管采取及时应对措施，菲律宾仍成为东南亚COVID-19疫情较为严重的国家之一;反贪工作持续推进，清查了菲律宾多个政府部门和国有企业存在的问题;《2020年新反恐怖主义法》的实施强化了菲律宾政府管控内部安全问题的能力。经济受到疫情冲击，多项宏观指标恶化，旅游和海外劳务等支柱产业受损严重;政府在疫情的不利影响下仍然坚持推进“大建特建”项目建设;反垄断斗争取得初步成效。外交方面，国际主流媒体和非政府组织仍就人权和新闻自由对杜特尔特进行抨击;美菲两国关系在年初一度恶化，但疫情暴发后合作紧密。中菲两国紧密合作，在抗疫、南海问题管控及国际事务合作方面成效卓著。

关键词：菲律宾;回顾;展望;COVID-19疫情

[中图分类号] D734.1            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2021）02-012-14

The Philippines： Review of 2020 and Prospect of 2021

MA Yuchen，  WU Jiewei

Abstract： In 2020， the priority for the Duterte administration has been how to cope with the challenges posed by the COVID-19 pandemic to the country's governance， economic development and foreign contact. Against the backdrop of the pandemic， a number of long-term efforts， including anti-corruption and the Mindanao peace process， have also been steadily advanced.Despite timely responses， the Philippines remains one of the worst countries in Southeast Asia in terms of dealing with the pandemic; anti-corruption efforts have continued， checking the problems in various government departments and state-owned enterprises;the implementation of the Anti-Terrorism Act of 2020 has strengthened the Philippine government's ability to manage internal security issues. The economy hit by the pandemic plunged into recession， with some pillar industries， such as tourism and emigrant employment， severely damaged;Meanwhile， Duterte managed to advance his "Build， Build， Build" （BBB） program and the war against the oligarchs. On the diplomatic front， the international mainstream media and NGOs continued to attack Duterte on human rights and press freedom; the U.S.-Philippine relation deteriorated at the beginning of the year， but cooperation between the two countries has been close since the outbreak of COVID-19. China and the Philippines have worked closely together and have been effective in fighting the pandemic， controlling the South China Sea issue and cooperating in international affairs.

Key Words： The Philippines; Review; Prospect; COVID-19

2020年，回應COVID-19疫情对国家治理、经济发展和对外交往提出的挑战成为菲律宾杜特尔特政府的重点工作。国家治理层面，菲律宾政府在短时间内建立起有效的疫情防控机制，但自5月中旬为维持社会经济正常运转逐渐下调防控级别，使疫情在7—9月暴发;此外，对贪污和内部安全问题的治理稳步推进。经济受全球疫情和隔离政策冲击，国内生产总值及失业率等多项宏观指标恶化，旅游业及海外劳务输出受到严重影响;政府推出多项纾困法案，使赤字和债务规模持续扩大;“大建特建”项目在诸多不利因素下持续推进，被视为经济复苏主要动力;此外，杜特尔特政府在水利和通信等基础行业对垄断企业及寡头家族展开打击，取得初步成效。对外交往层面，西方社会继续围绕人权等问题对杜特尔特进行抨击;《菲美军队访问协议》一度面临被废除的可能，但美菲两国关系随后因抗疫和军事援助回暖。中菲两国关系继续深化，在抗疫、南海问题管控和国际事务合作等方面成果斐然，但涉华议题仍面临菲律宾国内少数政客的批评，构成中菲两国关系中的不确定因素。

一、 国家治理

（一）应对COVID-19疫情的机制、措施与成效

COVID-19疫情出现后，菲律宾政府快速建立应对机制，构建完善的防疫体系和规划，试图平衡疫情防控与经济增长。整体防疫措施先紧后松，疫情发展先慢后快，在7—9月进入高峰期，一度成为东南亚累计确诊人数最多的国家。截至2020年12月31日，菲律宾累计确诊病例达474064例，位居东南亚国家第2位①。印度尼西亚确诊人数最多，第3位是马来西亚。

菲律宾防疫体系由新发传染病管理机构间特别工作组（Inter-Agency Task Force on Emerging Infectious Diseases，以下简称“特别工作组”）领导，下辖国家工作队（National Task Force）、国家突发事件指挥中心（National Incident Command）及联合抗疫工作队（Joint Task Force COVID Shield）分别负责指挥、执行和保障工作。特别工作组于2014年由菲律宾总统阿基诺三世（Benigno Aquino III）组建，由总统任总负责人，卫生部部长任主席，包含各有关政府部门，负责制定防疫策略。COVID-19疫情暴发后，菲律宾总统杜特尔特于2020年1月28日举行特别工作组第1次会议，并随疫情深入于3月24日建立国家工作队，由国防部部长洛伦扎纳（Delfin Lorenzana）任主席，内务和地方政务部部长阿尼奥（Eduardo Ano）和总统和平进程顾问加尔维兹（Carlito Galvez Jr.）任联席主席，分别负责监督社区隔离的执行状况和领导国家突发事件指挥中心执行日常工作。此外，特别工作组还组建了由国家警察局、军队和海岸警卫队等单位组成的联合抗疫工作队，由国家警察局副局長以利亚撒（Guillermo Eleazar）领导，负责保障隔离政策的执行②。

2020年1月末至3月初，菲律宾的疫情防控以防止境外输入为主。这一阶段，菲律宾对境外输入的管控较为成功，截至3月5日，仅出现3例输入型病例。

3月初以来，菲律宾防疫工作重点转向控制本地传播。3月6日，卫生部确认出现首例本土传播病例③。3月8日，确诊病例继续增多，杜特尔特宣布全国进入公共卫生紧急状态，并再次举行特别工作组会议，对疫情防控进行总体规划④。3月17日，政府宣布进入为期6个月的灾难状态。3月25日，《全国互助抗疫法》（Bayanihan to Heal as One）生效，授予杜特尔特30项特殊权力①，同日，特别工作组发布《国家行动计划》（National Action Plan）。根据《国家行动计划》，2020年年底之前的防疫工作共分为3个阶段：第一阶段为3—6月，主要目标是控制病毒传播，对人员流动和经济活动实施较为严格的限制;第二阶段为7—9月，主要目标是寻求防疫与经济发展的平衡，同时构建检测、追踪、隔离和治疗能力;第三阶段从10月初开始，主要目标是在保持防疫要求的前提下重启经济，允许更多人员流动和经济活动，预计将持续至2021年第一季度②。

根据《国家行动计划》，为统筹疫情防控与经济发展，菲律宾的社区隔离政策不断放松。菲律宾政府制定了4种社区隔离政策，从严格至宽松依次是加强型社区隔离（Enhanced Community Quarantine）、“改良版”加强型社区隔离（Modified Enhanced Community Quarantine）、一般社区隔离（General Community Quarantine）及“改良版”一般社区隔离（Modified General Community Quarantine）。在加强型社区隔离政策下，人员外出及流动和非必要行业的运营均被禁止，只有医疗、药店、超市和货运等必需行业营业。“改良版”一般社区隔离政策彻底解除对人员流动和商业运营的限制，只要求所有公民执行佩戴口罩等个人防疫措施③。菲律宾的隔离措施从3月初开始执行，自5月中旬起逐渐放松。以疫情最为严重的大马尼拉地区为例，政府于3月16日宣布开始执行加强型社区隔离④，随后于5月16日降级为“改良版”加强型社区隔离，并于6月1日再次降级至一般社区隔离并保持至年末，仅于8月4—18日期间在一线医护人员的强烈要求下短暂升级至“改良版”加强型社区隔离。

逐渐放松的社区隔离措施使菲律宾疫情在7—9月迅速恶化，病例增长呈现先慢后快、多点暴发的趋势。3月16日至5月27日，7日日均新增病例始终少于300例，累计病例仅有15049例。随着隔离措施的降级，新增病例迅速增加，截至6月30日，累计确诊病例达到37514例⑤。同时，宿务市（Cebu City）超过大马尼拉地区，成为菲律宾另一个疫情中心⑥。疫情的多点暴发导致菲律宾成为西太平洋地区疫情增长最快的国家⑦。7—9月，7日日均新增病例快速增加至超过2000例，单日新增病例最多达6725例。8月6日，菲律宾累计确诊病例为119460例，超过印度尼西亚成为东南亚确诊人数最多的国家⑧。进入第四季度后，新增病例速度放缓，7日日均新增病例在12月31日回落至1191例。

（二）政府内部的反贪污治理

为了解决困扰历届政府的贪污问题，杜特尔特于2017年建立总统反贪污委员会（Presidential Anti-Corruption Commission，以下简称“反贪委员会”）。2020年，反贪委员会相继调查并披露菲律宾健康保险公司（以下简称“菲健保”）、移民局及公造部的贪污现象，逮捕并惩治相关涉案官员，对肃清菲律宾政坛腐败起到积极作用。为了进一步加强对贪污问题的治理，杜特尔特命令司法部成立调查组，承诺要在其剩余任期内实施严厉的反贪污措施①。

菲健保成立于1995年，是隶属于卫生部的国有企业，负责为菲律宾公民提供医疗保险等业务。2020年8月2日，反贪委员会专员贝尔吉卡（Greco

Belgica）指出菲健保存在系统性缺陷，导致贪污现象频发，涉案金额高达150亿比索②。8月7日，杜特尔特成立多部门联合调查组，着手调查菲健保贪污案。8月底，杜特尔特指定国家调查局（以下简称“国调局”）前局长吉兰（Dante Gierran）出任菲健保总裁兼首席执行官，接替辞职的莫拉莱斯（Ricardo Morales）③。9月14日，杜特尔特根据调查组递交的报告批准以违反《反贪污法》为由对包括莫拉莱斯在内的多名菲健保官员进行起诉④。

菲律宾移民局深陷“奶糖”贪污丑闻，导致多位移民局官员被停职并起诉。“奶糖”丑闻指菲律宾移民局管理及工作人员收受贿赂帮助游客非法入境，因赃款通常被包在奶糖糖纸里递给受贿人员而得名。2月17日，该案件在参议院听证会上首次曝光⑤，随后杜特尔特下令将相关嫌疑人员调离岗位，由司法部对“奶糖”丑闻展开调查。9月2日，国调局对首批19位移民局工作人员提出指控。国调局的指控促使伊格纳西奥（Jeffrey Dale Ignacio）成为污点证人，曝光了更多贪污细节。最终，国调局分两次对83人进行停职处理，并起诉了86位移民局工作人员⑥。

菲律賓公造部（Department of Public Works and Highways）是实施“大建特建”项目的主要部门之一，曾被反贪委员会批评为“最腐败”的政府部门⑦。2020年10月13日，众议院开始审议2021年国家预算后，杜特尔特发言称公造部的项目中存在普遍的贪污现象，希望众议院能够严加审议⑧。作为回应，公造部部长维拉（Mark Villar）迅速组建反贪调查组，并表示已经将涉嫌贪污的近30个承包商列入黑名单⑨。11月26日，反贪委员会专员贝尔吉卡表示，约有12名议员参与到公造部的贪污案件中，通过指定承包商等方式贪污工程款，委员会已经向杜特尔特递交具体名单，将由总统向检察长转交并提起诉讼①。

（三）反恐怖主义与反分裂

菲律宾南部地区受恐怖主义、分离主义以及“新人民军”的威胁，安全局势常年处于不稳定状态。2017年5月，反政府武装穆特（Maute）对南部城市马拉维（Marawi）发动袭击后，杜特尔特政府在棉兰老岛实施军事管制并两次延期，以此控制南部安全局势②。2020年1月1日，军管法正式解除，这标志着菲律宾南部安全局势回归稳定③。7月3日，杜特尔特签署《2020年新反恐怖主义法》以代替《人身安全法令》，加强了政府打击恐怖主义及分离主义的能力。新法令允许政府将嫌疑人拘留长达24天而无需起诉，并授权反恐委员会对有恐怖主义嫌疑的个人或团体进行逮捕和监视。新法令的实施将为建立稳定与和平的环境打下坚实的基础，对维护菲律宾国家安全和稳定具有重要意义④。

尽管如此，菲律宾南部地区的安全局势仍显脆弱，恐怖袭击偶有发生。2020年8月24日，和乐市（Jolo）连续发生两起爆炸案，造成14人死亡、75人受伤，恐怖组织阿布沙耶夫宣布对事件负责⑤。12月4日，“邦萨摩洛伊斯兰自由战士组织”的成员袭击了驻扎于马京达瑙省（Maguindanao）的菲律宾政府军，烧毁巡逻车后撤退⑥。除了恐怖组织，杜特尔特政府与“新人民军”的和谈进程仍不顺利，“新人民军”仍被列为菲律宾安全与发展的最大威胁⑦。3月18日，菲律宾进入全国灾难状态后，杜特尔特政府第一时间宣布与“新人民军”实施为期一个月的停火。然而，“新人民军”多次违反停火协议。作为回应，杜特尔特于4月30日终止了停火协议，并称在其任期内不会再与“新人民军”进行和谈⑧。

二、经济发展

（一）宏观经济衰退与支柱产业受到冲击

2020年，菲律宾经济受疫情影响全面衰退，3月开始的严格隔离政策使多项宏观经济指标恶化，但随着政府放宽隔离措施并实施经济刺激政策，经济呈现恢复趋势。同时，全球疫情蔓延对菲律宾旅游业及海外劳务输出造成冲击，两个领域的收入均有所减少。

疫情初期严格的隔离政策对经济造成较大冲击，根据菲律宾国家经济发展署（National Economic and Development Authority）的估算，在大马尼拉地区实施一天“改良版”加强型社区隔离政策的成本约为0.28%的国内生产总值⑨。随着隔离政策的放松，菲律宾经济逐渐恢复。2020年，菲律宾国内生产总值同比负增长9.5%，4个季度分别同比下跌0.7%、16.9%、11.4%及8.3%①。严格的隔离政策造成失业率激增，约有26%的企业停业②，使失业率由2019年12月的4.5%激增至17.6%，最终于10月收窄至8.7%③。外贸方面，2020年，菲律宾外贸总额同比下降18.16%，进口总额下降23.3%，出口总额下降10.1%，其中4月的贸易总额一度同比下跌59.5%④。股市的走势与宏观经济相似，股票指数在3月19日受疫情影响相比年初下跌41%，随后跌幅逐渐收窄，最终于12月29日收盘于7139.71点，相比年初下跌7.79%⑤。

旅游业是菲律宾的支柱产业之一，2019年占国内生产总值的12.7%，并提供全国13.5%的就业岗位⑥。2020年，全球旅游业受疫情影响总体下滑约70%⑦。菲律宾作为热门旅游目的地，1—11月收入下滑81.5%，接待外国游客人数从2019年的740万人次减少至130万人次⑧。除此之外，全球疫情蔓延对菲律宾海外劳务输出也产生了重大影响。海外劳工汇款是菲律宾重要的外汇收入，2019年，海外劳工汇款达301亿美元，占国民总收入的7.24%。根据政府统计，菲律宾约有240万名登记在册的海外劳工，其中有37.6%在餐饮和酒店等服务行业从业，受疫情冲击严重。全球疫情蔓延迫使各主要雇主国采取边境管控措施，超过23万名海外劳工在2020年上半年被迫归国⑨。根据世界银行的预估，2020年，全年疫情将导致超过30万名菲律宾海外劳工返乡，汇款额将下降5%⑩。

（二）经济刺激政策与政府债务

为了应对经济衰退，菲律賓政府通过货币和财政政策刺激经济恢复。货币政策方面，为释放流动性，菲律宾中央银行在2020年5次实施降息，基准利率由4%下降至2%（11），并在疫情暴发后回购了3000亿比索的政府债券（12）。流动性释放的同时，物价保持平稳， 全年通货膨胀率为2.6%，处于政府预期目标的2.5%～3.3%之内，与2019年2.5%的通货膨胀率基本持平①。财政政策方面， 菲律宾政府推出多项纾困法案，为易受疫情影响的个人和群体提供5956亿比索的财政补助（约占2019年国内生产总值的3.1%），包括向1800万个低收入家庭提供紧急现金补助及为小型企业提供1200亿比索的信贷担保等②。此外，参议院通过了《金融机构战略转让法》（Financial Institutions Strategic Transfer）及《企业恢复和企业税收激励法》（Corporate Recovery and Tax Incentives for Enterprises Bill），将帮助银行增加向小型企业贷款的资金，并施行更优惠的税收政策，将年收入在500万比索以下企业的所得税率从30%降低至20%～25%③。

大量的财政支出使菲律宾政府赤字和债务持续扩大。在疫情期间，菲律宾通过亚洲开发银行、世界银行、国际协力机构及亚洲基础设施投资银行等机构共获得133.6亿美元的贷款或援助，使政府2020年赤字升高至1.38万亿比索，占国内生产总值的7.5%。赤字上升导致政府债务规模进一步扩大，在10月达到10.16万亿比索，约合2019年国内生产总值的53.9%，相比2019年年底增加29.7%④。尽管如此，多家信用评级机构对菲律宾仍然保持乐观。2020年5月，惠誉（Fitch Ratings）、标普（Standard & Poors）以及穆迪（Moodys Analytics）均对菲律宾的债券信用评级再次进行确认，分别维持在“BBB”、“BBB+”及“Baa2”等级;日本格付研究所（Japan Credit Rating Agency）则于6月将菲律宾的评级由“BBB+”调高至“A-”等级⑤。

（三）“大建特建”进度

在疫情的不利影响下，杜特尔特政府仍然致力于推进基础设施建设。疫情首先影响了工程建设进度，自3月初开始的社区隔离使得大部分在建工程停工，直至5月中旬，特别工作组才宣布放开对所有“大建特建”旗舰项目的施工限制⑥。同时，部分用于项目建设的预算被挪用为疫情响应资金，其中公造部的预算由5809亿比索减少至4589亿比索，交通部的预算由1470亿比索减少至1382亿比索⑦。此外， 杜特尔特政府还于8月根据新的预算情况对旗舰项目列表进行优化，去除8个尚未进行可行性研究的项目， 增加13个有助于菲律宾经济从疫情中恢复的项目，旨在加强网络连接、 供水、 交通运输及病毒研究所等相关基础设施⑧。在修改后的104个旗舰项目中， 有12个属于全国项目，价值1193亿比索;53个位于吕宋岛，价值3.17万亿比索;16个位于比萨杨群岛，价值3389亿比索;23个位于棉兰老岛，价值4989亿比索。

尽管面临疫情带来的诸多不利因素，杜特尔特政府仍然给予“大建特建”项目足够的重视，视其为菲律宾经济复苏的“燃料”①。在支柱产业受冲击、失业率持续增高的背景下，政府对基础设施的投资有助于经济复苏和创造就业。根据公造部的估计，“大建特建”计划在2020年创造了超过150万个工作岗位。同时，持续推进“大建特建”项目能够更有效地撬动外国贷款和私人资本。修改后的104个旗舰项目预计支出4.13万亿比索，其中，有2.26万亿比索将由其他国家的贷款和赠款提供支持;29个总价值为1.69万亿比索的项目采用公共私营合作制;仅有价值为1833亿比索的项目由菲律宾政府独立出资②。截至2020年8月19日，104个旗舰项目中的2个已经完工，有44个正在建设中，有34个处于准备阶段，有24个仍待审批③。据估计，有半数旗舰项目能够在杜特尔特任期结束前完工，剩余的则需要在下一任总统任上方可建成④。

（四）基础行业反垄断与“反寡头”

菲律宾的寡头家族长期主导国家政治，并对基础经济行业形成垄断。2016年上任伊始，杜特尔特便宣布要与寡头家族进行斗争，打破其垄断地位⑤。2020年，杜特尔特在水务、电信及媒体等行业对阿亚拉（Ayala）、邦伊里南（Pangilinan）及洛佩兹（Lopez）这3个寡头家族进行打击，并取得初步成效。

大马尼拉地区的供水与污水处理由阿亚拉家族的马尼拉水务（Manila Water）和邦伊里南家族的梅尼拉德水务（Maynilad Water Services）两家公司承包。“双寡头”格局导致马尼拉地区自来水供应价高质低，旱季时常发生大规模停水及涨价。菲律宾政府曾多次制止两家公司涨价，两家公司由此在新加坡亚洲常设仲裁法院（Permanent Court of Arbitration）提出仲裁请求，要求菲律宾政府赔付共计108亿比索的损失。2019年年末，新加坡亚洲常设仲裁法院裁定马尼拉水务公司赢得仲裁，要求菲律宾政府对其进行赔偿⑥。作为回应，杜特尔特首先指示马尼拉水务管理局取消对两家公司特许经营权的延期许可⑦，随后敦促两家公司与司法部重新草拟并签订新的承包合同，否则将在2022年经营许可证到期后把水务经营权收归国有⑧。

阿亚拉和邦伊里南家族还分别掌控环球电信（Globe）和菲律宾长途电话（Philippine Long Distance Telephone Company），长期垄断菲律宾电信行业，造成菲律宾通信费用高昂，网速常年排名全世界100名之外⑨。在2020年的国情咨文中，杜特尔特要求两家电信公司在2020年12月前改进服务，否则就收回其经营牌照。根据信息和通讯技术部（National Telecommunications Commission）12月的报告，两家电信公司的移动和宽带网速相比7月约有10%～15%的提升，相比2016年7月分别提升148%和262%①。为了打破垄断，杜特尔特还于2019年年中为迪托通讯（Dito Telecommunity）颁发第三张通信牌照。截至12月1日，该公司已建造1900个信号基站，将于2021年3月如期启动商业运营②。

此外，洛佩兹家族掌控的阿尔托广播系统—纪事广播网（Alto Broadcasting System-Chronicle

Broadcasting Network，以下简称ABS-CBN）也遭遇杜特尔特政府的严厉打击。ABS-CBN是垄断菲律宾电视广播行业的“双寡头”之一，在2016年选举期间曾经停播杜特尔特、众议长卡亚塔诺（Alan Peter Cayetano）等人的竞选广告，导致双方此后冲突不断。2020年年初，多个试图延长ABS-CBN经营权的提案均在众议院受阻。5月5日，信息和通讯技术部发出通知，要求ABS-CBN立刻停止其电视与广播业务。随后两个月，众议院举行12场听证会讨论ABS-CBN经营许可证续期问题，并最终以70：11的票数驳回了ABS-CBN的申请③。

三、对外关系

（一）国际主流媒体和非政府组织对杜特尔特的抨击

自2016年上任以来，杜特尔特的施政方针遭到西方社会的广泛批评，西方媒体和非政府组织围绕人权和新闻自由等议题对杜特尔特进行抨击。对此，杜特尔特也进行反击，如在国际刑事法庭准备对其进行反人类罪调查时宣布退出该国际机构④。2020年，杜特尔特依然受到西方社会的持续攻击。5月，ABS-CBN的许可证到期停播后，《华盛顿邮报》《卫报》《纽约时报》《海峡时报》及路透社等多家西方媒体对事件进行报道，立场一致地抨击杜特尔特干涉新闻自由⑤。6月4日，联合国人权高级专员办事处发布报告，称菲律宾的“禁毒战争”中存在严重的侵犯人权行为⑥。此外，“人权观察”⑦（Human Rights Watch）和“大赦国际”⑧（Amnesty International）等非政府组织还对菲律宾《2020年新反恐怖主义法》进行抨击，称菲律宾人权状况继续恶化。面对批评，杜特尔特在若干重要场合进行强硬回应。2020年7月27日，杜特尔特在国情咨文中对联合国人权报告做出回应，称保护人民免受非法毒品、恐怖主义、腐败和犯罪的侵害本身就是一项人权⑨。9月22日，杜特尔特在联合国大会致辞中再次提及该报告，并谴责一些利益集团将人权问题“武器化”，以人权斗争为掩护对其政府进行攻击①。

（二）与美国的外交关系

杜特尔特就任后致力于实施独立自主的外交政策，与美国的外交关系逐渐降温。2020年，奠定两国军事关系基础的菲美《访问部队协议》（Philippines-United States Visiting Forces Agreement）一度面临被废除的可能，但疫情暴发后，两国关系随着抗疫援助和军事设备捐赠回暖。

菲美《访问部队协议》签订于1998年，与《菲美共同防御条约》《美菲加强防务合作协议》一同构成两国军事同盟关系的基础。杜特尔特上任后，调整其前任阿基诺三世的“亲美”倾向，实施独立自主的外交政策，曾经多次对《访问部队协议》表达不满。同时，美国国内政客以“侵犯人权”为由不断对杜特尔特进行批评，并在2019年9月由参议院通过法案授权国务卿阻止菲律宾相关官员入境。2020年1月，美国大使馆撤销了菲律宾国家警察局前局长、现任参议员德拉罗萨（Ronaldo Dela Rosa）的签证，菲律宾总统发言人洛克（Harry Panelo）将美国这一行为称为美国对菲律宾一系列不敬行为上的“最后一根稻草”，菲律宾政府将着手终止《访问部队协议》②。2月11日，菲律宾政府正式通知美国驻菲律宾大使馆，将于180天后终止该协议③。菲律宾这一举动引起美国政府和军方的强烈反应，美国助理国务卿库珀表示，废除协议将影响约300项军事合作④。

COVID-19疫情暴发后，菲美两国关系因抗疫援助及军事设备援助回暖。4月，美国总统特朗普与杜特尔特就COVID-19疫情通电话，讨论两国抗疫合作⑤，并随后通过国际开发署、国防部和国务院向菲律宾捐赠价值超过2260万美元的抗疫物资及资金⑥。此后，杜特尔特两次以COVID-19疫情及地区安全局势变化为由推迟废除菲美《访问部队协议》⑦。年末，两国军事关系因多笔军事援助回暖。11月22日至12月9日，美国国家安全顾问奥布莱恩（Robert OBrien）、空军部部长巴雷特（Barbara Barrett）和代理国防部部长米勒（Christopher Miller）相继访问菲律宾，先后捐赠“扫描鹰”（Scan Eagle）无人机系统、狙击枪及反爆炸装置等⑧。尽管经历了协议废除风波，美菲两国的军事关系仍然堅固。新任菲律宾武装部队参谋长加佩（Gilbert Gapay）也曾表示，虽然菲律宾与中国的外交关系回暖，但菲律宾在武器装备等方面仍然严重依赖美国①。

（三）与其他国家的外交关系

2020年，菲日两国高层之间继续保持密切交往，安倍晋三的卸任并未影响两国关系平稳发展，双方仍然继续稳步推进安倍晋三于2017年访问菲律宾时签署的《关于未来五年双边合作的联合声明》。2020年1月9日，杜特尔特接见到访的日本外务大臣茂木敏充，表达了对日本支持菲律宾发展的感谢。5月，菲日两国外交部部长进行电话会谈，双方表达了进一步加强双边关系的愿望，茂木敏充还介绍了日本对菲律宾的COVID-19疫情援助计划，并指出将加快双方在基础设施建设、棉兰老岛和平进程及南海问题等事务上的对话与协调②。12月14日，日本新任首相菅义伟与杜特尔特进行电话会谈，确认日本将在疫情防控方面继续与菲律宾紧密合作，坚定支持“大建特建”的推进，并将于2021年1月两国纪念邦交正常化65周年时设立日本驻宿务总领馆，以进一步发展双边战略伙伴关系③。此外，负责落实对菲律宾援助的菲日基础设施发展与经济合作联合委员会于2020年10月28日以电话会议形式举行第10次会议，讨论了双边合作模式及如何解决菲律宾政府在建设“大建特建”旗舰项目、推进棉兰老和平进程及应对COVID-19疫情中遇到的问题④。

2020年，菲律宾与马来西亚因沙巴州主权问题再起争执。马来西亚与菲律宾隔海相望，历史上，两国对沙巴州的主权归属一直存在争论。1878年，苏禄国与英国北婆罗洲特许公司签订条约，将沙巴州转交给后者。苏禄国领土剩余部分于二战后并入菲律宾，沙巴州则于1963年被划入马来西亚联邦，并成为近60年来两国领土争议的焦点。2020年，沉寂已久的沙巴州主权争议被再次提及。7月27日，菲律宾外交部部长洛钦针对美国大使馆在推特（Twitter）中将沙巴州划归马来西亚的行为进行抨击。作为回应，马来西亚外交部部长希沙慕丁（Hishammuddin Hussein）批评洛钦的言论“不负责任”。随后，两国互相召见了对方大使以进行抗议⑤。关于沙巴的争论还延伸至两国关系的其他领域，洛钦之后的若干条推特中还暗指马来西亚试图使菲律宾的“南海仲裁案脱轨”及马来西亚暗中资助菲律宾南部的分离势力等⑥。洛钦在9月的预算听证会上还表示，菲律宾外交部将重启“北婆罗洲署”，并积极争取对沙巴州的主权⑦。

四、中菲关系

2020年，中菲两国关系持续发展，在联合抗疫、南海问题管控及国际事务合作等方面成果斐然。10月，中国国务委员兼外交部部长王毅与菲律宾外交部部长洛钦举行会谈，双方就抗疫合作、基建项目对接及南海问题管控交换了意见，这标志两国友谊不断升华⑧。同时，菲律宾少数政客持续炒作离岸博彩和基础设施建设项目等涉华议题，这些都成为两国关系中的不确定因素。

（一）抗疫合作成果

中菲两国抗疫合作成果丰硕，两国政府及人民互施援手、守望相助。中国国内的疫情暴发后，菲律宾总统杜特尔特第一时间对一些针对中国的错误观点进行驳斥并呼吁民众停止“仇外心理”①。达沃市市长萨拉·杜特尔特（Sara Duterte） 会见中国驻菲律宾大使黄溪连，表达对中国抗疫工作的支持和关注②。2020年2月8日，菲律宾政府捐赠的抗疫物资由菲律宾外交部副部长杜莱（Brigido Dulay）在克拉克机场转交，并于当晚由包机运往中国武汉③。此外，陈永栽等菲律宾华商及菲华各界联合会、吕宋菲华商会等各界组织纷纷组织募捐，菲律宾华人积极捐款，为中国抗疫提供帮助④。

自3月中旬起，菲律宾疫情逐渐严重，中国政府、企业和人民在物资捐赠、经验分享及疫苗销售方面向菲律宾提供帮助。3月15日和6月12日，中国国家主席习近平和中国国务委员兼外交部部长王毅分别与菲律宾总统杜特尔特和外交部部长洛钦通电话，表达中国向菲律宾抗疫工作提供帮助的愿望⑤。3—10月，中國政府向菲律宾政府无偿援助多批抗疫物资，共计25万份检测试剂、180余万件个人防护装备、130台呼吸机和150台氧疗仪⑥。除了物资捐赠，中国还派出医疗专家组，与菲律宾卫生部和菲律宾热带医学研究所等单位进行交流，分享抗疫经验和临床治疗方法，并面向菲律宾社会各界举办疫情防控和个人防护知识讲座⑦。此外，在杜特尔特表达希望优先获得中国研制的COVID-19疫苗后，中国外交部发言人汪文斌回应称中国愿优先考虑菲律宾的需求⑧。

除了政府间合作，中资企业也在抗疫合作中扮演了重要角色。菲律宾疫情暴发后，中资企业捐款捐物，包括中国国家电网有限公司和中国银行在内的多家企业捐赠抗疫医疗物资近300万件及各类生活物资近千万比索;中国阿里巴巴集团和字节跳动有限公司等企业也向菲律宾各界捐赠物资。此外，中资企业还在做好防护的基础上保障基础业务运营，保住就业岗位，例如，中国国家电网有限公司、中国银行和华为技术有限公司等企业为菲律宾的电力、银行及通讯行业的正常运营做出贡献，并坚持为菲律宾籍员工发放基本工资、疫情补贴及生活物资，保障4万名菲律宾籍员工渡过难关⑨。

（二）南海问题管控

南海问题是中菲关系的重要议题，杜特尔特就任菲律宾总统后一直秉承独立自主外交政策，与中国采取双边协商机制，促进南海和平与稳定。2020年，少数国家在南海频频挑起渔业冲突和进行单边油气开发，美国则频繁在南海地区进行军事行动，出动3000架次飞机和60艘次军舰①。面对愈发紧张的南海局势，杜特尔特在6月26日举行的东盟领导人会议及11月15日举行的东盟—澳大利亚双年领导人会议上两次发言呼吁南海各声索国要避免加剧紧张局势， 维护南海和平与稳定②。 8月3日，菲律宾国防部部长洛伦扎纳透露，杜特尔特已下令菲律宾不再参与任何国家在南海的演习③。此外，杜特尔特还取消了南海争议海域的石油勘探禁令，使包括中菲合作项目在内的3个能源项目得以继续进行④。与此同时，中菲两国海上友好合作持续推进。1月14日，中国海警5204号舰访问菲律宾，与菲律宾海岸警卫队开展了联合搜救和灭火演习。随后，中国驻菲律宾大使黄溪连也与菲律宾海岸警卫队司令加西亚进行会面，双方一致同意在跨国犯罪和海上搜救等多个领域深化合作⑤。9月11日，中国国防部部长魏凤和访问菲律宾，拜会杜特尔特和洛伦扎纳，双方就避免误判、管控分歧及维护南海和平稳定进行了探讨⑥。

（三）国际事务合作

2020年，菲中两国进一步深化在重大国际事务上的合作。7月上旬，美国特朗普政府以用户信息安全为由，威胁要将短视频应用软件TikTok逐出美国市场，印度、澳大利亚和韩国等多国也相继采取封禁、审查或罚款措施。面对这一事件，菲律宾政府选择支持TikTok，总统发言人称“没有理由在菲律宾禁止TikTok”⑦。8月底，美国商务部以帮助南海岛礁建设为由，宣布将24家中资企业列入“实体清单”，位列清单的中国交通建设集团有限公司和中国港湾工程有限责任公司均参与了菲律宾“大建特建”计划。9月1日，杜特尔特表示菲律宾不会制裁这两家公司，将继续支持其在菲律宾的建设工作⑧。此外，国际法院法官换届选举于11月11日在联合国总部举行，中国籍候选人薛捍勤参选。选举进行前，菲律宾外交部部长洛钦明确指示菲律宾驻联合国代表支持薛捍勤，并在其胜选后通过推特平台对其专业素养进行肯定。中国驻菲律宾大使馆在其推特平台对菲律宾的支持表示感谢⑨。

（四）反对派对涉华议题的批评

尽管中菲两国关系持续向好，但仍有部分菲律宾政客对两国关系中的特定议题进行炒作，攻击中菲关系。当前，有一些中国公民在菲律宾从事离岸博彩行业和跨国电信网络诈骗犯罪活动，对菲律宾社会造成不良影响。尽管中国大使馆发布公告提醒公民切勿前往菲律宾从事网络博彩工作，中国公安部于2020年2月吊销了若干嫌疑犯的护照，但离岸博彩行业仍然成为菲律宾反对派政客对杜特尔特政府及中国进行攻击的最佳目标。包括洪蒂佛罗斯（Risa Hontiveros）、维拉纽瓦（Joel Villanueva）和戈登（Richard J. Gordon）在内的多名菲律宾参议员相继通过参议院发起调查，配合媒体炒作离岸博彩业从业者的行贿、洗钱、逃税、嫖娼及非法入境等违法行为①。隶属反对派自由党的菲律宾副总统罗布雷多（Leni Robredo）也声称，大量通过退休签证赴菲律宾工作的中国人“会对菲律宾国家安全造成威胁”②。

此外，中國承建和援建的基建项目成为菲律宾反对派政客攻击的对象。位于马尼拉北部的卡利瓦大坝项目由中国港湾工程有限责任公司承建，是解决马尼拉地区供水困难的重要工程。2020年1月，菲律宾众议员扎拉特（Carlos Zarate）称大坝建设合同中存在对菲律宾不利的条款，要求政府重新审查，并称大坝的建设“将使当地居民失去谋生方式”③。遭遇类似质疑的还有由华为技术有限公司提供设备的“安全菲律宾”项目、由中国电信集团有限公司参股的迪托通信及中国政府捐赠的王城大桥等项目④。

五、2021年展望

2021年，围绕疫情防控开展国家治理、经济恢复和对外交往将成为杜特尔特政府的工作重点。国家治理层面，2020年第四季度确诊病例增加速度逐渐放缓，这证明菲律宾政府已经在疫情防控与社会运转之间找到平衡点，检测、追踪、隔离及治疗体系也已经构建完成。根据国家行动计划，2021年，菲律宾政府将在保持经济恢复的同时最大限度地控制疫情反弹。

经济发展方面，虽然菲律宾国内经济在2020年年末有所恢复，但是，旅游业及海外劳务输出受到的冲击在全球疫情结束前很难消除，杜特尔特需要重新评估其任内的经济发展和减贫目标。同时，菲律宾政府为应对COVID-19疫情挪用了部分“大建特建”项目预算，在政府债务、经济恢复及基础设施建设这3个方面实现均衡将成为2021年杜特尔特政府的重要任务。根据2021年预算，可以预见，推进“大建特建”项目仍将成为杜特尔特政府的施政重点。此外，随着“反寡头斗争”的深入，杜特尔特与寡头家族在经济和政治领域是否会产生严重冲突也值得观察。

外交方面，国际主流媒体及非政府组织仍将继续围绕人权等问题对杜特尔特进行抨击，这些批评可能与其国内政治斗争形成呼应，对杜特尔特政府的施政产生影响。美菲关系方面，美国总统拜登的就任及其亚太政策将对美菲关系产生较大影响，但结合菲美《访问部队协议》废除风波可见，两国军事关系将不会发生剧烈波动。中菲两国有望进一步深化防疫和南海方面的合作，同时也需要警惕菲律宾国内反对派针对疫苗和南海等热点议题的批评及其影响。

（责任编辑： 杨  超）

①"Philippines Reports 474，064 Total COVID-19 Cases at End of 2020"， ABS-CBN News， 31 December 2020， https：//news.abs-cbn.com/news/12/31/20/ph-virus-tally-hits-474064-with-1541-new-confirmed-cases.

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③Consuelo Marquez， "5th Confirmed Coronavirus Case in PH a 'Local Transmission，' Says WHO"， Inquirer， 6 March 2020， https：//newsinfo.inquirer.net/1237922/fifth-covid-19

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④Arianne Merez， "Luzon Under Enhanced Community Quarantine as COVID-19 Cases Rise"， ABS-CBN News， 16 March 2020， https：//news.abs-cbn.com/news/03/16/20/

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⑤菲律賓COVID-19疫情相关数据详见菲律宾卫生部公布数据，详情参见：https：//doh.gov.ph/covid19tracker.

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⑧Darryl John Esguerra， "PH Now Has Most COVID-19 Cases in Southeast Asia"， Inquirer， 6 August 2020， https：//

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⑧Azer Parrocha， "DPWH Reeks of Corruption： PRRD"， Philippine News Agency， 15 October 2020， https：//www.pna.gov.ph/articles/1118589.

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⑧Azer Parrocha， "No Hope for Further Talks With Sison： Duterte"，  Philippine  News  Agency， 5 May 2020，  https：//

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⑨"Losses And Setbacks in 2020 Offer Lessons to Recover Together in 2021– NEDA"， National Economic and Development Authority， 30 December 2020， https：//www.neda.gov.ph/losses-and-setbacks-in-2020-offer-lessons-

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⑩Ben O. De Vera， "World Bank Sees 5% Drop in Remittances"， Inquirer， 31 October 2020， https：//business.inquirer.net/310806/world-bank-sees-5-drop-in-remittances.

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⑤Joann Villanueva， "PH Gets Credit Rating Affirmation From Moody's"， Philippine News Agency， 16 July 2020， https：//www.pna.gov.ph/articles/1109235.

⑥Ruth Abbey Gita-Carlos，"IATF OKs Resumption of All Key 'Build， Build， Build' Projects"， Philippine News Agency， 13 May 2020， https：//www.pna.gov.ph/articles/1102764.

⑦Anna Malindog-Uy， " 'Build Build Build' Program Amid A Pandemic"，The ASEAN Post，13 September 2020，https：//

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⑧Ben O. De Vera，  "Build， Build， Build's  'New Normal'：

13 Projects Added， 8 Removed"， Inquirer， 6 August 2020， https：//business.inquirer.net/304612/build-build-builds-

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①" 'Build， Build， Build'  to Fuel PH Economy  'Bounce back'

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④Pauling Macarage， "With 2 Years Left in Duterte's Term， Where Are We on Build， Build， Build？"， Rappler， 6 July  2020， https：//www.rappler.com/newsbreak/in-depth/

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⑤Nestor Corrales， "Duterte to Destroy 'Monster' Oligarchs"， Inquirer， 4 August 2020， https：//newsinfo.inquirer.net/802996/duterte-to-destroy-monster-oligarchs.

⑥John Reed， "Philippines： Rodrigo Duterte Takes Aim at the

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⑧"Take it or Leave it： Philippines' Duterte Offers New Water Contract Terms"， Reuters， 7 January 2020， https：//www.

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⑨"PH   Internet   Speed   Still   Below   Global   Average： Speedtest"， ABS-CBN News， 18 April 2019， https：//news.abs-cbn.com/business/04/18/19/ph-internet-speed-still-

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①Joyce Ann L. Rocamora，"Telcos Able to Improve Services After Duterte Warning： NTC"， Philippine News Agency， 8 December 2020， https：//www.pna.gov.ph/articles/1124155.

②Lorenz S. Marasigan， "Dito Telecom Certain of 2021 Rollout amid Security 'Issues' "， Business Mirror， 8 December 2020， https：//businessmirror.com.ph/2020/12/08/dito-

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③Melissa Luz Lopez， "TIMELINE： ABS-CBN Franchise"， CNN Philippines，13 February 2020， https：//www.cnnphilippines.com/news/2020/2/13/ABS-CBN-franchise-timeline.html.

④Jason Gutierrez， "Philippines Officially Leaves the International Criminal Court"， The New York Times， 17 March 2020， https：//www.nytimes.com/2019/03/17/world/asia/

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⑤Michelle Abad， "TIMELINE： Duterte Against  ABS-CBN's

Franchise Renewal"， Rappler， 17 January 2020， https：//www.

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⑥"Philippines： UN Report  Details Widespread  Human Rights Violations and Persistent Impunity"， Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights， 4 June 2020， https：//www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx？NewsID=25924&LangID=E.

⑦"Philippines： New   Anti-Terrorism   Act   Endangers Rights"， Human Rights Watch， 5 June 2020， https：//www.hrw.org/news/2020/06/05/philippines-new-anti-terrorism

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⑧"Philippines： Dangerous Anti-terror Law Yet Another Aetback for Human Rights"， Amnesty International， 3 July 2020， https：//www.amnesty.org/en/latest/news/2020/07/

philippines-dangerous-antiterror-law-yet-another-setback

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⑨"SONA  2020： Duterte  Says  Gov't Will 'Not  Dodge' Obligation to Fight for Human Rights"， CNN Philippines， 27 July 2020， https：//cnnphilippines.com/news/2020/7/27/

②"Japan-Philippines  Foreign  Ministers' Telephone Talk"， Ministry of Foreign Affairs of Japan， 21 May 2020， https：//www.mofa.go.jp/press/release/press4e_002816.html.

③"Japan-Philippines Summit Telephone Talk"， Ministry of Foreign  Affairs of Japan， 14 December 2020， https：//www.

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④"10th Meeting of the Japan-Philippines High Level Joint

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4e_002958.html.

⑤"Malaysia， Philippines in War  of  Words Over Sabah Claim"， Al Jazeera， 30 July 2020， https：//www.aljazeera.com/news/2020/7/30/malaysia-philippines-in-war-of-words

-over-sabah-claim.

⑥洛钦的推特（Twitter）详见：https：//twitter.com/teddyboylocsin/status/1288632765328441345，访问时间：2020年12月27日。

⑦Neil Arwin Mercado， "PH to Reactivate North Borneo Bureau as Sabah Issue Heats up-Locsin"，Inquirer， 15 September 2020， https：//globalnation.inquirer.net/190898/ph-to-

reactivate-north-borneo-bureau-amid-sabah-issue-locsin.

⑧《王毅同菲律宾外长洛钦举行会谈》，中华人民共和国外交部网站，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1823058.shtml，2020年10月10日。

①Sofia Tomacruz， "As Coronavirus Spreads， Duterte  Hits

'Xenophobia' vs Chinese"， Rappler， 3 February 2020， https：//

www.rappler.com/nation/novel-coronavirus-spreads-duterte

-hits-xenophobia-vs-chinese.

②"Chinese  Ambassador  Meets  Davao City's Sara  and Sebastian Duterte"， The Manila Times， 17 February 2020， https：//www.manilatimes.net/2020/02/17/weekly/expat-

diplomats/chinese-ambassador-meets-davao-citys-sara-

and-sebastian-duterte/686392/.

③關向东：《菲律宾政府向中国捐赠抗疫物资》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gj/2020/02-08/9083854.shtml，

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④《陈永栽捐千万人民币支持中国抗疫》， （菲律宾） 《商报》网站，http：//www.shangbao.com.ph/fgyw/2020/02-16/88726.

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⑤"Duterte， Xi Discuss COVID-19  Response on  Eve of Independence Day"， CNN  Philippines， 12 June 2020， https：//

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⑥《中国驻菲使馆向菲律宾政府捐赠150台氧疗仪》，人民网，http：//world.people.com.cn/n1/2020/1021/c1002-319009

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⑦Raissa Robles，"Coronavirus： Chinese， Philippine Medical Experts Share Tips in Landmark Visit"， South China Morning Post， 22 April 2020， https：//www.scmp.com/week

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⑧《中國承诺提供新冠疫苗 总统府感谢》， （菲律宾） 《商报》网站，http：//www.shangbao.com.ph/fgyw/2020/07-31/94158.

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⑨ 《青山一道同云雨 明月何曾是两乡——中资企业共同抗疫谱写中菲新时期伙伴关系》，（菲律宾）《商报》网站，http：//www.shangbao.com.ph/fgyw/2020/05-19/91685.shtml，2020年5月19日。

①胡波：《南海局势——脆弱而紧张的和平》，澎湃，https：//www.

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②"Duterte Stresses Importance of Peace， Stability in South China Sea at ASEAN-Australia Meet"， ABS-CBN News， 14 November 2020， https：//news.abs-cbn.com/news

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③Frances Mangosing， "Citing Duterte Order， Lorenzana Says PH won't Join Other Navies in South China Sea Drills"， Inquirer， 3 August 2020， https：//globalnation.inquirer.net/

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④"Pres. Duterte Okays Lifting of Oil Exploration Moratorium in WPS"， Department of Energy of Republic of the Philippines，15 October 2020， https：//www.doe.gov.ph/press-

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⑤Xiaoxia， "China Coast Guard Ship Pays Friendly Visit to Philippines"， Xinhua， 14 January 2020， http：//www.xinhuanet.com/english/2020-01/14/c_138704472.htm.

⑥ "Manila  Urges  Amicable  Approach  to  Beijing  Over South China Sea"， The Straits Times， 13 September 2020， https：//www.straitstimes.com/asia/se-asia/manila-urges-

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⑦"Roque： PH Will Not Ban China's TikTok Despite SeCurity   Issues"，  Manila  Standard， 4 August 2020， https：//

manilastandard.net/mobile/article/330525.

⑧"Philippines  Says it Won't  Halt  Projects  With  China Firms Blacklisted by US"， The Straits Times， 1 September 2020， https：//www.straitstimes.com/asia/se-asia/philippines-says-wont-halt-projects-with-china-firms-blacklisted-by-us.

⑨Willard Cheng， "China Thanks Philippines for Backing Chinese Candidate in Int'l Court of Justice"， ABS-CBN News， 13 November 2020， https：//news.abs-cbn.com/news/

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①Mong Palatino， "China's  Clandestine Gamble in the Philippines"， The Diplomat， 1 June 2020， https：//thediplomat.

com/2020/06/chinas-clandestine-gamble-in-the-philippines/.

②Jon Viktor D. Cabuenas， "Robredo Raises Security Concerns Amid Influx of Chinese 'Retirees'  "， GMA News， 25

October 2020， https：//www.gmanetwork.com/news/news/

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influx-of-chinese-retirees/story/.

③Reina C. Tolentino， "Rescind Kaliwa Dam Contract， Govt Urged" ， The Manila Times， 10 February 2020， https：//

www.manilatimes.net/2020/02/10/news/top-stories/rescind-kaliwa-dam-contract-govt-urged/681919/.

④"De Lima Seeks Senate Lnquiry Into'Safe Philippines Project' Phase 1"， Senate of the Philippines， 5 January 2020， https：//legacy.senate.gov.ph/press_release/2020/0105_delima1.asp.