史密斯政策模型下—H镇农村危房改造政策执行分析

文/金榕 杨颖（大理大学经济与管理学院）

一、史密斯政策执行模型结构

史密斯政策模型包括四个方面的内容：一是理想化的政策，具有科学性、合法性和可行性的政策措施，如：政策的来源、政策的执行范围等。二是执行机构，通常指政府行政执行机构和国家权力机关。影响执行机构的因素有：执行机构的人力配置情况、执行人员的执行力等。三是目标群体，目标群体是政策执行的受众者，执行机构根据政策的要求对目群体执行政策内容。四是环境因素。环境因素是指在政策运行的整个活动中的相关因素，包括：政治环境、经济环境、人文环境等。

政策执行过程是一个持续的过程。首先，政府在制定政策的过程中会诱发矛盾，矛盾、压力、冲突伴随着政策执行者和受政策影响的人们。随着政策的执行，四种因素内部和因素之间会表现出一些矛盾和问题。接着，由处理环节来削减这些矛盾。同时这些处理模式和形成的制度会对系统产生反馈作用，可能制造一些新的矛盾，从而引发系统的一系列改变。因此，政策执行是一个持续的、循环的过程。四因素作用关系如图1所示。

图1 史密斯政策执行模型

二、危房改造政策执行的问题

（一）配套政策不健全以及资源配备不足

在调研中发现，H镇农村危房改造相关的配套政策不健全，导致政策本身的可操作性差。首先，H镇改造补助金的发放模式为“先建后补”，改造者只有在改造房屋符合标准并验收之后才可以领取危房改造的补助金，这一政策其实间接增加了那些相对困难的危改户的经济负担。一些经济条件困难的家庭没有还款能力或者能力相对较弱，他们的亲戚朋友不愿意借钱，同时他们担心“先建后补”的资金不能及时到位，不相信、有顾虑，不愿意承担这个风险。

（二）政策机构缺乏活力

在调研中发现，政策执行机构之间交往不密切和危改对象的认定过程存在漏洞。首先，H镇在危房改造政策的执行中横向的各个组织和部门之间存在合作，但是涉及的部门和组织较多，出现了组织和部门间合作不紧密的情况。各个部门在各个方面存在差异，导致其在实际的合作中并不是很容易，而且，由于各个组织和部门除了协助各个村进行危房改造工作外，其工作的重心还是本部门的工作。

（三）目标群体配合程度不高

在调研中发现，目标群体对农村危房改造政策的参与度和配合度不高。由于政府部门和危房改造户在政策认识上存在一些差异而产生矛盾和冲突，影响着危房改造政策的执行。部分符合改造条件的村民因为自身经济条件差、资金筹措能力低和对政策不了解、不知晓政策的具体情况，而没有参与到危房改造项目中来。另外，部分危房改造户的关注点只停留在与自己有关的利益上，存在盲目攀比的心理，导致新建或修缮的房屋不符合政策的标准，违背了政策要求，严重影响了农村危房改造的工作进度。

（四）政策执行的环境不佳

政策环境不仅仅包括制定政策，还包括享受政策和执行政策的各种影响因素的总和。[1]本文中环境是指：自然、社会环境对政策执行的影响。自然环境方面，H镇位于西南地区，农村地区的地理环境复杂多变，大部分属于山区，地震泥石流等地质灾害时有发生，农村房屋受到很大影响，这影响着危房改造改造的质量，对施工人员的施工质量也是一种考验。社会环境方面，很少有社会力量例如企事业单位、公益组织等参与到危改项目中来，政策的社会基础薄弱。

三、危房改造政策执行问题的原因分析

（一）政策执行机构宣传动员力度不足

执行机构是负责政策执行的政府机构，是确保政策目标顺利实现的关键因素。[2]负责H镇农村危房改造项目的部门有很多，例如：镇人民政府、扶贫部门、村委会等，为了让村民们了解改造政策的相关信息，政策执行机构采取了多种方法来宣传危改政策，如：召开村委会会议、网络媒体、报纸、广播等。政策宣传的方式有很多种，但是宣传的效果不太理想，宣传方式的宣传力度不均衡。还有，在调研中发现，H镇村民由于所处自然环境和地理条件的限制，他们居住的地方较分散，集中宣传的方式很容易漏掉其中一些村民，特别是那些上了年纪、行动不便的独居村民。他们文化程度不高，基本不认识几个字，有的村民书写自己的名字都存在一定困难，对于张贴的告示、宣传写的板书等基本不会关注，政策执行机构在宣传时容易忽视这类村民。

（二）基层工作人员对政策认识不到位

基层工作人员是农村危房改造的推行者和实施者，保证政策的有效实施避免出现偏差，需要保证基层工作人员对政策有较充分的认知。但是，在调研中发现，H镇的基层工作人员对农村危房改造政策的具体内容和方法认识不到位，出现对政策认知不足的现象。部分基层工作人员认为危房改造工作不是自己的本职工作，无论自己做的或好或坏对自己的绩效都不会产生太大的影响，有的基层工作人员还表示这种吃力不讨好的事情，不用太费心思，过得去就行！基层工作人员没有认识到危改工作的重要性，没有深入了解政策的具体内容和方法。

（三）目标群体对危房改造项目参与度不高

目标群体受政策直接作用、影响，其态度影响政策预期目的实现。目标群体的协助与合作影响着政策目标的实现。调研发现，H镇部分村民对农村危房改造政策的参与度不高。首先，在政策初期的宣传阶段，村民们没有自发地去了解农村危房改造政策，对政策不熟悉影响着他们参与危房改造项目。其次，危改的目的是为了提高村民们的房屋居住条件和质量，关乎村民切身利益，但在政策的关键改造阶段，部分村民与政策执行人员、危房改造的施工队之间的交流、联系较少，村民们的想法也是影响农村危房改政策执行的一大影响因素。

（四）自然环境和社会环境的原因

自然环境是指与政策执行系统发生密切联系并与之进行物质、能量和信息交换的外部自然条件，它是影响公共政策施行最稳定、最直接的因素。H镇大部分处于农村地区，地理环境复杂多变，大部分属于山区，地震泥石流等地质灾害时有发生，农村房屋受到很大影响，交通闭塞不便于外界交流，减缓了该地区经济发展速度和农村建设的进程。社会环境是指，在农村危房改造政策执行过程中的各个社会组织的参与度。在H镇农村危房改造政策执行的过程中，社会中的企事业单位、公益组织、社会成员等社会力量很少参与到危房改造中来，危房改造政策的执行缺乏良好的社会环境。

四、优化危房改造政策执行的对策

（一）实施惠民政策促进地区经济发展

在政策资源方面，可以拓展政策资金渠道和加大人力投入并举。H镇农业基础非常雄厚，可以整合农业资源，打造一套农业生产线集农业生产——加工——销售为一体的产业链，提高农产品的附加值，从而增加农民收入，提高税收，相应的危房改造项目的财政支持力度也将扩大。政府也可以和企业合作，让企业资金进入到危房改造中来，给予企业一些税收上的优惠政策，充分调动企业参与合作的积极性。

（二）加强人力建设和提高执行人员素质

农村危房改造是一项工作难度高、覆盖范围广的工作，由于危房改造工作的难度系数高，改造过程中所需的人、财、物资源的需求量比较大。特别是在人力资源方面，应该加强村委会的人员配备，衔接好上级政府与群众的关系，积极发挥“纽带”作用。在加强人力资源的同时，也应该提升人力的素质，加强他们对危房改造政策的认知和对自身工作岗位的认识，树立全心全意为人民服务的宗旨，并在危房改造过程中去践行。此外，危房改造施工队的人力资源也需要加强，在改造过程中发现，施工队专业技术人员较少，可以对他们进行一些建筑施工方面的培训，或者引进一些专业的技术人员。

（三）加强政策宣传以增强危房改造意识

在H镇农村危房改造的过程中，大部分不愿意参加危房改造或者持观望态度的村民的主要原因是对农村危房改造政策不够了解，不清楚危房改造的要求、补助金的相关信息等。对此应该加大政策宣传的力度，让村民充分了解改造政策，及时公布改造相关信息。具体的做法有：首先，进村入户对农村危房改造惠民政策进行精准宣传。可以发放宣传手册和面对面为村民答疑解惑，也可以通过广播、互联网等渠道对政策进行细致入微的宣传。对危房改造申报审批的程序、补助对象、改造方式、补助标准等村民比较热心的政策细节着重进行宣传。化解村民们的后顾之忧，使其积极配合和参与到危房改造中来。其次，也可以借助之前危房改造成功的案例，用事实说话。让村民们看见这一政策的成效，了解政策的具体实施情况，用身边看得见的事例进行政策的宣传与引导，使村民们积极参与进来，为农村危房改造政策的实施扫清了部分障碍。

（四）改善政策执行环境

稳固的经济基础，是一项政策有效执行的基本保障，农村危房改造政策的执行也不例外。[3]农村危改的对象大多都是经济上存在一定困难的村民，他们依靠自己的力量是很难对自己的居住条件、居住环境进行改造的。对此情况，应该加大加快H镇农村经济的发展速度，改善农村的经济环境。H镇的农业基础雄厚，可采用“公司+农户”模式，鼓励当地农户共同发展，并且免费提供技术帮助以及保底回收。这一模式，不仅有利于农业的发展，还增加了村民的收入。在社会环境方面，应该积极引导各种社会力量的参与，比如企事业单位、公益组织、公民个人等社会力量。企事业单位可以在政策宣传和资金上给予一定的支持；公益组织也可以给予资金上的支持；公民个人可以积极宣传支持和参与到政策中来，同时对政策的执行进行监督,为危房改造政策的执行创造一个良好的社会环境，引导与鼓励社会力量参与其中，推进农村危房改造的顺利实施。

五、结束语

党和国家制定和实施农村危房改造政策的主要目的，是为了改善和提高村民们的居住条件和质量。危改政策实施，整体上效果不错，但是在政策执行过程中还存在着一些问题，本文以H镇为例，对农村危房改造政策执行的问题利用史密斯政策模型进行研究分析，了解到危改政策执行中的问题，对此提出来解决办法：政策的实施应有其他政策加以辅助；加强政策执行主体的人力资源配备以及提高执行人员的素质；多途径宣传政策提高目标群体的参与度，优化政策执行的经济环境和社会环境。完善危房改造政策的执行，切实改善村民的居住安全和居住条件。