政府代建项目财务工作存在的问题与解决方法

吴仁燕 丽水方立税务师事务所有限公司

引言

随着城市现代化建设的不断推进，城市的扩大，意味着城市基础设施的扩大，一个个工业区、示范区、居民区等城市区块的建成，均离不开城市基础设施的投入只有满足了工业区、示范区、居民区等城市区块对于城市基础性建设的需求，才能做到招商引资的落地，居民人流的集聚。为此，各地地方政府非营利性的基础工程项目数量显著增长，但众多工程数量仅靠政府部门无法完全实现规范管理，又由于存在建设资金的运营风险，政府又不能把这些工程项目给予私人公司管理。代建项目可能涉及到数亿元的项目建设资金，如果拨付私人公司管理，将存在巨大的资金控制的风险。为此，地方政府甚至各部门纷纷建立自己的建筑公司、投资公司，对这些政府基础设施项目进行管理。进而延伸出所谓的政府代建项目，代建的目的是为了有效提升了各类基础工程项目的建设质量与效率，加强资金、资产管控。但是由于代建制管理模式尚不成熟，导致各政府代建项目，长期未能完成完整移交使用单位，在代建单位长期挂账的情况常有发生。本文就合同管理、资金管理、会计核算管理及与之相关的税务处理、财务档案管理等问题提出自己的看法与意见。

一、政府代建项目的常见问题

（一）委托建设单位、代建单位、使用单位之间责任不清

相较于国外工程项目代建制管理模式发展情况，我国城市化进程晚，相对引入工程项目代建制管理模式较晚，特别是政府代建制整体发展时间较短。在2004年后，才出现政府代建项目的说法[1]，不论是在管理模式上，还是在制度机制上都存在的各种问题和漏洞。近几年，国家大力推进城市基础性建设，城市建设存在大量政府委托代建项目，代建项目多委托下设国有的投资公司、建筑公司代建，委托建设单位、代建单位、使用单位责任不清情况更是普遍。有些项目甚至立项后还变更使用单位，变更过程没有有效的交接手续，导致各方信息不对称，时间一长，相关人员更换，在出现问题时，相互扯皮的情况屡见不鲜。有些项目，甚至会出现无法移交的情况。

一份政府代建委托合同，可能牵涉到三个单位也可能只牵涉两个单位，主要是看委托建设单位是否与使用单位重叠，如果出现重叠，则只有委托单位与代建单位两个合同当事方。不仅如此，作为政府代建项目，肯定还会牵涉到几方审批单位，如发改、建设和财政等部门。现在各地的代建委托合同，往往不是很规范，签订合同也比较仓促，未能有效细化各部门的权利与义务，责任难以做出有效的划分。

（二）政府代建项目资金未能专款专用，资金管理在各相关方之间不透明。

由于城市基础设施的大规模建设，政府需要巨量的资金投入。现有财政不足支撑建设资金的需求，在财政建设资金紧张的情况下，财政部门经常会默许代建单位将资金往重点建设项目、时间进度紧张的项目挪用，时间一长，各项目的资金使用及留存情况，就难以核对清楚。

相较于代建公司，各委托建设单位、使用单位及其他相关政府部门的领导对政府代建管理模式更是模糊。常常把本单位立项的代建项目当成是代建公司的项目，没有设置专人对接项目的进度，跟踪反馈资金使用情况。委托建设单位、代建单位、使用单位间没有形成一套有效的项目反馈机制，导致委托建设单位、使用单位、财政部门没有从整体上把握项目的投入，资金的结存情况。

（三）政府代建项目财务人员配备和专业能力不足

代建项目管理人员配备不足，专业能力不足的原因，主要分为四方面：

（1）代建单位多为国有公司，招聘人员多受国有企业的规范限制，招收人员时，经常出现考试能力强，但实际行业会计处理不熟悉的情况，导致财务处理出现偏差情况较多。

（2）国有企业招收人员经常受人员编制的限制，经常出现财务人员不足，导致账务处理不细致。一家***区建设有限公司，资产规模达到100多亿元，账上未结项目合计50多个，财务会计才配备一人（不含出纳，出纳为几家公司共用）；同样规模的私人建筑公司，财务会计人员起码配备5人。

（3）国有企业的财务人员，相较于私营企业，专心用于财务工作的时间要少，主要是国有企业会议多，申请多，总结多，检查多，财务人员花在这些方面的时间较多，没有时间更细致的处理财务工作。

（4）因为工程项目双方对于财务管理的不重视，只是将会计核算和税务处理作为资金管理的一部分。

（四）会计人员对代建项目与自建项目定义不清，导致会计核算不清、纳税错误

会计人员对代建项目与自建项目定义不清，导致会计核算不清，这个问题一般存在于国有投资公司、建筑公司。国有建筑公司、房地产公司，由于不可能一个项目建一个公司，且政府项目众多，销售周期长（如安置项目），会计核算周期长，更容易定义不清，将代建项目作为自建项目核算，适用错误的税收政策，导致多交税。

（五）财务档案未做到完整移交

从各地发布的代建制管理办法来看，对要求财务档案移交基本有明确规定；但如何移交、移交方式、移交的内容、移交时间等没一个细化的规定。有些代建管理单位认为，把代建项目资金余额转回财政或委托代建单位，把代建项目明细打印装订备份给委托代建单位和使用单位就好，有的甚至连这点都没有做到。特别是建设后期，委托建设单位和使用单位如果要查项目账，得到代建管理单位查，人员难以做到有效对接，数据查找困难，不利于委托建设单位和使用单位对代建项目资产的管理。

二、解决上述问题可采取的措施

参考北京市、山东省、浙江省规定代建制管理办法[2-4]，本文认为：代建制，是指按照“投资、建设、管理、使用”分离的原则，政府投资项目由“政府出资人”的代表（以下简称委托建设单位）通过招标方式，选择社会专业化项目代理建设单位（以下简称代建单位），委托代建单位代理行使项目建设期法人，负责项目的建设实施和组织管理工作，项目竣工验收后移交使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。以上委托建设单位一般是县级以上的发改委，是代建合同的委托方，负责指导和协调政府投资项目代建制工作，按照投资管理权限和建设程序规定审批代建项目，选择确定代建单位的主体。代建单位是按照代建合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责的主体。使用单位则是提出使用需求并在项目建成后实际接收、使用或管理的主体。

（一）代建合同中应明确单位之间的权利与责任

政府代建业务的初始都是基于代建合同，合同中应明确委托建设单位、代建单位、使用单位的权利、责任。委托建设单位与代建单位、使用单位三方签订书面《项目代建合同》。项目应以使用单位的名义去立项、报建、审批和规划。代建单位如果参与此过程，也仅仅是以使用单位的代理人名义参与。在这一点上，代建单位、使用单位的相关人员，特别是财务人员经常会出现认知上的偏差。这就需要代建单位办公室建立健全代建项目明细登记制度，在签订每一份代建合同后，将变化后的明细表发予财务，便于财务分清项目性质，与自建项目分开核算，资金上也设立专户核算。至于代建合同中应明确的建设单位、代建单位、使用单位之间的权利与责任，浙江省发布了一个合同范本，即《浙江省政府投资项目委托代建合同》[5]，条款众多，内容完善，没有订立合同范本的各级发改部门，可以参照《浙江省政府投资项目委托代建合同》订立自己的合同范本，规范管辖范围内的代建项目。

本文所述代建单位的责任是：工程项目的建设管理人，负责工程项目的招标团队运作、项目建设进度的把控、项目建设资金支付、工程项目会计核算、工程项目整理归档等工作。在项目结束后，向建设单位移交工程档案与财务档案。合同中，要对工程档案与财务档案的内容、装订方式等以附注说明加以规范。代建单位的权利是：按照代建合同的规定，取得相应的管理费。

（二）代建合同中明确代建项目的资金来源，拨付方式，拨付时间节点

关于这一点，《浙江省政府投资项目委托代建合同》也是没有做出明确的规定。要做到这一点，最直接的方式是建设工程管理云软件，做到所有项目的资金收入、支出均在软件中登记，同时代建项目的各方均能登录查询。在合同中明确代建项目的资金来源，资金拨付方式，资金拨付时间节点，目的在于保证项目资金按时到位，代建单位不垫款，避免代建项目在税收定义上出现偏差。目前，各地税务部门在代建管理服务认定上，基本还是有一条代建单位不垫款的要求。当然，各地税务部门，针对政府代建项目，合同各方都是政府单位或国有单位，由于地方财政紧张，未按期付款，导致代建单位出现垫款行为，一般不影响在税收上对代建项目的认定。但会出现由于代垫资金而将资金使用成本作为代建成本，向使用单位或财政部门收取相应补偿时，是否需要按金融服务业交纳增值税的争议。所以，需要与代建合同各方与当地税务部门对出现代建方垫资的情况作一个定性，避免税收争议。

（三）建议各地财政部门制订代建项目的财务管理具体办法

（1）需要明确的是，代建合同所提供的是工程管理服务，应按现代服务业6%缴纳增值税，与工程相关的成本费用发票，受票方应为使用单位。现实中，就出现有些代建单位，代建项目也按自建项目按工程服务9%缴纳增值税的情况。由于政府代建项目的使用单位一般为政府单位，不需要增值税发票，开具普通发票即可。使用单位对税率不会太关注，代建方一定要注意税率不要开错，导致税多交。即使发票可以收回重开，由于对方为政府单位，收回错票的流程相对私企来说也复杂，困难得多。由于代建单位提供的是工程管理服务，除此管理服务外的工程合同，合同甲方均是使用单位，代建单位仅作为第三方参与监督，所以与该工程相关的成本费用发票，受票方应为使用单位。

（2）资金建立专户支付，专款专用，同时按月向相关各方通报资金使用情况。代建项目的资金来源分财政拨款的项目建设资金与使用单位负责筹措的自筹建设资金。山东省规定自筹资金与政府投资同步、同比例拨付代建单位，也就是说有三个单位参与代建项目资金结算，但项目支出由代建单位统一支付。北京市则是项目建设资金统一由财政部门拨付给建设实施代建单位，对使用单位自筹资金没有做出明确规定。浙江省是财政拨款的项目建设资金，直接拨付给代建单位或施工企业和其他相关单位；自筹资金及其他配套资金由使用单位直接拨付给代建单位。比较三个省（市），相对来说，既然由代建单位来核算代建项目的整个项目成本，所有的支出，还是由代建单位统一支付更好。因此，资金的拨付也采用山东省的规定自筹资金与政府投资同步、同比例拨付代建单位。代建单位对每一个项目的资金使用及结存情况，每月同步信息报委托建设单位、使用单位、财政部门，同时，对次月项目支出额度进行预测，方便各方安排拨款额度，不至于出现资金大幅留在代建单位专户或项目建设资金不足支付，影响项目建设进度的情况。

（3）规定代建项目工程支出、资金收付的核算会计科目。在查看各代建单位的账目时发现，经常用于核算代建项目工程支出的科目有：在建工程，开发成本，工程施工，库存商品，长期待摊费等科目。用于核算代建项目投资额收付款的科目有：其他应付款，长期应付款，专项应付款等科目。可以在开发成本（核算房产代建）、工程施工（核算非房产代建）下设代建项目二级明细，采用项目核算方式核算代建项目成本。核算代建项目投资额收付款的科目则用专项应付款，同样采用项目核算，方便各项目之间的对应关系。工程结束，向建设方移交项目，专项应付款与工程施工两科目按项目对冲即可。

（4）规定财务档案移交标准。代建单位在财务档案装订上，应对代建项目在本公司财务档案外，单独装订项目账。这就要求代建单位在本公司的财务档案中，记账凭证后的附件只能是复印件。而单独装订的项目账记账凭证后面才是工程项目原始单据的原件，项目账不必按月装订，可以统一凭证厚度最高限额，因为厚度过高，不利于后期资料的查阅。除纸质的财务档案外，跟工程档案类同，财务档案也应提供电子档案，但电子档案相较工程档案可以简单一些，不过项目电子明细账（含项目成本明细账、项目存款专户银行明细账、资金支出明细账）、项目电子凭证列表则必须有。

（四）加强财务信息化，合理配置适岗财务人员

政府代建项目财务人员配备不足，可以通过加强财务信息化，如财务软件升级来减少人员需求。现在很多云端财务软件的功能都很强大，如用友NCC、金蝶云等，只是价格比较高，相对低成本的亿企赢也很不错。因为国有企业，核算内容比私有企业细致、规范，即便是软件升级，从人员配置上来说，也是不低于同规模私有企业的50%为佳。在人员的招录方面，不能像招录公务员一样，只管笔试和面试成绩，因为这是专业岗位，特别是主办会计的招录上，一定要更多考虑专业、同行业工作经历、学习能力，管理能力，做到适岗录用。

结语

综上，虽然目前执行的《基本建设项目建设成本管理规定》对代建制有了比较完善的规定，但对代建单位的财务管理还是不太明确。衷心希望相关政府机构能够及出台统一政府代建管理办法，以及与之相关的财务管理办法，规范的代建制合同，改变目前的各省、各市、甚至各区分别订立自己的代建管理办法，至于与之相关的财务管理办法，规范的代建管理合同更是少之又少的情况。完善并规范政府代建制，为城市现代化建设提供制度支持。