广东率先探索新兴领域立法——《广东省数字经济促进条例》解读（上篇）

文 李 琼 周超中 封 丽

7月30日，省十三届人大常委会第三十三次会议表决通过了《广东省数字经济促进条例》，于今年9月1日起施行。条例共10章72条，是广东研究加强新兴领域立法的重要成果，成为国家“十四五”规划纲要、国家统计局数字经济统计分类等最新政策出台后的首部数字经济地方性法规，不仅使广东数字经济系列产业政策于法有据，为其发展提供支撑和保障，还在新兴领域支持和鼓励先行先试，立法给予引领和推动，对于全面建设数字经济强省，具有重要的现实意义和长远影响。

数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，数字化转型正在驱动生产方式、生活方式和治理方式发生深刻变革，对世界经济、政治和科技格局产生深远影响。随着数字经济的发展，一些非常重要且专业的发展理念、技术概念日趋成熟，已经写入了条例。从专业的角度和特征把握立法的基本精神，主要体现在以下几个方面：

数字经济的提出、发展与条例的总则界定

2016年，杭州G20峰会通过了《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，首次将“数字经济”列为G20创新增长蓝图中的一项重要议题，阐述了数字经济的意义和指导原则，数字经济的概念从那时起应运而生。2017年政府工作报告首次提出数字经济，指出要推动“互联网+”深入发展，促进数字经济加快成长。之后每年的政府工作报告都对数字经济发展提出明确要求，促使数字经济在新兴领域蓬勃发展，不断取得重大成就，上升为国家经济社会发展战略。国家陆续制定出台《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《数字经济发展战略纲要》《国家信息化发展战略纲要》等政策文件，对数字经济作出规划部署，明确了工作原则和重要任务，为地方数字经济立法指明了方向。条例以“促进数字经济发展，推进数字产业化和产业数字化，推动数字技术与实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群，全面建设数字经济强省”作为立法目的，在总则规定“数字经济发展应当遵循创新引领、数据驱动、融合赋能、包容审慎、安全发展的原则。”

数字经济是正在活跃发展中的一种经济形态，虽然不断发展壮大，但其概念却并没有权威定义，只是关于其内涵分别形成了两种通说观点。一种是，2016年G20杭州峰会《二十国集团数字经济发展与合作倡议》认为，数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。另一种是，2017年7月中国信通院发布《中国数字经济发展白皮书》认为，数字经济是以数字化的知识和信息为关键生产要素，以数字技术创新为核心驱动力，以现代信息网络为重要载体，通过数字技术与实体经济深度融合，不断提高传统产业数字化、智能化水平，加速重构经济发展与政府治理模式的新型经济形态。条例草案曾综合这两种通说观点，将数字经济定义为以数据资源为关键生产要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态。然而，在立法调研、专家论证和征求意见过程中，对此定义有不少异议。恰逢各方面对其法定含义争论不定之时，2021年5月国家统计局发布了《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》，对数字经济概念作了界定，条例及时对总则所作定义进行了修改，规定“本条例所称数字经济，是指以数据资源为关键生产要素，以现代信息网络作为重要载体，以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动”，更加权威和明晰地界定了条例的适用对象、适用事项。

数字经济的两大核心、三大要素与条例的框架结构

国家“十四五”规划纲要提出，打造数字经济新优势，分设“加强关键数字技术创新应用、加快推动数字产业化、推进产业数字化转型”三节内容，明确了数字产业化和产业数字化在数字经济发展中的核心位置。中国信通院2017年开始每年均发布“数字经济白皮书”，其主要观点是数字经济蕴含丰富内涵，包括数字产业化和产业数字化两大部分，数字产业化和产业数字化重塑生产力，是数字经济发展的核心。

国家统计局《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》进一步从数字产业化和产业数字化两个方面，分别从经济社会全行业和数字产业化发展领域，确定数字经济及其核心产业的基本范围，具体将数字经济产业范围确定为：01数字产品制造业、02数字产品服务业、03数字技术应用业、04数字要素驱动业、05数字化效率提升业5个大类。数字经济核心产业对应的01-04大类即数字产业化部分，主要包括计算机通信和其他电子设备制造业、电信广播电视和卫星传输服务、互联网和相关服务、软件和信息技术服务业等，是数字经济发展的基础；第05大类为产业数字化部分，指应用数字技术和数据资源为传统产业带来的产出增加和效率提升，是数字技术与实体经济的融合。并且，国家数字经济及其核心产业统计分类主管部门同时着重强调，数字经济紧扣三个要素，即数据资源、现代信息网络和信息通信技术。这三个要素缺一不可。总之，数字经济发展重大决策部署和相关政策文件，均指明数字经济发展核心在于数字产业化、产业数字化，不可或缺的三个要素在于数据资源、数字技术、现代通信技术开发利用，已经成为数字经济业内共识并已付诸实践。因此，条例的框架结构、内在逻辑和章节内容也据此搭建和分配。

条例立足广东实际，突出产业基础好、市场大的发展优势，原则上按照二大核心、三大要素整体构建框架结构，设置了10章内容规范，在总则、保障、附则3章的基础上，用7章聚焦“数字产业化、产业数字化”两大核心，并依托“数据资源、数字技术、通信网络”三大要素驱动，即：第二章“数字产业化”，这是一大核心，是数字经济的基础部分。第三章、第四章、第五章可以并称“产业数字化”，为与省情实际密切结合，条例将产业数字化进一步细分为工业数字化、农业数字化、服务业数字化三章，体现了我省作为数字经济大省的实际特征和发展战略，这是另一大核心，是数字经济与实体经济融合的部分，是数字经济发展的主阵地、大市场。第六章、第七章、第八章分别紧扣“数据资源、信息通信技术、现代信息网络”三大要素，共同构筑数字经济内生动力。其中，第六章数据资源开发利用保护，充分发挥数据作为数字经济发展关键生产要素的驱动作用。第七章数字技术创新，充分发挥数字技术创新作为数字经济发展重要推动力的引擎作用。第八章数字基础设施建设，充分发挥数字基础设施作为数字经济发展主要载体的支撑作用，提高现代通信网络技术水平，使通信要素驱动效益更加快捷高效。

数字经济的发展现状、促进重点与条例的主要规范

广东作为数字经济大省，近年来出台实施了一系列促进数字经济发展的重大规划、重大举措，推动经济社会数字化转型，取得积极成效，2020年我省数字经济增加值规模约5.2万亿元，占GDP比重46.8%，全省数字产业化增加值规模约1.73万亿元、产业数额化增加值规模约3.47万亿元、5G基站累计12.42万座约占全国17.5%，数字经济规模和发展指数均居全国第一。据中国信息通信研究院《中国数字经济发展白皮书》，具体经济指标如表1、表2。

为了支持先行先试，发挥立法的保障和促进作用，推动广东数字经济规模和发展水平继续保持全国领先，条例围绕数字经济的发展方向、促进重点主要做了以下规范：

一是明确数字经济发展基本问题。在总则规定了立法目的、适用范围、发展原则和重点、政府及部门职责等基本问题，如就数字经济整体发展重点规定：“数字经济发展以数字产业化和产业数字化为核心。数字产业化主要促进数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业的发展；产业数字化主要促进工业数字化、农业数字化、服务业数字化等数字化效率提升业的发展。”

二是推进数字产业化。规定县级以上人民政府应当促进计算机通信和其他电子设备制造业、电信广播电视和卫星传输服务、互联网和相关服务、软件和信息技术服务业等发展，培育人工智能、大数据、区块链、云计算、网络安全等新兴数字产业，谋划布局未来产业。条例分别就着力打造集成电路、软件、新一代移动通信产业高地，发展平台经济和共享经济，建设战略性产业集群等作出了具体规定。

三是推进产业数字化。规定县级以上人民政府应当促进工业数字化、网络化、智能化转型；发展智慧农业，促进乡村振兴；创新服务内容模式，提升服务质量效率。区分重点，分别从基础设施、技术、生态、平台、应用等方面推进工业数字化；从农业生产、农产品流通、乡村数字基础设施、数字乡村新业态等方面推进农业数字化；从智能交通、智慧物流、数字金融、数字商贸、智慧教育、智慧医疗等方面推进服务业数字化。

表1 2020年全国及部分省份数字经济指标表

四是发挥数据、技术要素赋能和基础设施支撑作用。为发挥数据资源作为关键生产要素的驱动作用，对数据资源共享开放、开发利用、交易、质量管理、安全保护等作了规定。为发挥数字技术创新的引擎作用，对关键核心技术攻关，建设技术创新体系等作了规定。为发挥数字基础设施作为主要载体的支撑作用，对通信网络、新技术、储存和计算等基础设施建设作了规定。

五是加强数字经济促进保障。数字经济促进工作主要由政府主导、部门推动，条例在完善关于数据安全和个人信息安全保护、新业态人才评价机制和从业人员劳动权益保障相关规定，充分发挥市场主体和社会力量作用的基础上，对政府及部门促进保障工作规范了一整套保障措施。一方面，加强数字经济组织保障。强调提高政府数字化效能，在财税、金融、人才、知识产权以及土地供应、电力接引、设施保护、政府采购等方面完善政策措施，优化市场环境，包容审慎监管，优化智能化服务。另一方面，压实数字经济保障责任。在明晰省、市、县人民政府不同职责定位，明确和细化具体条款中有关部门职责的基础上，规定县级以上人民政府有关部门应当按照职责分工，制定执行本条例的工作计划，并定期向本级人民政府报告执行情况，同时规定县级以上人民政府应当定期对本级数字经济发展情况进行评估，并对下一级人民政府数字经济发展情况开展监督检查，还规定了各级人民政府及有关部门的法律责任。

数字经济与数字化的关系以及条例用语释义

2020大湾区数字经济与科技产业高峰论坛在深圳举行（资料图片）

根据国家“十四五”规划纲要，数字化发展分数字经济、数字社会、数字政府、数字生态四章。数字经济强调充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，壮大经济发展新引擎。数字社会强调适应数字技术全面融入社会交往和日常生活新趋势，促进公共服务和社会运行方式创新，构筑全民畅享的数字生活。数字政府强调将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。数字生态强调坚持放管并重，促进发展与规范管理相统一，构建数字规则体系，营造开放、健康、安全的数字生态。条例在针对数字经济本身实质内容，设置章节作出促进规定的同时，考虑到数字经济、数字社会、数字政府都是数字化发展的重要组成部分，三者互为支撑、彼此渗透、相互交融，为理清关系，兼顾数字化发展战略的整体协同，规定“县级以上人民政府应当坚持数字经济、数字政府、数字社会一体建设，营造良好数字生态。”

此外，新兴领域发展日新月异，不断产生新的名词且不断更新概念含义，立法有必要为创新发展预留空间。因此，条例没有对所用的现代信息网络、信息通信技术、制造业数字化转型、战略性支柱产业集群、战略性新兴产业集群、工业互联网、工业互联网平台、工业互联网标识解析、制造业数字化转型服务商、上云上平台、5G、大数据、工业大数据、云计算、边缘计算、人工智能、区块链、数字孪生、物联网等专用名词作出解释，反而更有利其内涵和外延在实践中不断丰富完善。■