全面预算绩效管理存在的问题及解决之道

【摘要】2018年以来，东莞推动全面预算绩效管理成效显著，目前已基本实现全覆盖。但在这过程中，仍存在着绩效管理意识不强、绩效管理水平不高、绩效管理的硬约束体系还未形成等问题。本文将分析东莞在实施全面预算绩效管理方面存在的问题，探析提高全面预算绩效管理水平之道。

【关键词】全面预算绩效管理;绩效意识;问题;激励约束长效机制

一、全面预算绩效管理的概念

2018年，中共中央、国务院下发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》标志着全面预算绩效管理的正式实施。但全面预算绩效管理的概述是什么？目前官方和学届尚未有定论。但苏夏岚（2021）[1]概括了全面预算绩效管理的概念：全面预算绩效管理，是指在预算管理中引入绩效理念，在关注预算投入的同时重视预算产出，将各级政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算全方位纳入绩效管理，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、考核全过程，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全覆盖纳入绩效管理，从而建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，以提高政府资金配置的经济性、效率性和效益性为目的的一系列管理活动。笔者认为该概念较为准确描述了全面预算绩效管理的内涵和外延，本文采取这一概念进行描述。

二、东莞在实施全面预算绩效管理存在的问题

尽管东莞的预算绩效管理开展较早，也取得了良好成绩，全面预算绩效管理也推进得不错，但与高质量全面预算绩效管理水平的差距仍然很大。主要存在以下几大问题：

（一）预算单位的全面预算绩效管理意识仍然薄弱

经过了十多年的实践，东莞的市级预算单位的绩效管理意识得到了很大提高，但全面预算绩效管理的推动才几年时间，很多市级预算单位尚未有全面预算绩效管理意识，遑论镇街预算单位的全面预算绩效管理意识。很多预算单位负责绩效管理的主要是会计人员，相关项目负责人并未直接参与绩效管理工作，导致应该真正了解项目的人员并未有绩效的意识和知识，最终导致整个预算单位的绩效管理意识淡薄。预算单位普遍存在“重投入、轻绩效”情况，如笔者在多年的绩效评价过程中，发现很多单位的预算项目申报中，存在不少非必要建设内容，预算价格虚高，甚至有些项目的必要性不强等。一些项目预算了很多资金，但实际上年度内支出不了，导致预算执行率低，影响了资金使用效率和效果。还有不少预算单位缺乏绩效管理意识，不注重收集项目实施过程中的相关佐证资料，导致在绩效自评或财政绩效评价需要提供佐证材料时，无法提供充分有效的佐证材料，最终难以进行客观有效绩效评价。

（二）全面预算绩效管理水平还不高

笔者在多年的第三方绩效评价实践中，发现东莞很多预算单位的绩效管理水平还有待提高。主要表现在以下几方面：1、缺乏全面预算绩效管理的相关业务知识，不了解全方位、全过程、全覆盖绩效管理体系的相关逻辑，导致预算绩效目标和指标填写质量较差。很多预算单位的绩效目标和指标填写由财务、会计人员代劳，但这些人员不了解项目实际情况，难以设定好绩效目标和指标，而懂业务的人员又不了解绩效目标和指标的相关知识，导致预算单位设定的绩效目标和指标普遍质量较差。在绩效目标和指标不科学、不准确前提下，难以对项目的绩效管理水平进行有效评价。2、预算绩效审核质量不高。目前大部分的预算绩效审核由财务部门负责，主要做法是由财政部门的相关业务科室负责审核预算，但由于项目涉及众多专业知识，财政部门的人员知识较为单一，难以做出专业审核。因此，对很多项目预算审核采取简单的默认预算单位预算，或者按照一定比例削减预算的方式，这都不科学。另外，财政部门每年也会选取部分项目委托第三方机构审核，但毕竟还是少数。再者，第三方审核的结果是否真正得到应用，还得看财政部门相关业务科室和预算单位的博弈。3、绩效目标审核质量不高。预算单位绩效目标设定质量较差的情况下，需要财政部门对绩效目标进行审核把关，但实际的效果不尽如人意。主要原因是，财政部门需要审核的绩效目标数量众多，人手不足加上专业能力单一，难以进行有质量的审核。结果就是，财政部门的审核仅仅是形式审查。即使每年会将一部分项目委托给第三方审核，第三方审核相对专业，但毕竟比例不高，难以改变目前绩效目标审核质量不高的现实。4、预算绩效自评质量不高。由于预算单位普遍缺乏绩效管理意识，在预算绩效自评中，一是绩效目标不够科学合理，难以进行有效评价，二是缺乏佐证意识，不知道提供哪些佐证资料，或者提供的佐证资料不正确或不充分。出现了单位自评分数很高，但第三方审核的结果较差的局面，而委托第三方审核的比例不高。5、预算绩效的公开与应用还不足。目前，很多预算单位尚未将预算绩效信息进行公开，或者虽然公开，但公开的内容详细程度各异，无法实现真正的社会监督。另外，绩效管理的结果应用还不足。虽然有政策要求将绩效管理的结果与预算安排和单位、个人考核挂钩，但在实际操作中，效果不甚理想。

（三）绩效激励约束作用不强，“硬约束”体系尚未形成

目前，预算绩效管理的约束主要是绩效管理水平与预算安排相挂钩、与部门考核挂钩。但实际上，很多项目属于常规的民生项目，很难通过削减预算的约束来提高绩效管理水平。其他非常规性项目，由于绩效管理不佳削减预算的做法没有“硬约束力”的上级文件，在执行中也往往因为预算单位的施压、或领导的批示而成为一句空话。至于部门考核中的績效管理部分，由于占比较低，一般不超过10%，约束力也不强。另外，也缺少激励制度，对预算绩效管理做得好的单位和个人，目前还未形成有效的激励和奖励机制。这样会降低预算绩效管理工作人员的积极性，导致绩效管理相关制度难以贯彻，绩效管理相关工作难以顺利有效执行[2]。可见，整个预算绩效管理的“硬约束”体系尚未形成。

三、提高全面预算绩效管理水平之道

（一）加强培训学习，全面提高预算单位人员绩效意识和水平

思想决定行动，要提高绩效管理水平，首先要提高绩效管理意识，而且首要是单位领导绩效管理意识。只有领导重视，业务人员才会有动力去提高预算绩效管理意识和水平。应加强单位全体人员对全面预算绩效管理制度、相关文件精神和要求的学习，形成全员重视绩效、全员自觉主动参与提高单位预算绩效的局面。一是从面上对所有人员进行绩效管理知识的“扫盲式”培训;二是对业务人员从微观上进行绩效管理知识和技能培训，包括但不限于预算申报、绩效目标和指标设定、绩效自评信息填写和佐证资料提供、绩效运行监控的佐证资料提供、绩效信息公开和结果应用等，大力提高业务人员的绩效管理水平。另外，尽快转变观念，特别是领导干部，要牢固树立“用钱必问效，无效必问责”的绩效理念，从重视分配、重视投入转变为重视管理、重视产出，追求预算绩效最大化和公共支出成本最小化。

（二）积极引入第三方进行绩效评价和辅导，提升绩效管理水平

东莞早在2012年就开始全面引入第三方进行绩效评价的做法。近10年来，在第三方的作用下，东莞的绩效管理水平提升较快。首先是对市级预算单位，从引入第三方机构进行结果绩效评价开始切入，慢慢到预算管理的前端和中段，如预算绩效審核、绩效目标审核、绩效运行监控、绩效自评审核等。目前第三方已全面介入预算绩效管理的全过程，市级预算单位的绩效管理水平也得到了很大提升。其次，第三方的水平也在众多项目评价实践中得到了很大提升，绩效评价报告的水平也在逐步提高。同时，财政部门绩效管理科的业务水平也得到很大提高，逐步形成第三方和财政部门的良好业务互动。最后，第三方也可以辅导预算单位进行全过程绩效管理咨询和辅导工作，包括绩效目标申报、绩效自评辅导、绩效管理指导等方面。另一方面，可以协助财政部门开展财政绩效评价，提高预算单位绩效管理水平提升。此外，财政部门还可以与第三方合作共同研制绩效管理相关标准，实施标准化建设，全面推动绩效管理水平提升[3]。东莞市早在2016年就委托第三方制定了一个指标体系汇编，涵盖了19个行业类别的绩效评价指标。

（三）建立绩效管理激励约束长效机制

目前，绩效管理的约束，东莞的做法主要是：1、对部分预算审核不通过的项目不安排入库，不安排预算。一是必要性不强的项目，直接不予立项。这种项目一般是过于超前、没有政策依据、存在重复建设嫌疑、投入产出不匹配等，主要是委托第三方机构进行审核。二是项目有立项建设必要性，但可行性不足，如无法在预算年度内实施完成，或者需要满足前置条件但难以满足等。2、削减预算金额。主要对项目的必要性和可行性基本无质疑，但预算规模偏大不合理的情况，采取削减预算金额的方式进行约束。3、绩效运行监控。对超过一年建设期的项目，财政部门会在年中进行绩效运行监控。对照年初设定的绩效目标和指标，进行逐一比对审核，如发现存在资金支付进度不理想，项目进度慢等情况，适当核减资金。4、将预算绩效管理纳入单位年度考核，与评优和年度绩效奖金挂钩，但占比不高，激励和约束效果还不明显。因此，除了继续坚持目前的主要做法外，建议系统建立绩效管理激励约束长效机制。首先，从制度上重视绩效管理工作，如建立单位的全面预算绩效管理制度，建立以单位一把手为组长的绩效管理小组等。其次，建立内外结合的激励约束机制。对内，明确绩效管理职责，落实到人，明确奖励标准和惩罚措施，并将绩效管理业绩纳入个人晋升考核内容等;对外，财政部门要对预算单位绩效管理进行考核，建立明确考核标准，适当提高占比。同时，提高对预算单位领导（特别是一把手）的绩效考核比例，并明确奖惩措施。逐步提高激励和约束力，建立绩效管理激励约束长效机制。

参考文献：

[1]苏夏岚.刍论行政事业单位全面预算绩效管理存在的问题及对策[J]，商讯，2021（7）：146-148.

[2]吴畅.地方政府全面预算绩效管理存在的问题与解决路径——以云南省红河州为例[J]，预算管理与会计，2021（7）：53.

[3]湖北省财政厅预算绩效管理处.全面实施预算绩效管理改革初探——基于湖北省的实践[J]，财政监督，2021（7）：62.

本文是东莞职业技术学院“政校行企”项目：“茶山镇生活垃圾压缩、运输服务项目绩效评价”（编号：政201808）研究成果。

作者简介：原秋华（1982.6—），男，汉族，广西桂平市人，讲师，硕士研究生，政府采购管理专业负责人，主要研究方向：政府采购，绩效管理与评价，经济法。